Возникновение таможенного дела

1. Возникновение таможенного дела.

В настоящее время, в эпоху коренных изменений в экономике России, либерализации внешнеэкономической деятельности и восстановления функции таможни как регулятора внешнеэкономических связей изучение таможенно-правовых отношений как предмета и в целом таможенного дела как объекта правового регулирования отрасли таможенного права следует проводить не только на основе произошедших в последнее десятилетие глобальных перемен в этой сфере, но и опираясь на многовековой опыт и традиции российской таможни в ее далеком прошлом

История возникновения и развития таможенного дела тесно связана с историй возникновения и развития конкретного государства. В свое время по этому поводу К. Лодыженский писал: «Внутренняя история народа не может быть признана всестороннею и полною, если в ней не затрагивается вопрос о последовательном ходе изменений, которым подвергалась его таможенная политика, в связи с причинами, вызывавшими такие перемены»1.

Таможенное дело берет свое начало от зарождения товарного хозяйства и торгового обмена, от простейших форм налогообложения. Точное время его зарождения определить вряд ли возможно, но, как утверждают историки, уже в Ш веке до н. э. в городе Тарифа (в нынешней Андалузии), в провинции Кадис, на юге Испании, где в то время господствовал Карфаген, была впервые составлена таблица, в которую вносилось название товара, его единицы измерения и указана величина пошлины (сбора) за его провоз через Гибралтарский пролив. Таблица (перечень товаров) систематизировала порядок и величину пошлины была названа в честь города — «тариф». С тех пор таможенный тариф стал для государства одним из важнейщих инструментов пополнения казны (а ныне — государственного бюджета).

В России история таможенного дела имеет более чем 1000-летний период существования и прослеживается от взимания денежных сборов и пошлин с продаваемых или обмениваемых предметов в оживленных торговых пунктах и на перекрестках древних торговых путей, от возникновения там сборных торговых или так называемых «гостиных» мест, пунктов промышленного обмена, перевалки и складирования товаров. Их появление историки относят к VIII веку. В Киевской Руси среди многочисленных сборов и пошлин были распространены «осмничее» и «мыт» — сбор за провоз товаров через внешние или внутренние заставы, за пользование участком, отведенным для торга, либо за покровительство, оказываемое купцам.

Большое влияние на развитие таможенного дела в России оказали монголо-татарские завоеватели. В этот период в оборот вошло тюркское слово «тамга», т. е. пошлина, от которой произошли слова «тамжить», т. е. взыскивать пошлину, «таможня» — место на ярмарке или рынке, где тамжили товар, ну и, естественно, «таможенник» — служилый человек, взымавший тамгу.

Картины развития таможенного дела в Киевской Руси и других государствах во многом сходны. Его основная цель и направленность всегда была в удовлетворении потребностей государственной казны посредством взимания торговых пошлин и сборов и в регулировании внешнеторговых связей. А по мере того, как складывалось само понятие торговых пошлин и сопутствующих им торговых сборов за право купли-продажи товаров, формировались обычаи, правила и процедуры их взимания или невзимания (т. е. формировались таможенные правила), создавалась и развивалась таможенная служба, обустраивались таможни. Со временем все эти меры получили свое организационное, правовое и дипломатическое (международно-правовое) закрепление.

Содержание и сущность таможенного дела, появившегося вместе с государством и развивающегося вместе с ним, по мнению авторов, занимающихся историей этого вопроса, определяется соответствующим историческим типом государства, его общественным строем или типом общественно-экономических формаций. На этом основана, например, периодизации истории таможенного дела, разработанная Ю.Г. Кисловским, который исторический отрезок времени с Vв. до 2003 г. разделяет на 11 периодов, причем 8-й период (XIXв.) он подразделяет на три этапа, 10-й период (1921—1991 гг.) — на четыре и 11-й период (октябрь 1991 г. — 2003 г.) — фактически на три этапа.

Анализ законодательства и юридической литературы позволил нам выделить три этапа возникновения и развития таможенного дела в России. Первый этап, поименованный как досоветский, охватывает период сXв. до октября 1917 г.,второй этап (советский) — с октября 1917 г. и по 1991 г.,третий этап (постсоветский) — с 1991 г. и до настоящего времени).

