Лицензирование природопользования. 2

ОГЛАВЛЕНИЕ

                                                                                                                                             

                                                                                                                       стр.

 

 

1. Система лицензирования природопользования……………………...…………3

 

2. Особенности лицензирования отдельных  видов природопользования……….9

 

Библиографический список…….………………………………………………….14

1. Система лицензирования природопользования

 

 

Сегодня лицензирование является особо важным и чуть ли не единственным рычагом влияния  государства на компании-недропользователей. В настоящее время существует две точки зрения: одни считают, что  надо упорядочить действующую разрешительную систему, другие видят выход в переходе на договорную систему. Есть и сторонники того, что эти системы надо комбинировать.

Лимитирование природопользования фактически существует давно, как и нормы отбора земель под строительство объектов и  сооружений, лимиты потребления вод в промышленности и сельском хозяйстве, в системах коммунального водоснабжения. В лесном хозяйстве давно используется понятие расчетной лесосеки, определяющее баланс ежегодного прироста древесины и объемов заготовок древесины. Примером лимитного показателя является также количество пребывающих в лесу граждан. Существуют лимиты на отлов и отстрел животных, дифференцированные по сезонам, отдельным периодам охоты и рыболовства, водоемам и охотничьим угодьям, охотничьим и рыбопромысловым хозяйствам, отдельным лицам. За лимитное и сверхлимитное потребление природных ресурсов устанавливается плата, которая расходуется на воспроизводство этих ресурсов.

Другим видом  лимитирования является введение норм выбросов, сбросов и размещения отходов. Здесь также устанавливаются платежи за лимитное и сверхлимитное использование природной среды. Полученные средства идут на улучшение ее состояния. Чем больше норма изъятия вещества и ресурсов из природной среды и чем больше нормы внесения антропогенного вещества и различного рода изменений в природу, тем больше должно быть средств и возможностей для производства и восстановления природной среды. Если нет возможности восстановить качество природной среды, то должна быть исключена и возможность ее эксплуатации. Таков основной принцип лимитирования. Право на эксплуатацию природной среды в пределах установленных лимитов дают в виде лицензии на природопользование. Лицензии могут выдаваться также на комплексное природопользование, то есть на использование территории со всеми находящимися там природными ресурсами (недрами, водой, лесом, землей и т.д.). Лицензии на комплексное природопользование выдаются субъектам хозяйственной деятельности и не подлежат передаче другим юридическим или физическим лицам. Данная лицензия является основанием для заключения договора природопользователя с исполнительным органом власти.

Лицензия на комплексное природопользование в  нашей стране выдается территориальными органами Госкомитета по охране окружающей природной среды после получения  специальных лицензий из органов управления водными, лесными и биологическими ресурсами, недрами. В договоре на комплексное природопользование указывают границы, перечень, количественные и качественные характеристики предоставляемых в пользование территорий и природных ресурсов. Договор предусматривает обязанности природопользователя улучшать состояние природной среды, своевременно вносить плату за изъятие ресурсов и загрязнение, предоставлять в соответствующие органы исполнительной власти информацию о состоянии природной среды и использовании ее ресурсов, возмещать убытки, допущенные в результате нерационального использования и загрязнения. В необходимых случаях действие договора можно приостанавливать или даже аннулировать. Лицензирование природопользования оформляется лишь при условии положительного заключения экологической экспертизы проекта природопользования. Если природопользователь не соблюдает зафиксированные договором нормы и правила пользования, то он несет административную, уголовную и иную ответственность в соответствии с законодательством РФ и нормативными актами территориальных образований. Причем привлечение к ответственности не освобождает виновных лиц от возмещения причиненного ими вреда.

Разрешительный  порядок захоронения (складирования) промышленных, бытовых и иных отходов предусмотрен в СССР впервые в 1988 г. постановлением Правительства «О коренной перестройке дела охраны природы в стране». Выдача разрешений возложена на Государственный комитет по охране окружающей среды РСФСР и его подразделения на местах.

В некоторых  странах, как, например, в Германии, требуется специальное разрешение также на установку и эксплуатацию сооружений по уничтожению отходов, причем выдаче разрешения предшествует выявление общественного мнения и изучение возможных экологических последствий эксплуатации объектов по уничтожению отходов. Разрешительный порядок в части пользования свалками и накопителями важен с точки зрения контроля за состоянием мест складирования отходов. Такой порядок позволяет в нужный момент, например при переполнении накопителя, приостановить его эксплуатацию и предотвратить тяжелые экологические последствия.

