Законодательный процесс

ПЛАН.

 

1. Законодательный процесс: понятие, стадии.
2. Особенности принятия конституционных и органических законов.
3. Особенности принятия законов о бюджете.
4. Особенности порядка ратификации и денонсации международных договоров.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1. Законодательный  процесс: понятие, стадии.

 

В большинстве стран законодательная  власть осуществляется парламентом  — общенациональным представительным выборным коллегиальным органом, работающим на профессиональной постоянной основе в системе разделения властей. В некоторых странах, прежде всего, социалистических, законодательную власть осуществляют органы непарламентского (советского) типа, хотя называются они в разных странах по-разному — эпизодически действующие органы, которым формально принадлежит вся полнота государственной власти. На деле же они почти никакой властью не обладают. Классический парламент функционирует в условиях многопартийной системы при наличии в нем партийных фракций, в том числе оппозиционных. Существование в мировой практике законодательных органов непарламентского типа делает условным употребление термина «парламент» как собирательного понятия для общего обозначения законодательных органов зарубежных стран. Тем не менее, он представляется вполне уместным, так как в большинстве стран мира существуют законодательные органы именно парламентского типа¹.

Парламент выполняет  в государстве целый ряд функций: законотворчество, представительство, выражение интересов широких слоев населения, а в итоге и воли всего народа; контроль за деятельностью государственного аппарата, прежде всего правительства; участие в формировании государственных органов, принятие бюджета и некоторые другие.

Компетенция парламента — это юридическое выражение  его функций, т.е. совокупность его полномочий по определенным предметам ведения. Такая компетенция по-разному формулируется в конституциях зарубежных стран. Компетенция может быть:

неограниченной, при которой круг вопросов ведения  парламента точно не очерчен (Великобритания);

относительно  ограниченной, предполагающей существование лишь некоторых ограничений — как правило, со стороны субъектов федерации или автономных единиц (США);

абсолютно ограниченной, означающей существование строго определенного круга вопросов компетенции, выйти за пределы которого парламент не вправе (Франция).

Законодательный процесс как юридическое понятие  необходимо строго отграничивать от общесоциального понятия законотворчества. Законодательный процесс имеет два значения:

1) порядок деятельности ( в данном  случае по созданию закона) и 

2) сама эта деятельность. Она  осуществляется законодательным  органом - парламентом и главой государства при возможном в определенных случаях участии правительства либо в редких случаях посредством референдума.

Законотворчество - понятие более  широкое, так как охватывает деятельность правом подчас не урегулированную, и не исчерпывается собственно созданием закона, а включает оценку его эффективности и возможную последующую корректировку. В этой деятельности участвуют и такие субъекты, которые никакими специальными правами в данной области не обладают.  
Законодательный процесс повсюду имеет свои особенности. Тем не менее можно выделить общие черты, свойственные процедуре прохождения законопроектов в парламентах.

Важнейший вид специальных парламентских  процедур — законодательный процесс — урегулированный правовыми нормами порядок деятельности управомоченных субъектов по созданию закона. Законодательный процесс включает следующие стадии:

внесение законопроекта;

его обсуждение;

принятие закона;

его одобрение второй палатой (если она имеется);

промульгацию закона главой государства;

его опубликование;

вступление закона в юридическую  силу.

Внесение законопроекта в парламент  или его палату осуществляется путем  реализации права законодательной инициативы. Такое право принадлежит в разных странах различным лицам. В президентской республике им обладают только парламентарии, а в парламентарных странах — также правительство. В ряде государств круг субъектов права законодательной инициативы включает, кроме того, группы избирателей, государственные органы нижестоящего и данного уровня, внутрипарламентские органы и учреждения при парламентах и т.п². Так, согласно ст. 39 Конституции Франции, «...законодательная инициатива принадлежит одновременно Премьер-министру и членам Парламента». Конституция же Италии предоставляет право внесения законопроектов Правительству, парламентариям обеих палат, Национальному совету экономики и труда, областным советам по вопросам их ведения, коммунальным советам по oграниченному кругу вопросов территориальной организации, а также не менее чем 50 тысячам избирателей в порядке народной инициативы (ст. 70, 99, 121). Следует отметить, что чаще всего на практике законопроекты вносятся правительством.

