Закон как источник земельного права. 2

1. Закон как источник земельного права

Общая характеристика

          Порядок принятия федеральных законодательных актов установлен Федеральным законом. Этот закон предусматривает, что на территории РФ применяются только те федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликованы. Датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции. Датой принятия федерального конституционного закона считается день, когда он одобрен палатами Федерального Собрания в порядке, установленном Конституцией РФ.

Федеральные конституционные законы, федеральные  законы подлежат официальному опубликованию  в течении семи дней после дня  их подписания Президентом РФ. Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления и в силу.

«Специальные» законодательные  акты как источники земельного права

          Центральное место среди специальных источников земельного права, основной целью которых является регулирование главным образом земельных отношений, занимает Земельный кодекс РФ, принятый 25 октября 2001 г.

          В земельном кодексе особое внимание уделено правовому регулированию охраны земель. Кодекс разрешил проблему разграничения публичной собственности на землю. В нем предусмотрены критерии и принципы разграничения федеральной собственности, собственности субъектов Федерации и муниципальной собственности. Конкретизированы и развиты нормы, определяющие содержание таких прав на землю, как постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное наследуемое владение земельными участками, сервитут, аренда земельных участков и безвозмездное срочное пользование земельными участками. Урегулированы вопросы перехода прав на земельный участок при переходе права собственности на здание, строение, сооружение; определен порядок приватизации земельных участков.

          В земельном кодексе отражены особенности совершения купли-продажи и мены земельных участков. Детально проработаны вопросы прекращения и ограничения прав на земельные участки, а также платы за землю и оценки земли. Кодекс закрепил основы проведения государственного мониторинга земель, землеустройства, государственного земельного кадастра и земельного контроля.

          Источник земельного права - Градостроительный кодекс РФ 1998 г. Кодекс регулирует земельные отношения в связи с градостроительным планированием, застройкой, благоустройством городских и сельских поселений, развитием их инженерной, транспортной и социальной инфраструктур. Для решения этих задач в Кодексе закреплены требования, предъявляемые к градостроительной документации о градостроительном планировании развития территорий и поселений и об их застройке.

          К числу специальных источников земельного права относится Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ, в нем урегулированы полномочия органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения; права и обязанности собственников, владельцев, пользователей, в том числе арендаторов земельных участков в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения; закреплены меры государственного регулирования деятельности в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения и государственной поддержки деятельности в этой области и некоторые другие. В Федеральном законе от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ, закреплены понятия различных типов и видов мелиорации земель; урегулированы вопросы права собственности на мелиоративные системы и гидротехнические сооружения; определена система государственного управления в области мелиорации земель; установлен порядок мелиорации земель и финансирования таких работ. В Федеральном законе от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ, закреплена компетенция органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в области осуществления деятельности по ведению государственного земельного кадастра; определены состав сведений и документов государственного земельного кадастра и порядок ведения государственного земельного кадастра. Федеральный закон от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ регулирует порядок землеустроительных работ в целях обеспечения рационального использования земель и их охраны, создания благоприятной окружающей среды и улучшения ландшафтов.17 июля был принят Федеральный закон, определивший правовые основы разграничения государственной собственности на землю на федеральную собственность, собственность субъектов РФ и муниципальную собственность. Вопросы реализации права собственности на земли сельскохозяйственного назначения, правила и ограничения оборота земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, условия предоставления земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, регулируются Федеральным законом от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ. 

Законодательные акты, регулирующие отношения в сфере  природопользования и охраны окружающей среды, как источники земельного права

           Использование природных ресурсов и обеспечение охраны окружающей среды тесно связано с регулированием земельных отношений. В связи с этим законодательные акты, регулирующие указанные вопросы, содержат большое число земельно-правовых норм и соответственно являются источниками земельного права.

          Ряд земельно-правовых норм содержится в Законе РФ от 21 февраля1992 г. «О недрах». Согласно статье 11 этого Закона лицензии на пользование недрами предоставляются при наличии предварительного согласия органа управления земельными ресурсами либо собственника земли на отвод соответствующего земельного участка для целей недропользования. Статья 19 Закона регулирует вопросы использования недр собственниками, владельцами земельных участков. Закон предусматривает комплекс мер по охране недр. Один из способов обеспечения охраны недр - регулирование застройки площадей залегания полезных ископаемых.