Лицензионные  механизмы экологического контроля получили широкое распространение  во многих странах мира. Особенно большой  опыт лицензионной работы накоплен в США. Возьмем хотя бы такую важную сферу, как управление землепользованием. Земли (территории), находящиеся в федеральной собственности, предоставляют в пользование в лицензионном порядке. Разрешения выдают на использование земель как территориального базиса лишь в том случае, если размещаемые на них объекты предназначены для общественных нужд. Строительство личных домов и иных сооружений, не имеющих общественного характера, на таких землях не допустимо. Важная деталь: земли в форме территориального базиса предопределяются в пользование на ограниченный срок, самое большее на 30 лет. За пользование землями взимается ежегодная плата по рыночным ценам.

Необходимым условием предоставления «права размещения»  и последующего его продления  является соблюдение будущим землепользователем экологических требований. Если в процессе пользования территорией эти требования не соблюдаются, то выданное разрешение приостанавливается или изымается. Подобная форма земельно-правовой ответственности оказывается весьма действенной. Держатель лицензии кровно заинтересован содержать территорию в полном порядке, повышать эффективность использования транспортных путей (дорог, нефтепроводов), осуществлять модернизацию зданий и т.д., поскольку только в этом случае он будет иметь основание на продление лицензии.

Применяемая в  нашей стране практика предоставления территорий и производственных площадок в бессрочное пользование кажется  ущербной и в конечном счете даже порочной, так как не порождает  у землепользователя чувства  ответственности за предоставляемую территорию, не стимулирует бережного к ней отношения. Одним из важнейших принципов природопользования должен быть такой: право пользования природными ресурсами всегда является платным и временным. Применение этого принципа в российском природоохранном законодательстве пока весьма ограничено. Первые шаги в этом направлении сделаны в Законе об аренде и арендных отношениях. Между тем, для земель несельскохозяйственного назначения, в частности для земель, занятых промышленными объектами, упомянутый принцип не работает. Использование американского опыта здесь могло бы быть полезным. Лицензионный порядок использования территорий как, впрочем, и других природных ресурсов, с ограниченным сроком действия разрешений и его продлением на условиях строгого соблюдения экологических требований может стать исключительно эффективным правовым инструментом перестройки природопользования в соответствии с критериями устойчивого развития. Бывают случаи (даже в практике США), когда срок действия разрешающих документов не ограничен. Это относится к разрешениям на строительство новых промышленных предприятий, к регистрационным документам на пестициды. Зато разрешения на сброс сточных вод в водоемы подлежат пересмотру каждые 5 лет.

В США уже  давно (с 1920 г.) установлен лицензионный порядок на разведку и разработку полезных ископаемых. Однако выяснилось, что многие месторождения полезных ископаемых осваиваются плохо или вовсе не осваиваются. Вместо этого широко расцвела практика спекулирования лицензиями. Изучение вопроса в 1975 г. Комиссией палаты представителей по внутренним делам показало, что из 553 выданных на добычу угля лицензий только 59 используются в полном объеме, остальные не работают совсем. Это вынудило законодателей ввести поправку в порядок выдачи лицензий. Важным условием выдачи лицензий стало соблюдение требования об обязательном освоении месторождения. Невыполнение этого требования влечет прекращение действия лицензий. Частные лица и организации, ведущие разработку месторождений полезных ископаемых на территории федеральных земель, отчисляют часть прибыли и рентные платежи в государственный бюджет. Отчисления от прибыли колеблются от 10 до 25 % в зависимости от вида полезного ископаемого.

Лицензионное  природопользование дает возможность  зарезервировать отдельные месторождения или сохранить в неприкосновенности земли, на которых находятся эти месторождения, преследуя цели экологического порядка. Например, запрещена выдача лицензий на использование территорий, входящих в систему дикой природы (с 1984 г.). Министр внутренних дел США обладает правом приостановки или даже прекращения лицензирования добычи некоторых полезных ископаемых по экологическим соображениям. Так, в 1917 г. был объявлен мораторий на добычу угля. Но когда приостановили многие лицензии на добычу нефти, особенно в море, произошел буквально взрыв судебных споров. Наступивший в конце 70-х годов энергетический кризис вынудил правительство активизировать лицензионную деятельность. Что касается моратория на добычу угля, то он был снят уже в 1975 г.

