Лоббизм как политический феномен

Содержание

Введение……………………………………………………………………………...3                                                                                                                                            

1. Понятие  и сущность лоббизма…………………………………………………..4

2. Виды и ресурсы лоббизма………………………………………………………..7

3. Методы и технологии  лоббизма………………………………………………...11

Заключение………………………………………………………………………….16                                                                                                                  

Список использованной литературы……………………………………………...18                                                         

Введение

Актуальность темы продиктована тем, что в XXI веке лоббизм становится неустранимым элементом регуляции политических, социальных и экономических процессов в современных обществах. Более того, степень легализованности механизмов лоббистского регулирования неуклонно возрастает. В США после принятого в декабре 1995 г. закона об открытости лоббирования  (инициатива по его выдвижению относится к 1956 г.) лоббизм легализован практически полностью. В России он также существует (об уровне можно судить, в частности, по первому его исследованию), но о легализации данного феномена речи пока нет.

Цели работы: всестороннее исследование методов и видов лоббистской деятельности на основе изучения соответствующих нормативно – правовых актов, учебной литературы, монографий, материалов периодической печати и других источников.

Задачи работы: изучить  основную литературу по курсу, найти и использовать в контрольной работе необходимые учебные, научные материалы в соответствии с выбранной темой; полно и связно изложить выбранную тему, раскрывая основные понятия, проблемы; раскрыть содержание отдельных вопросов и темы в частности; сформулировать и изложить свое личное мнение об изученной теме; подвести итог проделанной работе и сделать обобщающие выводы.

Методами исследования являются: всеобщие: метафизический и  диалектический; общенаучные: системный  подход, методы анализа, синтеза, обобщения, абстрагирования, сравнительный; частно-научные исторический, социологический, статистический, формально - логический конкретно- социологический.

Объект исследования – общественные отношения, возникающие в сфере методов и видов лоббистской деятельности

Предмет исследования:  методы и виды лоббистской деятельности.

1. Понятие   и сущность лоббизма

Термин "лобби" (дословный  перевод -  крытая прогулочная площадка, коридор, кулуары) вошел в политический лексикон в начале XIX в. в США. Согласно некоторым источникам¹, в форме "лобби-агент" он впервые письменно зафиксирован в 1829 г. и применялся для обозначения тех завсегдатаев коридоров правительственных зданий в г. Олбани, которые активно искали встреч с должностными лицами органов власти в надежде добиться каких-либо благоприятных для себя решений. Перекочевав затем в национальную столицу, данный термин, укороченный журналистами до его нынешнего вида — "лоббист", уже с 30-х годов прошлого века приобрел широкое распространение.

Так термин «лоббирование» начал обозначать покупку голосов за деньги. Однако в Англии такая политика долгое время считалась предосудительной, и слово прижилось лишь в XX веке, а затем его начали употреблять и в других странах. Теперь оно вошло в словарь политической жизни и у нас.

Лоббизм (от английского «кулуары») — термин, обозначающий разветвленную систему контор и агентств бизнеса или организованных групп при законодательных органах, оказывающих давление (вплоть до подкупа) на законодателей и государственных чиновников с целью принятия решений (определенных законопроектов, получения правительственных заказов, субсидий) в интересах представляемых ими организаций ².

Нормативное определение  лоббизма, существующее в отечественной исследовательской литературе, характеризует рассматриваемый политический феномен как представительство, агентство (или их систему) какой-либо частной или общественной организации в столице государства или в центрах регионов, устанашшвающее связи с законодательными и исполнительными органами власти в целях воздействия на них для того, чтобы добиться принятия тех или иных законодательных или административных актов, соответствующих интересам представленных подобным агентством групп, и отклонения актов, противоречащих этим интересам³.

Иными словами, лоббизм  — это политическое давление, оказываемое на органы власти и их руководителей с целью продвижения особых интересов различных экономических, социальных, культурных, политических и иных групп. Если лоббизм преобладает в деятельности какой-либо группы, то ее скорее всего можно назвать группой давления⁴.