          Источником земельного права является Лесной кодекс РФ 1997 г. В нем урегулированы вопросы использования и охраны земель лесного фонда.

16 ноября 1995 г. был принят Водный кодекс  РФ. В нем содержится довольно  большое число норм, регулирующих  земельные отношения.

          Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» также относится к числу источников земельного права. Закон устанавливает различного рода ограничения в сфере хозяйственной деятельности, в том числе связанной с использованием земли в интересах охраны среды обитания животного мира. Также источниками земельного права являются: Федеральный закон «Об охране окружающей среды». Этот закон направлен на обеспечение сохранности земли как природного объекта, однако некоторые нормы этого акта специально регулируют такие вопросы и непосредственно связаны с земельным законодательством. Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», в нем содержатся санитарно-эпидемиологические требования к планировке и застройке городских и сельских поселений. Федеральный закон от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами», урегулирован порядок применения пестицидов и агрохимикатов. Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха». Эти нормы касаются главным образом требований охраны атмосферного воздуха при проектировании, размещении, строительстве, реконструкции и эксплуатации объектов хозяйственной и иной деятельности. Федеральные законы от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» и от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях». Федеральный закон от 1 мая 1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал». Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления».

Иные  законодательные  акты как источники земельного права

          Среди этой группы источников земельного права особое значение имеет Гражданский кодекс РФ. В Гражданском кодексе закреплены общие положения, касающиеся режима земельных участков как объектов права собственности, недвижимого имущества и предмета совершения сделок с ними, а также иных вещных прав на землю. Гражданский кодекс РФ предусматривает также принципиальные положения относительно регулирования различных сделок, в том числе с земельными участками. Однако следует иметь в виду, что нормы Гражданского права должны применяться с учетом положений Земельного кодекса, внесших в них соответствующие изменения.

          Вопросы реализации права застройки земельного участка отражены в Федеральном законе от 17 ноября 1995 г. № 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации». Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» регулирует вопросы зонирования территорий и предоставления садовых, огородных и дачных земельных участков; закрепляет права и обязанности членов садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, отражает особенности приватизации и оборота садовых, огородных и дачных земельных участков; определяет правила организации и застройки территории садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения. В Федеральном законе от 15 июня 1996 г. № 72-ФЗ «О товариществах собственников жилья» урегулированы вопросы права собственности на земельные участки. Федеральный закон от 11 июня 2003 г. № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», определяет правовой режим земельных участков, используемых для ведения фермерского хозяйства, а также Федеральный закон от 7 июля 2003 г. № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве». Закон РФ от 11 октября 1991 г. «О плате за землю». Закон определяет систему правового регулирования взимания платы за землю, устанавливая формы платы за землю. Некоторые вопросы использования земель регулирует Федеральный закон от 3 августа 1995 г. № 123-ФЗ «О племенном животноводстве». Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил предметы ведения органов местного самоуправления, регулирует планировки и застройки территорий муниципальных образований, контроль за использованием земель на территории муниципального образования. Федеральный закон от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» посвящена правовому регулированию землепользования при строительстве и эксплуатации объектов систем газоснабжения. Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» регулирует порядок принятия решений о месте размещения и сооружении ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения. Вопросы использования земель при размещении объектов почтовой связи регулируется Федеральным законом от 17 июля 1999 г. № 176-ФЗ «О почтовой связи». Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» регулирует вопросы правового режима земель, предоставленных для нужд железнодорожного транспорта. Условия использования земель при проведении работ по развитию сетей связи урегулированы в Федеральном законе от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи». Федеральный закон от 19 июля 1998 г. № 113-ФЗ «О гидрометеорологической службе» закрепляет право федеральной собственности на земельные участки, занятые государственной наблюдательной сетью, определяет порядок установления охранных зон вокруг таких объектов. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» определяет порядок государственной регистрации права собственности на земельные участки, иных прав на землю и сделок с земельными участками. В Законе РФ от 14 июля 1992 г. «О закрытом административно-территориальном образовании» отражены особенности использования земель в закрытом административно-территориальном образовании.

          Порядок выделения береговой полосы и пользования ею определяется Кодексом внутреннего водного транспорта РФ 2001 г. Вопросы использования земель, занятых аэродромами и аэропортами, отражены в Воздушном кодексе РФ 1997 г. 
 
