Контрольная работа по "Муниципальному праву". 90

1. Государственный строй и основные черты Конституции  Японии

Япония  — конституционная монархия. В 1890 г. был сформирован парламент, что  сделало Японию первой парламентской  страной Азии. В те времена верхняя  палата (Палата пэров) состояла из представителей привилегированных классов, и страна оставалась абсолютной монархией. Вся  полнота государственной власти была сосредоточена в руках Императора.

Только  в ноябре 1946 г., когда была обнародована современная Конституция, верховная  власть перешла в руки народа и  была принята демократическая система  правления. Сегодня император является лишь символом государства, в то время  как парламент — верховным  органом государственной власти.

Современная государственная система построена  на разделении функций трех ветвей власти — законодательной, исполнительной и судебной, которые уравновешивают и контролируют друг друга. Высшими  органами трех ветвей являются, соответственно, Национальный парламент (состоящий  из Палаты представителей и Палаты советников), Кабинет министров и  Верховный суд. Баланс между ними обеспечивается тем, что Палата представителей может, к примеру, выразить недоверие  Кабинету, в то время как премьер-министр  обладает правом распустить парламент.

Местная администрация состоит из губернаторов и ассамблей в каждой из 47 префектур. Под контролем префектуральной власти находится система городских и сельских администраций. Члены муниципальных, префектуральных ассамблей, мэры и губернаторы избираются прямым голосованием.

Вступившая  в действие 3 мая 1947 г. Конституция  Японии, наследуя некоторые позиции  Конституции Мэйдзи, носила принципиально новый характер, который определялся сложившейся в стране ситуацией. Потерпев поражение во второй мировой войне, оккупированная американскими войсками, Япония вынуждена была принять требования союзников по демократизации политической системы. Важнейшими положениями нового Основного закона стали признание суверенитета народа, основных прав человека, принципов разделения власти и местного самоуправления. Япония, таким образом, получила юридическую базу для развития в качестве страны с парламентской демократией. Новое определение получила роль императора, утратившего неограниченные полномочия и ставшего «символом государства».

Примечательно, что текст послевоенной Конституции  был подготовлен американскими  юристами из штаба оккупационных  войск (хотя и с учетом мнения японских правоведов и политиков). Это обусловило появление время от времени в  политических кругах страны требований пересмотреть Конституцию и придать  ей «исконно национальный» характер.

Структурно  Конституция Японии состоит из 11 глав и 103 статей, которые последовательно  регулируют: статус императора; отказ  от войны; права и обязанности  народа; деятельность Парламента, Кабинета и судебной власти; государственные финансы; местное самоуправление; процедуру изменения Конституции.

Новая Конституция отличалась от Конституции  Мэйдзи по нескольким важным аспектам. Эта Конституция была самой демократичной из всех послевоенных; она впервые в мире закрепила социально-экономические права наряду с личными и политическими.

В Конституции  были прописаны положения о мире. Конституция резко ограничивает полномочия монарха. Это самый «слабый» монарх (по полномочиям) среди всех остальных монархов мира. Японская Конституция предусматривает уникальную систему судов. Кроме того, Конституцию практически невозможно изменить – механизм внесения изменений настолько жесткий, что в неё не внесено ни одной поправки. За поправку должно проголосовать 2/3 депутатов обеих палат от списочного состава, затем поправка выносится на всенародный референдум, или поправку большинством (2/3) голосов должен подтвердить Парламент нового созыва. Это мудрое правило направлено на то, чтобы депутаты ныне действующего состава не подготовили поправку для себя.

Важным  фактором в учреждении нового конституционного порядка в Японии стало признание  новой роли личности как активного  носителя прав и свобод. В Конституции подчеркивается, что: "...Народ должен воздерживаться от каких бы то ни было злоупотреблений свободами и правами и несет постоянную ответственность за использование их в интересах общественного благосостояния" Конституция 1947 г. гарантирует "нерушимость и вечность" основных прав граждан. Основные права и свободы граждан рассматриваются как абсолютные и присущие человеку от рождения, которые не могут нарушаться даже путем издания парламентом соответствующего закона. Особо оговаривается равенство мужчин и женщин, в том числе и равенство при замещении государственных постов.