Важно отметить, что в США существует комплекс нормативных актов, закрепляющих право  собственности государства на минеральные  ресурсы в недрах частных земельных  владений. Компания, получившая лицензию на разработку месторождения, обязана  провести работы по рекультивации земель в соответствии с планами, одобренными федеральными ведомствами. Если требования о рекультивации земель не выполняются, то это влечет за собой досрочное аннулирование лицензий.

Законом предусматривается  возможность запрета разработки месторождения открытым способом. Более того, Закон о рекламации и контроле за открытыми разработками предоставляет право запрета на применение открытого способа независимо от вида собственности (федеральной, штатной или частной). Были попытки признать Закон неконституционным, ссылаясь на положение об охране частной собственности. Все эти попытки встретили единодушный отпор в судах.

В России лицензионный механизм в сфере добычи полезных ископаемых хотя и был провозглашен, но еще  не заработал в полную силу. Много признаков, подтверждающих это, есть, например, в Кузбассе. На территории Кемеровской области высокими темпами продолжается вырубка лесов, в том числе в водоохранных зонах рек и рекреационных зонах городов. Практически не осталось крупных лесных массивов вокруг городов Белово, Ленинска-Кузнецкого и др. В области много пустырей, бросовых земель, многолетних отвалов, вскрышных пород. Одна из причин этого (возможно, главная) заключается в порочной практике бессрочных отводов площадей под разработку полезных ископаемых. Площади нарушенных земель области составляют около 100 тыс. га (вся лесная зона - 1047,3 тыс. га).

Исключительно важное значение имеет лицензионный механизм в сфере  контроля за производством и использованием химических веществ. Выдаче разрешений на применение новых веществ и препаратов должна, очевидно, предшествовать большая работа по оценке их вредного воздействия на окружающую среду и человека. Между странами ЕЭС и США имеется принципиальное различие в юридическом подходе к оценке вредного воздействия химических веществ. В странах ЕЭС необходимую информацию, подтверждающую безвредность вещества для окружающей среды и человека, поставляет в контролирующие органы заявитель, то есть лицо, заинтересованное в использовании данного вещества. Заявитель обязан доказать, что вещество безвредно. В США обязанность доказывать существование «неоправданного риска» возложена на Агентство по охране окружающей среды. Естественно, что это осложняет деятельность агентства, снижает ее эффективность.

В России правовое регулирование испытаний химических веществ пока слабое. В соответствии с Основами законодательства о здравоохранении  проекты стандартов и технических  условий на новые виды сырья, продукты питания, промышленные изделия, новые  строительные материалы и изделия из них должны быть согласованы с органами здравоохранения (ст. 26). Ясно, что такое согласование предполагает проведение соответствующих испытаний химических веществ и материалов. Однако порядок и объем этих испытаний, сам механизм контроля в данной сфере не оговорены законами или подзаконными актами.

Таким образом, не исключается, что упомянутое выше согласование проектов с органами здравоохранения  будет проходить формально, чаще всего «на глазок». Даже в европейских капиталистических странах, несмотря на усилия в рамках стран ЕЭС, унифицировать процедуры испытания химических веществ пока не удалось.

Далее всего  в области правового регулирования  и контроля химических веществ продвинулась, видимо, Франция. Французское законодательство требует экологической оценки всех новых химических веществ до их поступления на рынок. Реально оценка осуществляется до начала производства этих веществ. В Германии объем испытаний зависит от предполагаемых масштабов производства нового химического вещества. Вещества, производство которых составляет менее 1 т в год, вообще не подвергают испытаниям. Расширенный комплекс испытаний предусматривается лишь для веществ, производство которых превышает 100 т в год.

«В США Закон  о контроле химических веществ еще более лоялен к производителям. Испытания проводят лишь при наличии экологического риска, оцениваемого экспертным путем. По существующему в США мнению, выполнение Закона о контроле за токсичными веществами идет крайне медленно. Закон был принят в 1976 г. Но только к 1980 г. были предприняты действия, предусмотренные им, да и то лишь в отношении пяти классов химических веществ. Многие тысячи других веществ остались вне внимания контролирующих органов»¹. В японском Законе о химических веществах установлен следующий порядок: производство и импорт новых химических веществ запрещены, пока ответственные министерства не дадут на это свое разрешение. Правда, разрешение зависит не столько от степени экологической опасности вещества, сколько от технических и финансовых возможностей производителя. Запрещение по экологическим соображениям следует, если вещество относится к категории «особого химического вещества».