 Поэтому необходимо  учитывать, что термин "лоббист" (или иначе - "лобби", "лоббистская  группировка") употребляется, по  крайней мере, в двух значениях:  во-первых, в широком смысле он  применяется равнозначно с термином "группа давления"; во-вторых, в более узком смысле лоббистом считается любая организация (юридическое агентство, фирма, служба политического консалтинга), оказывающая — обычно за плату - воздействие на законодательный процесс в пользу какого-либо лица или группы лиц посредством прямого обращения к членам парламента⁵.

Вообще для обозначения  сил, стоящих за лоббистскими организациями, в политической науке США существуют понятия "заинтересованная группа" (или "группа интересов") и "группа давления"⁶. Заинтересованная группа — это группировка (или их совокупность), преследующая интересы в той или иной деятельности правительства и готовая оказать давление на него в случае необходимости. Группа давления — по существу та же заинтересованная группа, но приступившая к активным практическим действиям. При этом заинтересованная группа в силу каких-либо причин может не прибегать к давлению, например, когда обсуждение законопроекта идет для нее благоприятно и принятие (или отклонение) его обеспечивается без внешнего вмешательства. Иными словами, группа интересов, заинтересованная группа — это потенциальная группа давления. Реальной она становится, когда прибегает к соответствующим действиям. Следовательно, группа давления — это организация, которая осуществляет давление на органы государственной власти с целью законодательного или административного обеспечения и защиты своих материальных, социальных, духовных и других интересов⁷. Причем это давление реализуется посредством найма или простого подключения платного агентства или организации.  

Таким образом,   выстраивается цепочка:  заинтересованная  группа —  группа давления - лоббистская организация.

Однако группа давления может быть одновременно собственно лоббистом, когда сама осуществляет давление, но может и не быть им, если функция реализации давления передана другим специальным группам⁸.

Исходя из этого, наиболее удобным в функциональном смысле употреблением термина "лоббизм" будем считать такое его понимание, при котором он содержит в себе оба вышеуказанных аспекта лоббистской деятельности и обозначает явление политической жизни, при котором заинтересованные экономические, политические, религиозные, этнические и т.д. группировки прямо или косвенно оказывают на парламент и правительство давление с целью как можно выгоднее отразить свои интересы в законодательных актах и конкретных мероприятиях государственных исполнительных органов⁹.

Лоббизм как полноценный  институт появляется тогда, когда уже  существуют два необходимых условия:

1) большое многообразие интересов в обществе, возникающее вследствие его социальной дифференциации, расслоения, «специализации»;

2) расширение доступа  к власти на основе политического  плюрализма, что характерно прежде  всего для демократических режимов.  В связи с тем, что власть объективно не в состоянии удовлетворить одновременно и наиболее полно все интересы сразу, возникает проблема очередности, приоритета в осуществлении тех или иных интересов. Отсюда закономерно стремление различных групп и слоев общества воздействовать на поведение государства с целью переориентации политики в свою пользу, стимулировать его принимать выгодные для себя управленческие решения¹⁰. Несмотря на то, что в России лоббизм приобретает все большую популярность, следует обратить на отсутствие законодательной базы – данный вопрос остается законодательно неурегулированным на Федеральном уровне.

2. Виды и  ресурсы лоббизма 

Можно выделить следующие  виды лоббистической деятельности:

1. Лоббирование не  жестко конституированных социальных  структур: общественных организаций, движений, партий, групп, слоев (профсоюзы, антивоенные и экологические движения, предпринимательские союзы и т. д.). Например, в США пожилые граждане объединяются в ассоциации, защищающие их права, осуществляющие лоббистскую деятельность  в  Конгрессе,  организующие   кампании в пользу или против тех или иных мер, затрагивающих их интересы.

2. Ведомственное лоббирование — министерств, ведомств, государственных комитетов, отраслевое «продавливание» тех или иных интересов. Так, в бывшем Верховном Совете Российской Федерации были «ведомственные депутаты» (они есть, разумеется, и в сегодняшнем Федеральном Собрании РФ, но пока еще не заявили о себе), которые лоббировали в пользу, например, энергетического, агропромышленного или военно-промышленного комплексов и т. д.