В японской Конституции нашли свое отражение  все три новые группы прав, свобод и обязанностей граждан: личные (гражданские), политические и экономические, социальные культурные. Личные права и свободы  предоставляют конституционную  защиту частной жизни граждан, свободу  человека от неправомерного вмешательства  государства. Право на жизнь включает в себя право на безопасность и  право на здоровую окружающую среду, которые относятся к так называемым "новым правам". Право на свободу мысли и совести отражает личные права в духовной сфере и предполагает свободу от идеологического контроля. Япония является светским государством, поскольку Конституция признает свободу религии.

Конституция закрепляет неприкосновенность жилища, тайну частной жизни и коммуникаций, предусматривает свободу передвижения и поселения.

Конституция Японии в достаточно широком объеме устанавливает уголовно-правовые и  процессуальные гарантии личных прав и свобод. По американскому образцу  Конституция провозгласила принцип "привилегии против самообвинения".

Политические  права связаны с участием в  политической жизни государства  и управлением государственными. Японская Конституция предоставляет гражданам избирательное право и право подачи "мирных петиций" причем в основном законе обозначен круг к ним относятся: возмещение ущерба, смещение публичных должностных лиц, введение, отмена исправление законов, указов или предписаний. К политическим свободам относятся свобода собраний и объединений, а также свобода слова, печати и всех иных форм выражения мнений.

Понимание социально-экономических прав и  свобод тесно связано с концепцией социального государства, ядром  которой является принцип ответственности  государства за обеспечение развития общественного благосостояния, социального  обеспечения и народного здравия. Важнейшим элементом правового  статуса индивида является частная  собственность, включающая право владеть, пользоваться, распоряжаться, наследовать  и извлекать доходы. Право частной  собственности признается в Японии как социально обусловленное, то есть оно не должно противоречить  общественному благосостоянию. Конституция  также предусматривает право  на труд, запрет принудительного труда, право на поддержание минимального уровня здоровой и культурной жизни, право на образование, в том числе  обязательное бесплатное, свободу научной  дея­тельности.

Конституционные обязанности находятся в тесной связи с конституционными правами  и свободами. Конституция Японии обязывает своих граждан платить налоги, трудиться, обеспечивать получение обязательного образования детьми, находящимися на попечении. Конституция Японии содержит и гарантии соблюдения основных прав и свобод. Основой юридической гарантии являются контроль за конституционностью нормативных актов и ответственность за нарушение конституционных прав и свобод, осуществляемые судебной властью.

2. Организация и деятельность высших органов законодательной, исполнительной и  судебной власти

Парламент (Коккай) — высший орган государственной власти в Японии и единственный в государстве законодательный орган. 29 ноября 1990 г. парламент отметил 100-летнюю годовщину первых выборов. Он состоит из Палаты представителей (500 мест) и Палаты советников (252 места).

Члены Палаты представителей избираются на 4 года, однако этот срок может быть прерван до истечения 4 лет, если палата распускается. 300 членов палаты избираются в одномандатных округах, остальные  — по пропорциональной системе, партийным  спискам.

Члены Палаты советников избираются на 6 лет. Половина палаты переизбирается каждые 3 года. 100 ее членов избираются от так  называемых общенациональных округов  посредством пропорционального  представительства, что означает избрание от страны в целом. Остальные 152 члена  избираются по 47 префектурам.

Сессии  Палаты представителей и палаты советников могут быть очередными, чрезвычайными  или специальными. Очередные сессии парламента созываются раз в году, в январе, и длятся 150 дней. Самым  важным законопроектом, представляемым на рассмотрение очередной сессии, является государственный бюджет на следующий финансовый год. Палате представителей принадлежит право первой рассматривать  законопроект о бюджете, подготовленный и представленный парламенту кабинетом  министров.