 
 
 
 
 
 

II. Правовой режим земель населенных пунктов

        Общая характеристика правового режима земель населенных пунктов           Земли   населенных   пунктов   используются    преимущественно    как территориальный  базис  и  предназначены  для  размещения  жилых   строений, промышленных  и  сельскохозяйственных  предприятий,  объектов  социальной  и транспортной  инфраструктуры,  органов  государственной  власти  и  местного самоуправления. Часть земель выделяется для организации  отдыха  граждан  на природе и поддержания благоприятного экологического микроклимата.

       По общему правилу, земли   населенных  пунктов  не  ограничиваются  по

формам  собственности.  Приватизация  федеральных  земель  осуществляется  с учетом  действующих  требований  для  отдельных  категорий   земель   (зон).

        Приватизация  осуществляется  за  плату  в   порядке   купли-продажи   права собственности,  установленном   для  приватизации  земель  при   приватизации государственных   и  муниципальных  предприятий.  При  .этом  не  допускается приватизация земель общественного пользования, занятых  площадями,  улицами, дорогами, набережными, парками, лесопарками, скверами,  садами,  бульварами, водоемами,  пляжами,   земель,   предоставленных   для   ведения   сельского хозяйства,  использования  и  охраны  недр,  земель,   зараженных   опасными веществами  и  подверженных  биогенному   заражению,   земельных   участков, находящихся во временном пользовании. Также не подлежат  приватизации  земли особо охраняемых территорий, земли, занятые объектами обороны.  Приватизация может быть также ограничена  законодательством субъектов РФ  и решениями органов самоуправления  применительно   соответственно   к   субъектным   и муниципальным землям.

       На основании общих правил  допускаются  передача  земельных участков гражданам и организациям  в пользование на  праве аренды,  постоянного и временного  пользования,  пожизненного  наследуемого  владения.  Допускается пользование земельными  участками на   праве   публичного   или   частного сервитутов. Особые условия установлены для права аренды, которое  передается гражданам и организациям в порядке купли-продажи.

       Земельные участки передаются  в собственность или аренду  гражданам  и организациям  в  поселениях  по  результатам   торгов.  Продавцом   выступают соответствующие государственные и муниципальные органы.  Земельные  участки, выставляемые на торги, определяются продавцом в соответствии с  утвержденным генеральным  планом  поселения,   градостроительной   и   землеустроительной документацией.  Примечательно,  что  в  пакет  документов,  подготавливаемый продавцом  по  предмету   торгов,   должны   быть   включены   сведения   об экологическом состоянии земельного участка.

       На землях  населенных  пунктов   действует  общее  правило  о  целевом

использовании земельных участков, которое определяется в порядке  подготовки и утверждения  генеральных планов поселений и  различается по установленным  в  таком  плане  функциональным  зонам.  Генеральные  планы  разрабатываются  и

утверждаются  органами  местного  самоуправления  для  городских  и  сельских поселений,  органами  соответствующего  субъекта  РФ   —   для   городов   и пригородных  зон,  а  для   городов   федерального   значения   —   органами государственной  власти Москвы и Санкт-Петербурга.

       Землепользование осуществляется  в соответствии с правилами  застройки, которые разрабатываются  и утверждаются органами местного  самоуправления  на основе генеральных  планов. Для  строительства   заинтересованные  граждане  и  организации  —  собственники,   пользователи,   арендаторы   или   владельцы земельных участков  обязаны  получить  от  органов  местного  самоуправления государственное разрешение. Разрешение выдается на срок  не  более  чем  три года (ст. 62,  63  Градостроительного  кодекса  РФ).  Для  строительства  на территории объектов градостроительной деятельности особого  регулирования  в городских  и  сельских  поселениях,  включая  особо  охраняемые  территории, территории  свободных  экономических  зон  и  другие,  требуется   получение специального   разрешения   на    строительство    от    органов    местного самоуправления, либо органов государственной власти РФ  или  субъекта  РФ  в зависимости от принадлежности земель.

       Правила застройки могут быть  обжалованы в суд. Право на иск при  этом

принадлежит только гражданам, проживающим на соответствующей  территории,  а также собственникам  и владельцам недвижимости,  права  и  законные  интересы которых  нарушены.  Споры  могут  быть  разрешены  комиссиями,  создаваемыми органами местного  самоуправления  с участием  представителей  граждан,  их объединений и юридических лиц.

       Строительство  осуществляется  в  соответствии  с  градостроительными

нормативами и правилами, а  также  санитарными  правилами,  устанавливаемыми органами архитектуры и строительства и органами санэпиднадзора.