Возникновение таможенного дела во многом предопределено возникновением торговли, поэтому вопросы их истории рассматриваются параллельно.

Кроме того, более чем тысячелетняя история возникновения и развития государственности является одновременно и историей возникновения и развития таможенного дела.

Договоры русских князей с Византией, заключенные в начале Xв., положили начало возникновению таможенного дела. Установление торговых отношений потребовало выработки определенных правил при перемещении товаров через границы различных государств, а также обеспечения безопасности участников торговых операций. Иначе говоря, наметился переход от политики разбоя к таможенному делу в торговле. Как пишет И.М. Кулишер, «из грабежей, совершаемых вместо взимания таможенных сборов или в связи с ними видно лучше всего, что эти сборы возникли из грабежа и лишь постепенно заменили его. Отсюда и возникло впоследствии общее правило, что имущество проезжающего, отказывающего уплатить причитающиеся с него сборы, подвергается конфискации. Совершается переход от грабежа к взиманию определенных сборов очень медленно». Этот процесс продолжался в течение длительного периода времени вплоть доXVв.

Торговля в то время осуществлялась в ущерб русскому купечеству. Иностранный торг получил монополию. Иностранным купцам выдавались так называемые тарханные грамоты, которые освобождали их владельцев от различных сборов и податей при осуществлении торговых операций.

Таможня, став неотъемлемым атрибутом внутренней и внешней торговли, посредством своей деятельности всегда оказывала мощное влияние и на формирование благоприятного торгово-экономического режима в стране. Тем самым она обеспечивала животворное воздействие торговли на политическую, экономическую и социальную сферы общественной жизни, в том числе на становление общероссийского рынка, включение его в сферу межгосударственного обмена. Прогрессивные по своему характеру эти процессы со временем превратились в один из решающих факторов утверждения русской государственности, объединения удельно-княжеской Руси вокруг Москвы, создания централизованного российского государства, установления и развития его международных связей.

В начале XVI века, когда завершилось создание Московского государства, предпринимаются первые попытки унификации сбора пошлин с товаров. В грамоте таможенникам г. Дмитрова 1521 г. содержались отдельные правовые нормы и о порядке сбора пошлин с некоторых товаров. Позже, в Таможенной Новгородской грамоте о сборе пошлин от 17 марта 1571 г., наряду с росписями о ставках пошлин с товаров, впервые было отражено требование о ведении таможенных книг. Постепенно складывалось таможенное законодательство и упорядочивались процедуры его применения.

По мере становления и развития в России централизованного государства развивалась и его таможенная охрана (прототип современных таможенных органов), основной задачей которой являлся сбор пошлин для пополнения государственной казны.

Очень многое для таможенного дела было сделано в царствование царя Алексея Михайловича. 25 октября 1653 г. был принят Указ «О взимании таможенной пошлины с товаров в Москве и в городах, с показанием поскольку взято и с каких товаров». Этот нормативный правовой акт иногда называют «Торговым уставом» и рассматривают его в качестве первого русского таможенного тарифа, хотя слово «тариф» в то время в русском языке еще не употреблялось.

22 апреля 1667 г. был  принят Новоторговый устав царя  Алексея Михайловича (иное наименование  — Новоуказные торговые статьи 7175 г.). Новоторговый устав включал  в себя постановления относительно  ввоза товаров, размеров внешних  и внутренних сборов, относительно  устройства таможен, таможенных  обязанностей и пр., а поэтому  часто его рассматривают и  как первый таможенный тариф, и как первый таможенный устав  русского государства. По отношению  к внешней торговле по Новоторговому  уставу была допущена почти  полная свобода.

Допущение свободного привоза заграничных товаров в Россию при царе Алексее Михайловиче, по мнению К. Лодыженского, объяснялось двумя причинами. Во-первых, русское правительство было заинтересовано в том, чтобы торговые обороты России с Западной Европой производились беспрерывно и были как можно обширнее, что позволяло России получать необходимые драгоценные металлы. Во-вторых, важнейшие преобразования, предпринятые в царствование «тишайшего» царя Алексея Михайловича, были вызваны давлением со стороны народа. Идея свободного допущения иностранных товаров на русские рынки приветствовалась основными слоями населения.