Нельзя исключать, что дополнение, а в ряде случаев  и замещение разрешений и запретов более развитой и определенным образом ориентированной системой информирования природопользователей и потребителей продукции в будущем может стать доминирующим принципом в сфере экологического контроля.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Особенности лицензирования  отдельных видов природопользования

 

 

 

Недра являются частью земной коры, расположенной  ниже почвенного слоя, а при его  отсутствии - ниже земной поверхности  и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.

В соответствии со ст. 6 Закон РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (в ред. от 3 марта 1995 г.) (с изм. и доп. от 10 февраля 1999 г., 2 января 2000 г., 14 мая, 8 августа 2001 г., 29 мая 2002 г.) ²  недра предоставляются в пользование для:

1) регионального геологического изучения, включающего региональные геолого-геофизические работы, геологическую съемку, инженерно-геологические изыскания, научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, созданию и ведению мониторинга состояния недр, контроль за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр;

2) геологического изучения, включающего  поиски и оценку месторождений  полезных ископаемых, a также геологического  изучения и оценки пригодности  участков недр для строительства  и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных  ископаемых;

3) разведки и добычи полезных  ископаемых, в том числе использования  отходов горнодобывающего и связанных  с ним перерабатывающих производств;

4) строительства и эксплуатации  подземных сооружений, не связанных  с добычей полезных ископаемых;

5) образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости);

6) сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

Приоритетное назначение недр - это  поиск, изучение, разведка и разработка полезных ископаемых. С этими стадиями связаны права и обязанности недропользователей, основные направления охраны и использования недр.

В соответствии с лицензией на пользование  недрами для добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных  сооружений, не связанных с добычей  полезных ископаемых, образования особо  охраняемых геологических объектов, а также в соответствии с соглашением о разделе продукции при разведке и добыче минерального сырья участок недр предоставляется пользователю в виде горного отвода.

Предварительные границы горного  отвода устанавливаются при предоставлении лицензии на пользование недрами. После разработки технического проекта, получения на него положительного заключения государственной экспертизы, согласования указанного проекта с органами государственного горного надзора и государственными органами охраны окружающей природной среды документы, определяющие уточненные границы горного отвода (с характерными разрезами, ведомостью координат угловых точек), включаются в лицензию в качестве неотъемлемой составной части.

Пользователь недр, получивший горный отвод имеет исключительное право осуществлять в его границах пользование недрами в соответствии с предоставленной лицензией. Любая деятельность, связанная с пользованием недрами в границах горного отвода, может осуществляться только с согласия пользователя недр, которому он предоставлен.

Пользователями недр могут быть субъекты предпринимательской деятельности, в том числе участники простого товарищества, иностранные граждане, юридические лица, если федеральными законами не установлены ограничения  предоставления права пользования недрами.

Права и обязанности пользователя недр возникают с момента государственной  регистрации лицензии на пользование  участками недр, а при предоставлении права пользования недрами на условиях соглашения о разделе продукции  с момента вступления такого соглашения в силу.

В соответствии со ст. 11 Закон РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" предоставление недр в пользование  оформляется специальным государственным  разрешением в виде лицензии.

Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий.

Лицензия должна содержать:

1) данные о пользователе недр, получившем лицензию, и органах, предоставивших лицензию, а также основание предоставления лицензии;

2) данные о целевом назначении  работ, связанных с пользованием  недрами;

3) указание пространственных границ  участка недр, предоставляемого  в пользование;

4) указание границ земельного отвода или акватории, выделенных для ведения работ, связанных с пользованием недрами;

5) сроки действия лицензии и  сроки начала работ (подготовки  технического проекта, выхода  на проектную мощность, представления  геологической информации на государственную экспертизу);

6) условия, связанные с платежами,  взимаемыми при пользовании недрами,  земельными участками, акваториями;

7) согласованный уровень добычи  минерального сырья, право собственности  на добытое минеральное сырье;

8) соглашение о праве собственности на геологическую информацию, получаемую в процессе пользования недрами;

9) условия выполнения установленных  законодательством, стандартами  (нормами, правилами) требований  по охране недр и окружающей  природной среды, безопасному  ведению работ;

10) порядок и сроки подготовки  проектов ликвидации или консервации  горных выработок и рекультивации  земель.

Согласно со ст. 1 ВК РФ воды – это  вся вода, находящаяся в водных объектах.

Пользование водными  объектами (водопользование) – это  юридически обусловленная деятельность граждан и юридических лиц, связанная с использованием водных объектов.