3. Региональное лоббирование —  воздействие на власть со стороны  представителей республик, краев, областей, районов Крайнего Севера, Сибири, Урала, Дальнего Востока, Поволжья и прочих мест, выбивающих определенные льготы и преимущества для регионов.

4. Иностранное лоббирование —  влияние зарубежных «групп давления»  либо национальных общин на  те или иные государственные  органы с целью добиться от  них определенных решений. Наиболее  действенные рычаги при этом — деньги, пресса, голоса избирателей и пр. Выходцы из России — эмигранты и их потомки — составляют по численности одно из наиболее заметных национальных меньшинств в США. Однако русского лобби как такового в Соединенных Штатах не было и нет¹¹. Что же касается самой России, то в ней, по мнению 55% участников уже упоминавшейся выше конференции, лоббирование   иностранных   интересов   на  сегодняшний   день   ведется   более активно, чем своих собственных. 

Результаты деятельности лоббистских  группировок зависят, прежде всего, от их ресурсов. Под последними подразумеваются те средства,   которые потенциально позволяют влиять на процесс принятия политических решений. Среди них можно выделить следующие группы:

1)  утилитарные ресурсы (главным  образом,  знаменитые "три Б"  — банкноты, банкеты, блондинки);

2)  ресурсы силы (тактика "выкручивания  рук",   например,  лишение законодателя тех благ и возможностей,   которые ему обычно сулят дружественные отношения с определенной организацией, осуществляющей политическое давление; использование "темных" страниц в биографии неуступчивого члена парламента; заурядный шантаж; физическая расправа);

3) ресурсы убеждения  (воздействие на эмоции законодателя, его систему ценностей; взывание  к его чувствам долга, чести,  профессионализму и т.п.). -

Разумеется, от наличия  тех или иных ресурсов напрямую зависит  арсенал методов, позволяющих лоббисту реализовывать свои задачи. В первую очередь, это определяет и вид  лоббирования, а также характер самой  лоббистской группировки — прямой или косвенный.

Прямой вид лоббизма связан с непосредственным личным контактом лоббистов с законодателем. Как правило, в данном случае с членами парламента организуются встречи в неформальной обстановке, им предоставляется нужная информация; предлагается обслуживание их политических и личных нужд; кроме того, лоббисты участвуют в слушаниях в комитетах и комиссиях законодательного органа. При всем этом лоббисты применяют и весьма своеобразные приемы. В их арсенале есть, в частности, так называемая "локализация аргументов", т.е. увязывание обсуждаемого вопроса с избирательным округом члена парламента¹². Для налаживания дружественных отношений с законодателями лоббистские группы организуют развлекательные поездки по стране и за рубежом, устраивают пикники и вечеринки, предоставляют членам парламента и их семьям, например, транспортные и иные средства, обладающие рядом преимуществ по сравнению с обычными. Не исключаются и попытки откровенного подкупа парламентариев.

Косвенный, или опосредованный, вид деятельности лоббистской группировки подразумевает обработку общественного мнения посредством проведения пропагандистской и рекламной кампаний, пресс-конференций, теледебатов и т.д. Излюбленным приемом лоббистов является организация кампании под условным названием "напишите вашему депутату", в ходе которой мобилизуются сотни рядовых избирателей, обращающихся к законодателям от их округа путем телефонных звонков, отправки писем и телеграмм, проведения собраний региональных депутатов. Зачастую многие члены парламента не выдерживают этого прессинга и сдаются перед лицом "бумажного смерча" и "телефонного бума". Как правило, прямой и косвенный виды лоббирования используются комплексно. Образцом подобного применения является так называемая рабочая группа, создаваемая для выработки тактики и стратегии всей лоббистской группировки по определенному кругу вопросов. Рабочая группа при этом включает в себя две категории специалистов: оперативников и аналитиков. Если первые непосредственно контактируют с законодателями, то в задачу вторых входит проведение регулярного анализа позиций в парламенте и расклада сил, изучение рейтинга голосований, сбор данных по персоналиям и т.д.