У нижней палаты есть преимущество перед верхней  палатой в вопросах назначения нового премьер-министра и обсуждении международных  договоров. Палата представителей обладает правом выражать кабинету министров  недоверие или доверие. Это является одним из самых важных прав нижней палаты в парламентской политике. Палата советников не наделена правовыми  полномочиями принимать вотум недоверия.

На председателей  обеих палат и их заместителей возложена обязанность поддерживать порядок в соответствующих палатах и наблюдать за выполнением повестки дня. Чтобы обеспечить свою беспристрастность в ходе заседания парламента, вышеупомянутые четыре лица обычно приостанавливают отношения со своими партиями. Палата советников может временно выполнять функции палаты представителей, если кабинет министров созывает чрезвычайную сессию верхней палаты в то время, когда нижняя распущена.

Конституция предусматривает 2 способа принятия закона. Первый - одобрение закона проекта  обеими палатами. Второй - повторное  одобрение палатой представителей (не менее чем 2/3 присутствующих членов) законопроекта, отклоненного палатой  советников. Японские граждане, достигшие 25 лет, могут быть избраны в палату представителей, а достигшие 30 лет  - в палату советников. В Японии существует всеобщее избирательное право, и все мужчины и женщины, достигшие 20 лет, могут принимать участие в выборах.

Премьер министр - высшее должностное лицо в системе исполнительной власти Японии. Избираемый парламентом премьер-министр является чаще всего лидером правящей партии, обладающей в парламенте большинством мест. Партийная дисциплина обязывает депутатов правящей партии подчиняться премьер-министру как своему партийному лидеру и голосовать за предложения и решения кабинета министров. Фактически не парламентское большинство руководит кабинетом, а кабинет в лице лидеров правящей партии руководит парламентским большинством.

Конституция уполномочивает премьер-министра назначать  и отстранять от должности по своему усмотрению всех остальных министров  кабинета.

В составе  кабинета министров Японии отсутствуют  официальные посты министра внутренних дел, а также военного и морского министров. Эти должности были упразднены в результате послевоенных реформ государственного аппарата, чтобы исключить возможность  возрождения полицейского произвола  и милитаризма. Функции военного министра фактически выполняет государственный  министр, возглавляющий Управление национальной обороны, а большинство  прежних функций министра внутренних дел возложено на министра по делам  местного самоуправления, который одновременно возглавляет и Государственный  комитет общественной безопасности.

Согласно  Конституции, не менее половины министров  должно быть депутатами парламента. Всем министрам, как гласит Конституция, надлежит быть гражданскими лицами, что  подразумевает лицо, не состоящее  на военной службе и не бывшее в  прошлом профессиональным военным.

Конституция возлагает на кабинет министров  осуществление исполнительной власти. Наряду с общими функциями управления кабинету вменяется в обязанность  «...добросовестное проведение в жизнь  законов; ведение государственных  дел, руководство внешней политикой, заключение договоров; при этом требуется  предварительное или в зависимости  от обязательств последующее одобрение  парламента. Организация гражданской  службы и руководство ею в соответствии с нормами, установленными законом. Составление бюджета и внесение его на рассмотрение парламента. Издание  правительственных указов в целях  проведения в жизнь положений  настоящей Конституции и законов; при этом в правительственных  указах не могут содержаться статьи, предусматривающие уголовное наказание  иначе как с разрешения соответствующего закона. Принятие решений о всеобщих и частных амнистиях, смягчении  и отсрочке наказаний и восстановлении в правах».