       Особые  правила  действуют   применительно  к  пользованию   земельными участками,  занятыми   многоквартирными   домами.   Эти   правила   различны  применительно  к  земельным участкам,   занятым   многоквартирными   домами государственного  и муниципального  жилого  фонда,  и земельным участкам, занятым   домами,   построенными   силами   жилищных,   жилищно-строительных кооперативов и товариществ.

       В первом случае приватизация квартир не  влечет  возникновения  права

частной   собственности   собственников   приватизированных    квартир    на

соответствующую долю земельного участка, занятого многоквартирным  домом  или прилегающего к нему. Такие земельные участки остаются в государственной  или муниципальной  собственности  и  закрепляются  за   органами   коммунального хозяйства.

       Во  втором  —  речь  идет  о  кондоминиумах  или   едином   комплексе

недвижимого  имущества,  включающего  земельный  участок   в   установленных границах и расположенное на нем  жилое  здание  и  иные  объекты.  Земельные участки в этом случае передаются в общую долевую собственность  либо  аренду собственникам квартир (домовладельцам) или  их  организациям  (строительным, эксплуатационным кооперативам). В существующей застройке земельные  участки, на которых расположены объекты  кондоминиума,  передаются  в  общую  долевую собственность домовладельцев  бесплатно  в  пределах  нормативных  размеров.

      Сверхнормативная территория либо земельные участки при  новом  строительстве передаются в собственность либо аренду за плату. Доля каждого  домовладельца пропорциональна  доле  принадлежащих  ему  помещений  в  кондоминиуме,  если соглашением участников  долевой  собственности  не  установлено  иное.  Доля собственности  каждого  домовладельца  в  земельной  собственности   следует судьбе права собственности на помещение в кондоминиуме, принадлежащее  этому

домовладельцу. Обязанности по уходу за земельным  участком, в  том  числе  по озеленению и благоустройству, ложатся на домовладельцев или их организации.

       Многоквартирные многоэтажные жилые  дома  могут  размещаться   в  жилых зонах,  а  также   в  общественно-деловых  зонах,  если   это   предусмотрено соответствующими  правилами.   Для   размещения   промышленных   предприятий предназначены преимущественно производственные зоны. Особенностью  правового режима этих земель является установление в  необходимых  случаях  санитарно-

защитных  зон  промышленных  объектов.  В  пределах  санитарно-защитных  зон запрещается  размещение  жилых  домов,  учреждений  образования,  отдыха   и здравоохранения.  Для  городов  выделяется  территория   пригородной   зоны, предназначенной для развития  территории  поселения,  размещения  объектов промышленности и мест отдыха населения.

    Зонирование территорий населенных пунктов

      Правовой режим использования  и охраны земель внутри городских  и сельских населенных пунктов  во многом определяется территориальными функциональными зонами этих земель в соответствии с их застройкой, предназначением и целями использования.

      Территория поселения в пределах его административных границ делится на территориальные зоны. Документы зонирования территорий утверждаются и изменяются нормативными правовыми актами местного самоуправления (правилам землепользования и застройки).

    Состав земель населенных пунктов

    В их состав могут входить земельные  участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам, для каждой из которых должен быть предусмотрен свой правовой режим использования и охраны земельных участков:

    — жилым (предназначенным для застройки  жилыми зданиями и объектами культурно-бытового назначения; индивидуальной жилой застройки, малоэтажной, средне-этажной смешанной, многоэтажной жилой застройки);

    — общественно-деловым (для застройки  административными зданиями, объектами образовательного, культурно-бытового, социального назначения и иными предназначенными для общественного использования объектами);

    — производственным (для застройки  промышленными, коммунально-складскими, производственно-бытовыми, иными производственными  объектами);

    — инженерных и транспортных инфраструктур (для застройки объектами железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, инженерной инфраструктуры);

    — рекреационным (занятым городскими лесами и садами, скверами, парками, прудами, озерами, водохранилищами, предназначенным для отдыха граждан и туризма);

    — сельскохозяйственного использования (занятым пашнями, многолетними насаждениями, а также зданиями, строениями и  сооружениями сельскохозяйственного  назначения, используемыми в целях ведения сельскохозяйственного производства до момента изменения вида их использования в соответствии с генеральными планами поселений и правилами землепользования и застройки);

    — специального назначения (для размещения кладбищ, крематориев, скотомогильников, свалок бытовых и производственных отходов и иных объектов, использование которых несовместимо с назначением других территориальных зон поселений);

    — военных объектов (занимающих территории, имеющие специальный режим использования "и охраны, обусловленный требованиями обеспечения государственной и военной тайны, нужд обороны, безопасности и территориальной целостности страны);

    — иным территориальным зонам (могут  появляться по мере развития поселений, градостроительства и наращивания научно-технического прогресса).