В лоббистских группировках также можно выделить лоббистов  — "налаживателей контактов" (обычно в ходе избирательных кампаний) и "сторожевых псов"), т.е. людей, следящих за тем, что происходит в коридорах власти в обычное время. Само это слово неоднозначно оценивается общественным сознанием, ибо имеет как основной, так и «теневой» смысл. Если говорить о последнем, как правило, термин «лоббизм» здесь приобретает сугубо отрицательное звучание, в чем-то напоминающее «блат», «протекционизм», «подкуп», «покупку голосов» в чьих-либо корыстных или узкопартийных интересах в ущерб интересам другим, прежде всего общественным. Крайним выражением негативного лоббирования можно считать незаконное давление на представителей власти  взяточничество - получение должностным лицом любым путем и в любой форме материальных ценностей или предоставление ему материальных благ за совершение (или несовершение) в интересах взяткодателя действий, входящих в компетенцию данного должностного лица; коррупцию - прямое использование должностным лицом своего служебного положения в целях личного обогащения. Как правило, сопровождается нарушением законности с целью принятия управленческих решений в интересах определенных  групп или лиц. Отрицательное отношение к лоббизму формируется именно благодаря подобной практике «влияния» на управленческие решения. Разумеется, это лишь одна сторона медали, показывающая не только силу и возможности различных социальных структур, но и уязвимые, слабые «места» власти.

 Так, к примеру,  выявились некоторые негативные  моменты "использования" законотворческих  предложений Правительства РФ. Значительная  часть законопроектов, внесенных Правительством после незначительных корректировок в комитетах Государственной Думы, рассматриваются и фигурируют как депутатские законопроекты. Нередко депутаты используют в качестве основы для своих законопроектов те наработки, которые сделаны в министерствах и ведомствах. Все чаще мы имеем дело с ведомственным лоббизмом, когда инициатива исходит от самих ведомств и реализуется их "представителями" в парламенте. И это несмотря на то, что в Регламенте Правительства имеется прямое запрещение федеральным органам исполнительной власти представлять законопроекты в палаты Федерального Собрания, минуя Правительство РФ.

3. Методы и  технологии лоббизма

Рассмотрим наиболее эффективные способы такого воздействия:

Освещение проблемы в СМИ под нужным углом. Для освещения информации под выгодным углом у профессионального лоббиста выработаны контакты с редакторами ведущих изданий.

Освещение проблемы в информационных агентствах под нужным углом. С точки зрения проведения пиар-кампаний наиболее дешевым и эффективным способом является работа с информационными агентствами. Дело в том, что для большинства журналистов они во многом являются первоисточником информации. Стоит также отметить, что довольно часто необходимым условием выхода сюжета во влиятельной газете или на телевидении является упоминание темы в лентах информационных агентств.

Проведение социологических опросов и рейтингов , которые никто не проверяет и в объективность выводов которых предлагается верить на слово. Вообще данные рейтингов и социологических опросов имеют следующие важные особенности.

Организация научных исследований с предсказуемым результатом. Данный способ активно практикуется отраслевыми лоббистами с целью «правильного» воздействия на депутатов, например, на заседаниях комитетов, при парламентских слушаниях и пр. Выкладки именитых ученых, исследования которых профинансированы, отраслевыми организациями призваны стать существенным аргументом в процессе политических дискуссий.

Принятие мер, чтобы кураторство над законопроектом было поручено удобному комитету. Именно этим занимаются лоббисты в близких по тематике комитетах. Например, по региональной политике и по делам национальностей.

Включение в экспертный совет при Комитете Государственной Думы. Как уже отмечалось выше, большое значение для лоббиста имеют Экспертные советы, формируемые при комитете. Именно в Экспертные советы входят представители заинтересованных кругов (прежде всего это предпринимательские или общественные организации, а так же представители науки), которые могут оказывать определенное влияние на Председателя комитета или депутатов разрабатывающих и «ведущих» законопроект. По опыту работы в одном из Комитетов Государственной Думы, и, принимая участие в формировании одного их Экспертных советов при Комитете, могу выделить две фактические цели для Председателя Комитета, которые мотивируют его для их образования. С одной стороны в Экспертный совет включаются представители науки. Это, как правило, специально отобранные, управляемые люди, не имеющие каких-либо финансовых или политических амбиций, а заинтересованные лишь в поднятии своего экспертного уровня в научной среде или искренне болеющих за дело. Фактически, представители научного мира приглашаются с целью соблюдения определенных этических норм, признания авторитета науки и пр., но, говоря откровенно, от них мало чего зависит. Решения, принимаемые на таких собраниях, которые чаще всего проходят в стенах Государственной Думы носят рекомендательный характер.