Кабинет министров обладает также рядом  других важных полномочий: дает императору советы в отношении всех его действий, относящихся к делам государства, и несет ответственность за эти  действия; назначает судей Верховного суда, за исключением главного судьи, а также всех судей судов низших инстанций; представляет к назначению императором кандидатуру главного судьи; принимает решения о созыве чрезвычайных сессий парламента, созывает чрезвычайные сессии палаты советников в случае, если считает это «крайне необходимым в интересах страны», несет ответственность за расходование резервного фонда для покрытия бюджетного дефицита с последующим одобрением этих расходов парламентом. Кабинет министров обязан ежегодно представлять парламенту отчеты о государственных расходах и доходах; докладывать парламенту и народу о состоянии государственных финансов через регулярные промежутки времени, но не менее чем один раз в год.

Конституция и «Закон о кабинете министров» провозглашают  принцип «коллективной ответственности  кабинета перед парламентом». Кабинет  уходит в отставку в случае выражения  парламентом недоверия кабинету или отклонения резолюции о доверии, если премьер-министр не распускает палату представителей в течение 10 дней со дня принятия решения. Каждая из палат может вести расследование  деятельности правительства, которое  обязано предоставлять парламенту любую требуемую им информацию и  отчеты.

Современная судебная система Японии сложилась в результате после конституционных реформ 1947-1948 гг. Она включает Верховный суд, высшие, территориальные, семейные и первичные суды. Возглавляет японскую судебную систему Верховный суд, наделенный самыми широкими полномочиями в качестве высшей судебной инстанции, высшего органа конституционного надзора и органа руководства всеми ниже стоящими судами. Верховный суд устанавливает правила для работы не только судов, но и адвокатов. Его правилам обязаны следовать прокуроры. Он заседает в Токио и состоит из председателя и 14-ти членов суда. Верховный суд рассматривает в качестве окончательной инстанции жалобы на решение и приговоры ниже стоящих судов по гражданским и уголовным делам, как правило, в коллегиях из 5-ти судей. К разбирательству Верховным судом принимается жалобы по вопросам права, а не по оценке фактических обстоятельств дела. Верховный суд рассматривает обязательно в полном составе жалобы на неконституционность законодательных или административных актов, а также дела, по которым возникает необходимость толковать конституцию или внести в неё изменения либо требуется изменить прежние решения самого Верховного суда.

Высшие  суды (их 8, они расположены в крупнейших городах в разных частях страны) выступают, главным образом, в качестве судов апелляционной инстанции  и рассматривают в коллегиях  из 3 судей жалобы на решения и  приговоры ниже стоящих судов  по гражданским и уголовным делам, в том числе и на решения, вынесенные по 2-й инстанции. Кроме того, в коллегию из 5 судей. Они рассматривают дела о некоторых государственных преступлениях.

Важнейшие звено судебной системы Японии —  территориальные суды, которые расположены  в центрах каждой из 47 префектур (многие из них имеют свои отделения  и в других городах). В них рассматривается  по первой инстанции основная масса гражданских и уголовных дел. В территориальных судах дела рассматриваются либо единоличным судьей (как правило), либо коллегией из трех судей, если речь идет о большой сумме иска или обвинении в таком преступлении, которое наказывается лишением свободы на срок свыше одного года. В составе территориальных судов имеются младшие судьи с ограниченной компетенцией.

Особое  место в судебной системе Японии отводится семейным судам. Они считаются  судами того же уровня, что и территориальные, и создаются в тех же городах. В их компетенцию входит разбирательство  споров имущественного и неимущественного характера между супругами, дел  о наследстве, а также дел о  правонарушениях лиц в возрасте до 20 лет.

Первичные суды - низшая судебная инстанция (их около 600) - рассматривают гражданские дела с небольшой суммой иска, пределы  которой периодически пересматриваются Верхним судам, и уголовные дела, по которым может быть назначено  наказание в виде штрафа, а также  дела о некоторых категориях преступлений, караемых лишением свободы (эти суды а праве приговорить не более чем к трем годам заключения). Дела в первичных судах рассматривают только единоличные судья. Ни в одном из японских судов нет присяжных заседателей.