Однако постепенно доктрина свободного перемещения товаров была заменена протекционизмом, теоретически обоснованным в сочинениях Ивана Посошкова и законодательно закрепленным в царствование Петра Великого. С 1717 г. издается ряд указов экономического характера, касавшихся народного труда, а именно возбуждения частной инициативы и предпринимательства.

К середине ХVIIвека таможни имелись практически во всех городах и иных крупных поселениях, а в больших городах (в Москве и др.) их было по нескольку. Формирование таможен и их укомплектование служилыми людьми (таможенниками) в то время осуществлялось двумя способами.

Первый способ именовался «верным» способом исходя из того, что таможенная служба строилась на безвозмездной основе — «служба на веру»: к выполнению обязанностей на таможне привлекались представители купечества, посадских людей и уездных крестьян, они принимали присягу и на безвозмездной основе в течение определенного срока отбывали повинность. Возглавляли таможни так называемые «таможенные головы» - представители купечества, назначаемые на должность царским указом. Суть деятельности таких таможен сводилась к следующему: намечалась определенная сумма пошлин к сбору за год и если по итогам г. суммы собранных пошлин превышали ранее намеченную величину, то таможенные головы и иные служилые люди поощрялись.

Вторым способом формирования таможен и сбора пошлин в те времена была «сдача таможен на откуп»: заинтересованное лицо заранее вносило в государственную казну определенную сумму денег, равную среднему сбору таможенных пошлин за несколько прошедших лет, получало за это «таможню на откуп» и далее в течение г. собирало все пошлины в свою пользу, формируя при этом штат таможни на свое усмотрение.

Какой из этих способов пополнения казны за счет таможенных пошлин был более приемлемым и эффективным, сказать однозначно трудно. В обоих способах были и свои плюсы, и свои минусы.

Бурное развитие таможенное дело в России получило в период царствования Петра I. Этому способствовало бурное развитие промышленности, мануфактур, сельского хозяйства, выход России к Балтийскому морю, многочисленные внешнеполитические акции правительства, открывшие путь русским товарам в Европу. Таможенная политика Петра Великого, помимо позитивной, имела и негативную сторону. В частности, реформа осуществлялась непоследовательно и поэтому часто не достигала тех целей, на достижение которых она была рассчитана. Вероятно, это одна из причин фактического забвения реформы таможенного дела Петра Великого его последователями.

Активизировалось развитие внешней торговли, в чем немалую роль сыграл таможенный тариф 1724 г. Таможенная политика России тогда носила явную протекционистскую направленность. Высокими таможенными пошлинами (до 75 % с цены) облагались товары, производство которых в России было уже освоено или налаживалось (это железо, парусина, шелк, воск, сухие кожи и др.). На товары, не производимые в стране, пошлина была умеренная (от 4 до 10 %), вывозимые товары облагались пошлиной всего в 3 %, за исключением промышленного сырья и полуфабрикатов, необходимых для российских фабрик, вывоз которых был практически запрещен.

20 декабря 1753 г. Высочайшим  манифестом был принят тариф, которым отменялись внутренние  таможенные пошлины. Как писал  К. Лодыженский, «со времени объявления Ништадского мира ни одно событие не возбуждало такого восторга. Опубликование Манифеста 20 декабря сопровождалось великолепным фейерверком, иллюминацией и т.п.».

Свидетельств влияния российской таможенной политики на международные отношения, международную торговлю очень много. Впечатляет исторический факт о том, что Наполеон избрал в качестве повода для вторжения в Россию принятый ей в 1811 г. таможенный тариф, сорвавший, по существу, установленную им экономическую блокаду Англии.

Период в истории таможенного дела с конца царствования Екатерины IIвплоть до 1822 г. характеризовался сильным влиянием политических отношений между Российской империей и различными европейскими государствами. С принятием тарифа в 1822 г. этот период закончился.