Другой смысл носят  Экспертные советы, на которых присутствуют по большей части представители  заинтересованных предпринимательских кругов. Можно с уверенностью сказать, что влияние таких советов значительно. Образуются они с целью согласования интересов с представителями бизнеса и фактически являются коллективным представителем интересов бизнеса перед депутатом. Депутату легче (в том числе и - как это не странно - по причине эффективного распределения времени) иметь коллективного переговорщика, особенно при серьезном торге¹³.

Раскладывание по депутатским ящикам газет и журналов с «полезными статьями», рейтингами, социологическими опросами. Этот прием активно использовался в Государственной Думе первого и второго созывов. По словам Глеба Григора, в то время работающего помощником депутата, он ежедневно вынужден был доставать из депутатского ящика кипы материалов, имеющих явно лоббистский характер и ставящих своей целью повлиять на решение депутата по тому или иному вопросу.

Включение «полезных публикаций» в подготавливаемые думской пресс-службой обзоры СМИ.

Организация митингов, забастовок, показательного голодания , которые наиболее характерны для профсоюзных объединений, отстаивающих социально-экономические интересы работников своей отрасли.

Организация парламентских слушаний, пресс-конференций, семинаров и пр. с выступлением парламентариев по заранее оговоренным позициям с широким освещением в СМИ. Такие слушания, как правило, подразумевают рассмотрения всех точек зрения в отношении данной проблемы, привлечение к ней всего политического сообщества, и как следствие - ускорение движения по «думским коридорам» законопроектов, связанных с темой слушаний. 

Прием grass roots lobbying («корни травы») - заключается в массовом и организованном направлении писем и телеграмм от населения на объект лоббирования с требованием поддержать определенное предложение; столь же действенна организация массовых акций в поддержку позиции, выгодной компании. Используются так же такие виды психологического давления на депутатов и представителей исполнительной власти как постоянные звонки, личные визиты влиятельных деятелей, местных избирателей и т.п.

Теневые (околозаконные) технологии лоббизма в Государственной Думе. Характерными признаками теневого (околозаконного) лоббизма является то, что на поверхности видны только само принимаемое или принятое решение и тот, кто представляет и принимает решение. За кулисами остается настоящий заказчик, материальное вознаграждение, а часто и истинные мотивы принятого решения. Рассмотрим ряд классических технологий теневого лоббирования.  
Эффект неожиданности. Эта технология осуществляется в два этапа: во-первых, создается оплачиваемое лобби по тому или иному вопросу. Это прекрасные специалисты, как правило, отлично знающие свою тему и хорошо вооруженные патетическими аргументами. Их оппоненты обычно менее подготовлены к ведению дискуссии. Во-вторых, лоббистские законопроекты вносятся спонтанно. Сроки их рассмотрения определяются кулуарно на совете Государственной Думы, и вброс закона на рассмотрение Государственной Думы происходит моментально. Момент неожиданности присутствует почти всегда! Не приходится удивляться тому, что реальные оппоненты законопроекта на момент его рассмотрения могут находиться в командировке

Эффект «корпоративности». Данный способ зависит от степени дисциплины в депутатском объединении. В регламентах депутатских объединений строго прописаны положения о солидарном голосовании. Поскольку регламент Государственной Думы не содержит оснований для исключения депутата из депутатского объединения, в определенной степени это ставит депутата в зависимость от объединения и, в конечном счете от партии, которая его поддержала на выборах. Можно выделить две основные возможности давления на депутата депутатского объединения - угроза исключения и угроза не поддержки депутата (или не включение в избирательный список) на очередных выборах. Список проголосовавших - открытый, его всегда можно получить в секретариате Государственной Думы.

Другой способ воздействия  на депутатов депутатских объединений - исключение из депутатского объединения.