Конституционный контроль, т.е. проверка любых законодательных  или административных актов на предмет  их соответствия Конституции, может  осуществляться не только Верховным, но и нижестоящими судами; некоторые  из них неоднократно выносили весьма прогрессивные решения о неконституционности важнейших правительственных постановлений внутри- и внешнеполитического характера.

Прокуратура в Японии входит в систему министерства юстиции, являющегося одним из важнейших (оно ведает и тюремными заведениями, а также контролирует иммиграционные службы и "подрывные организации"). Прокуратура представляет собой  централизованную организацию, возглавляемую  генеральным прокурором, имеются  службы прокуратуры (генеральной) при  Верховном суде, при высших, территориальных, семейных, и других судах.

Все судьи  назначаются на свои должности сроком на 10 лет. Назначения осуществляет Кабинет  министров, обычно на основании списка кандидатов , составленного Верховным судом (председатель Верховного суда назначается императором). Спустя 10 лет судья может быть назначен на свой пост повторно, и так до тех пор, пока он не достигнет возраста, установленного законом для выхода в отставку (65 или 70 лет). Конституция предусматривает ряд мер, направленных на повышение судейского авторитета. В Японии корпорация профессиональных юристов сознательно ограничивают число своих коллег: в стране с населением свыше 120 млн. человек насчитывается примерно 2000 судей, 2100 прокуроров и около 12000 адвокатов, что значительно меньше, чем в других капиталистических странах.

3. Организация местного самоуправления и управления

Япония  является унитарным государством, в  то же время в ней получили широкое  развитие муниципальные институты.

Государственно-политический механизм Японии, существовавший вплоть до капитуляции 1945 г., характеризовался бюрократически-централизованной системой местного управления. С вступлением  в силу конституции 1947 г. и Закона о местном самоуправлении 1947 г. обозначилась тенденция децентрализации местного управления. Конституция закрепила  принцип "дзити" (местного самоуправления), составивший наряду с принципами народного суверенитета, верховенства парламента основу послевоенного государственного строя Японии.

Закон о местном самоуправлении содержит свыше 300 статей. Наряду с этим законом  действуют несколько десятков иных нормативных актов - законов, правительственных  указов, актов различных министерств  и ведомств.

В основе функционирования местных властей  лежит принцип автономии. Принцип  местной автономии означает автономию  административно-территориальной единицы  от государства. Местная община самостоятельно определяет свои цели и достигает  их путем независимого функционирования своих органов.

Основной  чертой местной автономии в Японии является то, что главные чиновники  избираются путем прямого всеобщего  голосования. Являясь представителями  народа, они контролируют и направляют работу местных государственных  служащих и осуществляют деятельность, которая возложена на них по закону или по поручению центрального правительства. На пост губернатора префектуры могут  быть избраны люди, достигшие 30 лет  и старше. Для кандидатов на посты  мэров городов и старост деревень возрастной ценз — не меньше 25 лет. Срок пребывания у власти во всех случаях 4 года.

Вторая  характерная черта автономии  заключается в том, что значительные властные функции предоставлены  местным ассамблеям, которые также  избираются путем прямого голосования. Каждая префектура, город или деревня  имеют собственную, местную законодательную  власть. Ассамблеи принимают решения  о принятии и отмене местных указов, одобряют годовые бюджеты и утверждают окончательные суммы расходов и  доходов.

Еще одна черта автономии: гражданам предоставлены  большие права в подаче жалоб  и апелляций в отношении местных  руководящих органов. Например, через  определенные процедуры каждый человек  или группа лиц могут потребовать  отмены указов, роспуска ассамблеи  или отзыва отдельных ответственных  чиновников.