Период истории таможенного дела с 1822 по 1842 г. можно характеризовать как строго охранительный. В этот период на таможенную политику в значительной мере оказывал влияние министр финансов Российской империи граф Е.Ф. Канкрин. О роли этого известного политического и общественного деятеля К. Лодыженский писал: «Нельзя не пожалеть, что у нас не существует полного собрания сочинений и записок знаменитого министра. Помимо научного и исторического значения, его труды представляют интерес и в том смысле, что, относясь к недавнему, сравнительно, прошлому, они содержат в себе много указаний, которые и для настоящего времени могли бы иметь известное практическое значение».

После выхода в отставку графа Е.Ф. Канкрина в 1843 г. таможенная политика постепенно стала переходить от строго охранительной системы к более умеренному протекционизму. Теоретическое обоснование этого процесса было дано известным экономистом Л.В. Тенгеборским. Это подтверждается последовательно принимавшимися тарифами 1857, 1864 и 1868 гг.

Тариф 1891 г. известен тем, что он разрабатывался при непосредственном участии известного русского ученого Д. И. Менделеева, поэтому данный тариф иногда именуют «менделеевским». В нем получил закрепление принцип покровительства всем последовательным стадиям производства

Немало в истории и так называемых «таможенных войн». Примером могут служить взаимоотношения России и Германии в период 1893-1894 гг., когда в течении полугода эти страны в отношении друг друга трижды поднимали ставки ввозных таможенных пошлин. Причиной этого послужило непредоставление Германией льгот для ввоза и транзита русских товаров.

При всей сложности и противоречивости исторического пути российской таможни опыт его свидетельствует о том, что таможенное дело, таможенная политика в России сложились как важнейшая сфера экономической политики государства, инструмент регулирования внешней торговли и защиты национальных интересов.

Завершая рассмотрение досоветского этапа приведем периодизацию истории таможенного дела, разработанную авторами уже упоминавшихся выше публикаций Ю.Г. Кисловским, И.М. Кулишером, Н.Н. Шапошниковым:

• первый период (X—XVвв.) — таможенное дело в Древней Руси;
• второй период (XVI— началоXVIIIв.) — развитие внешней торговли, усиление роли государства в сфере внешнеэкономической деятельности;
• третий период (XVIIIв.) — таможенное дело при Петре Великом и ЕкатеринеII;
• четвертый период (начало XIXв. — 60-е гг.XIXв.) — таможенное дело переходного периода от феодализма к капитализму, реформаторская деятельность Е.Ф. Канкрина и Л.В. Тенгеборского;
• пятый период (60-е гг. XIXв. — 1917 г.) — таможенное дело при капитализме.

2. Советский этап развития таможенного  дела.

Создание таможенной системы России в современный период опирается на ее предшествующий опыт, в том числе накопленный и в советский период развития нашего государства.

После революции 1917 г. Советское правительство начало национализацию и монополизацию внешней торговли. Кроме этого, оно весьма скептически отнеслось к таможенной системе царской России и принялось усердно ее реформировать. В период «военного коммунизма» даже высказывались предложения о закрытии таможенных учреждений за ненадобностью.

26 октября 1917 г., когда  IIВсероссийским Съездом Советов было принято постановление «Об образовании Рабочего и Крестьянского Правительства», обычно считают началом формирования социалистических общественных отношений в России. Вплоть до 1922 г. продолжало действовать дореволюционное законодательство. Положения таможенной политики были закреплены в первом послереволюционном таможенном тарифе, принятом 14 февраля 1922 г. Его принятие не случайно совпало по времени с началом новой экономической политики (нэп) в России. Основополагающим положением таможенной политики была монополия государства во внешнеэкономической деятельности.

Впервые таможенное законодательство было кодифицировано в Таможенном Уставе Союза ССР.

Постановлением ЦИК и СНК СССР от 19 декабря 1928 г. был утвержден Таможенный кодекс Союза ССР.

К началу 30-х годов функции таможенных органов принципиально сократились, а численность их работников существенно уменьшилась. В конечном итоге практическая реализация ленинской идеи государственной монополии внешней торговли сделала систему таможенного контроля чисто формальным инструментом регулирования внешней торговли, что и продолжалось вплоть до 1990 г., когда в СССР начались демократические преобразования, затронувшие и таможенную службу.