Параллельное внесение удобного законопроекта. Этот метод используется с целью не допустить дальнейшее продвижение законопроекта, который не удобен лоббистам. Отраслевые лоббисты, как уже отмечалось ранее, работают лишь с определенным числом комитетов (профильных), в которых они сотрудничают с рядом депутатов. В случае внесение в комитет Государственной Думы «неудобного» законопроекта (его могут инициировать либо конкуренты, либо депутаты с целью наживы), сотрудничающее с лоббистами депутаты вносят (если не удалось договориться об отзыве) свой параллельный законопроект. Добившись его поддержки на комитете, альтернативные законопроекты просто снимаются с рассмотрения. В итоге «свои» депутаты единолично ведут неудобную тему (а длится это может годами и, как правило, ничем не заканчивается), а отраслевые лоббисты полностью контролируют ситуацию.

Именно, используя этот прием пивное лобби, при помощи «доверенных» депутатов могло годами контролировать ситуацию с неудобными поправками к  закону о рекламе в Государственной  Думе третьего созыва.

Эффект открытого и закрытого голосования. При использовании открытого или закрытого голосования могут быть получены совершенно противоположные результаты. В данном случае личная заинтересованность депутата пересекается с корпоративными или идеологическими интересами.

Эффект подмены заключается в тайном изменении строк законопроекта, уже утвержденных ранее либо на заседаниях ответственного комитета, либо на первом или втором чтении.

Эффект «перегруженности». Гладкое прохождение законопроекта может быть обеспечено в том случае, если повестка дня постоянно перенасыщена вопросами. Законопроекты в таком случае практически не обсуждаются, и качество принятия решений оставляет желать много лучшего.

Эффект благоприятного времени. Время, когда вносится законопроект, имеет большое значение. Опытные лоббисты точно знают оптимальное время для внесения законопроекта на рассмотрение депутатам: время перед депутатскими каникулами и время перед парламентскими выборами. Наилучшее время для внесения законопроекта - последние дни работы Государственной Думы перед депутатскими каникулами.

Криминальные технологии лоббирования. К этим технологиям можно отнести подкуп и приемы насилия, угрозы, шантаж, обман, манипулирование компроматом и пр. Можно выделить несколько показательных примеров.  
Депутатская разводка используется по следующей схеме: от кого-то из депутатов (чаще от группы «авторов») проходит утечка информации о готовящемся законопроекте, затрагивающем чьи-то экономические интересы. «Наживка» заброшена, дальше нужно лишь ждать гонцов с просьбой притормозить инициативу. Если предлагаемые ими условия не удовлетворяют, можно даже провести закон через первое чтение (в результате чего ставки, естественно, подрастут), а потом уже спокойно его провалить или просто «забыть». Сотни законопроектов «бродят» сейчас по Государственной Думе и годами не выносятся для принятия на пленарное заседание. Наиболее заметна в этом смысле серия «антипивных», «антитабачных», «антиигорных» законов¹⁴.  
Депутатский патронаж является одной из форм теневого лоббизма депутатов Государственной Думы. В данном случае основной ресурс депутата - скандальность, которая всегда привлекает внимание СМИ и с которой стараются не иметь дела чиновники. Примером депутатского патронажа может служить открытие депутатских общественных приемных в тех сферах бизнеса, которые традиционно являются объектом всевозможных проверок - рынки, склады и пр. Контролирующие органы лишний раз подумают, а стоит ли связываться с одиозным депутатом, становясь объектом его внимания.

Заключение

На основании вышеизложенного, можно выделить достоинства и недостатки лоббизма.

К несомненным достоинствам относятся

1) Во-первых, влияя на  управленческие решения, он заставляет «держаться в форме» органы государственной власти и управления, в определенном смысле конкурирует, соревнуется с ними, придает им большую динамику и гибкость.

2) Во-вторых, лоббизм —  это инструмент самоорганизации  гражданского общества, с помощью которого мобилизуется общественная поддержка или оппозиция какому-либо законопроекту, оказывается влияние на политику.

3) В-третьих, лоббизм  создает возможности для обеспечения  интересов меньшинств, ибо является  специфической формой политического  плюрализма.