Водопользователь –  это гражданин или юридическое  лицо, которым предоставлены права  пользования водными объектами.

Права пользования водными объектами  приобретаются на основании лицензии на водопользование и заключенного в соответствии с ней договора пользования водным объектом, а для особого пользования водными объектами требуется еще решение Правительства РФ.

Право на получение лицензии на водопользование возникает у гражданина с наступлением совершеннолетия, то есть по достижении им 18 лет, а у юридического лица с момента его государственной регистрации.

В соответствии сост. 49 ВКРФ лицензия на водопользование в зависимости  от способов и целей использования водного объекта должна содержать:

• сведения о водном объекте;
• сведения о водопользователе;
• сведения о водопотребителях;
• указания на способы и цели использования водного объекта;
• указание пространственных границ (координат) предоставляемого в пользование водного объекта или его части, а при необходимости мест забора (сброса) воды;
• сведения о лимитах водопользования;
• сведения об обязательствах водопользователя по отношению к водопотребителям;
• сроки действия лицензии;
• требования по рациональному использованию, охране водных объектов и окружающей природной среды.

Договор пользования водным объектом должен заключаться в соответствии с лицензией на водопользование. В случае противоречия договора пользования  водным объектом условиям лицензии на водопользование указанный договор согласно статье 56 ВК РФ признается недействительным.

Следует отметить, что не во всех случаях  пользования водными объектами  требуется получение лицензии. Исключения из этого правила оговорены в  ВК РФ.

Не требуется получения лицензии на водопользование:

- при использовании водных объектов  для обеспечения пожарной безопасности;

- при использовании гражданами  и юридическими лицами водных  объектов без применения сооружений, технических средств и устройств  (общее водопользование - ст. 86 ВК  РФ);

- при использовании водных объектов  гражданами и юридическими лицами  с применением сооружений, технических  средств и устройств (специальное  водопользование) для плавания  на маломерных плавательных средствах  и для разовых посадок (взлетов)  воздушных судов (ст. 86 ВК РФ);

- для осуществления водных сервитутов (забора воды без применения  сооружений, технических средств  и устройств; водопоя и прогона  скота; использования водных объектов  в качестве водных путей для  паромов, лодок и других маломерных  плавательных средств (ст. 44 ВК РФ).

Использование вод осложняется  проблемой истощения водных ресурсов. Оно вызывается как загрязнением и засорением водоемов, так и обмелением и оскудением больших и малых водоемов, уничтожением водных источников, увеличением водопотребления и нерациональным использованием вод.

ВК РФ обязывает всех водопользователей  бережно относиться к охране и использованию вид, не допускать их загрязнения сверх установленного норматива ПДК вредных веществ, рационально использовать воды для питьевых и коммунально-бытовых нужд, для целей промышленности и сельского хозяйства, энергетики и транспорта. Субъекты права водопользования несут ответственность за нарушение эколого-правовых норм водного законодательства и причинение вреда водным ресурсам.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Библиографический список

нормативные акты

 

 

1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.)// Российская газета от 25 декабря 1993.
2. Водный кодекс Российской Федерации от 16 ноября 1995//СЗ РФ - 1995. - № 47.
3. Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 "О недрах" (в ред. от 3 марта 1995 г.) (с изм. и доп. от 10 февраля 1999 г., 2 января 2000 г., 14 мая, 8 августа 2001 г., 29 мая 2002 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. - 1992. -  № 16. - Ст. 834.
4. Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. «О соглашениях о разделе продукции» // СЗ РФ. – 1996. - № 1. - Ст.18; 1999. - № 2. - Ст.246; № 7. -Ст.879.

 

литературные источники

 

 

1. Бринчук М.М. Правовая охрана окружающей среды от загрязнения токсичными веществами. - М., 1990. – 371 с.
2. Быков В.Н. Правовые основы природонедропользования. - Пермь, 2002. – 231 с.
3. Дроздов И.А. Договоры на передачу в пользование природных ресурсов. – М.: Проспект, 2001. – 121 с.
4. Постатейный комментарий к Водному кодексу Российской Федерации/Под ред. Боголюбова С.А. М.: Юридический дом "Юстицинформ", журнал "Право и экономика". - № 17-18, 1996.

¹ Бринчук М.М. Правовая охрана окружающей среды от загрязнения токсичными веществами. М., 1990. С. 117-119.

² Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 16. Ст. 834.