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 5 мая 1964 г. был утвержден Таможенный кодекс Союза ССР, введенный в действие с 1 июля 1964 г. Таможенный кодекс СССР 1964 г. включал 120 статей, при этом в нем впервые использовался термин «статья». К Таможенному кодексу СССР 1964 г. прилагались два приложения.

Более полувека (с 1930 по 1990 год) таможенные методы регулирования внешнеэкономической деятельности использовались в незначительной мере, уступив место политическим и идеологическим факторам.

Постановлением Верховного Совета СССР от 26 марта 1991 г. был принят Таможенный кодекс СССР, введенный в действие с 1 июля 1991 г. Этот нормативный правовой акт действовал недолго: после денонсации Договора об образовании СССР постановлением Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 г. пределы действия Таможенного кодекса СССР 1991 г. определялись в соответствии с Законом РСФСР «О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР».

Ю.Г. Кисловский именует рассмотренный нами советский этап развития таможенного дела 10-м периодом, который он подразделяет на четыре этапа: первый (1921—1927 гг.), второй (конец 1927 г. — 1949 г.), третий (1949-1986 гг.), четвертый (1986— 1991 гг.).

3. Постсоветский этап развития  таможенного дела.

Этот этап развития таможенного дела в периодизации Ю.Г. Кисловского назван 11-м периодом и фактически подразделяется на три этапа: первый (25 октября 1991 г. — середина 1993 г.), второй (середина 1993 г. — 2000 г.), третий (с 2001 г.).

С 1991 г. был провозглашен принцип либерализации внешней торговли, повлекший за собой бурный рост числа участников внешнеэкономической деятельности, вновь стали расширяться функции и задачи, стоящие перед таможенными органами. В это время были предприняты попытки трансформировать таможенную службу государства-монополиста в новую управленческую структуру, ориентированную на функционирование в рыночных условиях, в результате чего приняты Таможенный кодекс СССР 1991 г. и Закон СССР «О таможенном тарифе». Эти документы внесли существенные изменения в организацию таможенного дела в стране и были важным правовым инструментом регулирования внешнеэкономической деятельности в тот период.

Моментом начала формирования и развития современного таможенного дела в нашей стране следует считать конец 1991 г. Распад СССР на ряд независимых государств, становление новой российской государственности, либерализация внешнеэкономической деятельности и ряд других факторов нашли свое отражение и в изменении таможенной политики обновленной России и вызвали необходимость преобразования таможенной системы в соответствии с существующими реалиями.

Большинство положений данного нормативного правового акта действовало до 1 января 2004 г. Некоторые положения Таможенного кодекса РФ 1993 г. продолжают действовать до настоящего времени. 18 июня 1997 г. Государственной Думой ФС РФ был принят Федеральный закон РФ «О службе в таможенных органах Российской Федерации». В нем определен порядок прохождения службы в таможенных органах и закреплен правовой статус должностных лиц таможенных органов. 7 июля 1995 г. был принят Федеральный закон РФ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности», в соответствии с которым одним из методов государственного регулирования внешнеторговой деятельности являлось ее таможенно-тарифное регулирование (ст. 13—14). Аналогичный по существу Федеральный закон РФ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» был принят 21 ноября 2003 г. В нем также предусмотрено таможенно-тарифное регулирование (ст. 12 и 19) в качестве одного из методов государственного регулирования внешнеэкономической деятельности.

С 1 января 2004 г. введен в действие уже второй кодифицированный нормативный правовой акт в сфере таможенного законодательства — Таможенный кодекс Российской Федерации. 9 марта 2004 г. был принят Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в соответствии с которым Государственный таможенный комитет РФ (ГТК РФ) был «преобразован» в Федеральную таможенную службу (п. 15). Во исполнение данного подзаконного нормативного правового акта министр экономического развития и торговли РФ принял приказ от 5 июля 2004 г. № 190 «Об организационных мероприятиях по преобразованию ГТК России в Федеральную таможенную службу. 21 августа 2004 г. постановлением Правительства РФ было утверждено Положение о Федеральной таможенной службе. На этом можно завершить ретроспективный анализ юридической литературы по вопросам таможенного законодательства. Обобщение полученных данных позволяет осмыслить перспективы развития таможенного дела в России.