    Данная  классификация зон населенных пунктов продолжает развитие важнейшего института земельного права — земель населенных пунктов; поэтому она может быть понята в контексте с другими нормами ЗК и Градостроительного кодекса.

      Перечисление возможных территориальных зон, в которых расположены земельные участки земель населенных пунктов, и перечень целей использования земельных участков в этих зонах является, как правило, незакрытым, примерным, что снижает императивный, юридический статус указанного перечня, придает ему описательный, рекомендательный характер. Важнейшим и общим правилом для всех землеобладателей независимо от формы права на землю является обязательность градостроительных регламентов (п. 3 ст. 85 ЗК).

    Земли общественного использования

      В состав различных территориальных зон могут согласно ЗК включаться и не подлежат приватизации земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автодорогами, набережными, скверами, бульварами, закрытыми водоемами, пляжами. По Градостроительному кодексу территории общего пользования характерны тем, что ими беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц.

      Федеральный арбитражный суд  Западно-Сибирского округа установил,  что государственное учреждение  «Кемеровская дирекция областного  дорожного фонда» обратилось к Инспекции Министерства по налогам и сборам РФ по г. Анжеро-Судженску и отделению федерального казначейства Министерства финансов РФ по г. Анжеро-Судженску о возврате излишне уплаченного земельного налога, а также процентов за просрочку его возврата. Суд обязал инспекцию и отделение федерального казначейства возвратить излишне уплаченный земельный налог с процентами за несвоевременный возврат платежа.

      Как следует из материалов дела, распоряжением администрации г. Анжеро-Судженска истцу предоставлен в бессрочное пользование земельный участок под автодорогу. Платежным поручением истцом был уплачен земельный налог за год. Считая налог излишне уплаченным в связи с освобождением от уплаты земельного налога «земель общего пользования», к которым на основании выписки из Единого государственного реестра земель относится указанный участок, истец обратился в налоговый орган с заявлением о возврате излишне уплаченного налога. Ввиду отсутствия ответа в установленный налоговым законодательством срок заявлен иск.

    Согласно  ст. 12 Закона РСФСР от 11.10.1991 № 1738-1 «О плате за землю» от уплаты земельного налога освобождались земли общего пользования населенных пунктов. Землями общего пользования в городах, поселках и сельских населенных пунктах помимо прочих являются земли, используемые в качестве путей сообщения (площади, улицы, переулки, проезды, дороги, набережные). В материалы дела представлены две выписки из ГЗК, одна из которых свидетельствует об отнесении спорного земельного участка к землям промышленности, транспорта, связи, а другая — к категории «земли поселений». Таким образом, эти земли, используемые для проезда и прохода всего населения, считаются землями общего пользования.

    Ограничения землепользования

      В п. 1 ст. 85 ЗК упоминаются зоны специального назначения и военных объектов.

      Зоны военных объектов и иные режимные территории имеют особый земельно-правовой режим, устанавливаемый органами исполнительной власти РФ и ее субъектов по согласованию с органами местного самоуправления в соответствии с государственными градостроительными нормативами и правилами, со специальными нормативами, правилами застройки.

      Правовой режим земель населенных пунктов характерен возможностями ограничений землепользования и хозяйственной деятельности, в том числе земельно-планировочных, которые предусматриваются в строительных нормах и правилах (СНиП) и подразделяются на несколько видов, наиболее известными из которых являются сервитута, т.е. ограничения права пользования в интересах других лиц, соседей (ст. 41, 48 и др. ЗК, ст. 274 ГК). Сервитуты устанавливаются в силу давности договора/ обычая, закона, по решению суда, за плату или бесплатно. Ограничения землепользования в городах действуют чаще, чем на землях иных категорий ввиду плотности застройки и скученности проживания населения. Согласно Воздушному кодексу РФ от 19.03.1997 № 60-ФЗ вокруг аэропортов не допускается строительство высоких зданий, которые могут создать опасность полетам воздушных судов.