Реальная  степень автономии местных общин  определяется сложным механизмом их взаимодействия с центром. Координация  деятельности центральных и местных  органов, а также местных органов  между собой возложена на созданное  в 1960 году Министерство по делам самоуправления (дзидзисё). В условиях финансовой зависимости местных органов от центрального правительства чиновники этого министерства фактически руководят деятельностью органов местного самоуправления. В соответствии с Законом о местном самоуправлении (ст. 245), руководители центральных министерств и ведомств, в том числе министр по делам местного самоуправления, наделяются правом оказывать "техническое содействие" местным органам и давать им "советы", организуя при этом всестороннюю инспекцию местных органов. В случае делегирования полномочий местным органам контроль центра значительно усиливается.

В Японии сложилась двухзвенная система  местного самоуправления (префектуры и муниципалитеты). Префектуры и  муниципалитеты представляют собой  обычные органы местного самоуправления, наряду с которыми могут создаваться  особые органы местного самоуправления - особые столичные районы, корпорации регионального развития, ассоциации органов местного самоуправления, финансово-промышленные округа.

Префектуральный уровень именуется "тодофукен" - по названию четырех основных систем местного самоуправления этого уровня. Территория Японии разбита на 43 префектуры "кен", одну специальную городскую префектуру "то" (Токио), две префектуры "фу" (Осака и Киото) и одну префектуру "до" (Хок-кайдо). Отличий в правовом статусе этих префектур практически не существует. Терминологические различия объясняются культурно-историческими причинами, физико-географическими и социально-экономическими обстоятельствами. Так, например, название префектуры "то" - китайский синоним японского слова "мияко", которым обозначается место, где расположен императорский дворец (именно поэтому Токийская префектура и получила наименование "то").

Префектуры "кен" называют сельскими префектурами. Понятие сельской префектуры в настоящее время представляется в значительной степени условным, поскольку практически во всех этих префектурах сельское хозяйство и рыболовство уже не занимают доминирующего места в структуре занятости населения.

К муниципальному уровню относятся города ("си"), поселки ("те // мати") и деревни ("сон//мура"). Поэтому названный базовый уровень системы местного самоуправления иначе называют "ситесон". Все единицы местного самоуправления муниципального уровня имеют одинаковый правовой статус, несмотря на различия в их размерах.

Особый  статус предоставлен так называемым специальным городам "ситэй тотш", к числу которых правительственными указами отнесено одиннадцать городов с населением свыше полумиллиона человек (Осака, Нагоя, Саппоро, Киото и др.). Первоначально эти города были выведены из-под юрисдикции префектур, на территории которых они находились. Наряду с муниципальными функциями специальные города осуществляли и ряд важных префектуральных функций (землеустройство, здравоохранение, социальное обеспечение и др.). Так продолжалось до 1956 г., когда в Закон о местном самоуправлении были внесены изменения, фактически уравнявшие статус специальных и обычных городов. К специальным городам приравнены особые столичные районы.

Японское  законодательство устанавливает четкие критерии разграничения городской  и сельской местности. По Закону о местном самоуправлении для получения статуса города населенный пункт должен отвечать следующим требованиям: 1) его население должно превышать 50 тыс. человек; 2) более 60 % жилых строений должны находиться в центральной части населенного пункта: 3) свыше 60 % населения должны быть заняты в промышленности и торговле или других отраслях, типичных для города; 4) населенный пункт должен обладать городскими сооружениями и службами, перечень которых определяется актами органов префектуры.

Объем компетенции местных органов  закреплен в Конституции и  Законе о местном самоуправлении. В Конституции это сделано  в самом общем виде: "Местные  органы публичной власти имеют право  управлять своим имуществом, вести  дела и осуществлять административное управление; они могут издавать свои постановления в пределах закона." Общий перечень функций местных органов содержится в ст. 2 Закона о местном самоуправлении и насчитывает свыше 20 направлений. Органы местного самоуправления должны вносить плановое начало в развитие своих территорий, создавать и поддерживать в надлежащем состоянии необходимые для жизнедеятельности инфраструктуры, содействовать местному предпринимательству, прежде всего мелкому и среднему, заниматься вопросами начального и среднего образования, здравоохранения и т.д.