Каждый законопроект, внесенный  в парламент лицами и органами, обладающими правом законодательной инициативы, подлежит обязательному рассмотрению. Важно при этом соблюдение установленных правил и последовательности рассмотрения законопроекта в ходе отдельных стадий (чтений), каждая из которых обладает своими особенностями. Основные стадии законодательного процесса: внесение законопроекта в парламент, его обсуждение на пленарном заседании и в комитетах; принятие, утверждение и опубликование; вступление в силу.

Общая черта законодательного процесса состоит в том, что во всех легислатурах принятие закон связано с осуществлением права законодательной инициативы. В зависимости от круга субъектов законодательной инициативы можно квалифицировать легислатуры на те, где этот круг довольно узок, и те, где существует широкий перечень лиц и организаций, которым предоставлено право вносить законопроект. Так, к первой группе относится легислатура Соединенных Штатов, где право вносить законопроекты предоставлено только членам парламента. В Италии право законодательной инициативы принадлежит Правительству, каждому члену палат, а также тем органам и организациям, на которые это возложено конституционным законом. В частности, Конституция предоставляет такое право Национальному совету экономики и труда (ч.3 ст.99) и областным советам (ч.2 ст.121), но лишь по вопросам их ведения. По вопросам территориального устройства ограниченным правом законодательной инициативы обладают коммунальные советы (об образовании новых провинций или изменении границ существующих).

Обсуждение законопроекта — это самая объемная стадия законодательного процесса. Она включает как работу над проектом на пленарных заседаниях палат, часто именуемую чтением законопроекта, так и его обсуждение в парламентских комитетах. Обе эти формы обсуждения чередуются между собой. При этом в большинстве стран юридически значимые решения по законопроекту принимаются в результате чтений, а комитеты лишь формулируют предложения о поправках. Каждый закон обычно проходит три чтения. В ходе первого решается лишь вопрос о том, нужен ли такой закон в принципе. Второе чтение предполагает обсуждение проекта в деталях. В результате третьего чтения закон окончательно принимается данной палатой. В промежутках между чтениями закон проходит обсуждение в комитетах.

Законы принимаются путем голосования. Закон считается принятым, если за него проголосовало установленное большинство членов палаты.

Если парламент двухпалатный, следующей  стадией законодательного процесса является одобрение закона второй палатой. На этой стадии законодательного процесса между палатами могут возникнуть разногласия, преодолеваемые по-разному в зависимости от того, сильной или слабой является Верхняя палата. Если она слабая, ее возражения могут быть преодолены Нижней палатой, за которой остается решающее слово при определении судьбы закона. Если Верхняя палата является сильной, то закон считается принятым парламентом лишь в том случае, когда он одобрен в идентичной редакции обеими палатами.

Санкционирование (подписание) и промульгация (распоряжение) об обнародовании закона главой государства осуществляются в установленные законом сроки. В течение этого срока глава государства может отклонить закон, т.е. наложить на него вето. Такое вето в большинстве современных государств имеет относительный (отлагательный) характер, так как может быть преодолено палатами путем повторного принятия закона в прежней редакции — как правило, квалифицированным большинством голосов. Если вето преодолено, глава государства обязан подписать закон и промульгировать его. Промульгация означает издание правового акта об официальном опубликовании закона³.

Официальное опубликование закона осуществляется в специальных печатных изданиях. Закон вступает в юридическую силу, как правило, в день официального опубликования или спустя некоторое установленное время после этого.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Особенности  принятия конституционных 

и органических законов.

 

В Конституции Франции установлен ограниченный  перечень  сфер,  в  которых парламент имеет  право принимать законы. По всем остальным вопросам нормативные акты принимает правительство. К этому перечню, в рамках которого принимаются законы, относятся регулирование гражданских прав и их основных гарантий, вопросы гражданства, семейных отношений, наследования и дарения, уголовное право, уголовный процесс и амнистия, судоустройство и определение статуса судей, денежная эмиссия, установление и взимание налогов, определение порядка выборов в палаты парламента и в органы местного самоуправления, государственная служба, национализация и приватизация предприятий⁴. Сюда же относится определение основных принципов организации национальной обороны, местного самоуправления, образования, режима собственности, Других вещных прав, а также обязательств, трудового, профсоюзного права и права социального обеспечения (ст. 34 Конституции), а также одобрение наиболее важных международных договоров (ст. 53 Конституции). Именно по указанным вопросам парламент принимает законы. Остальные вопросы государственной и общественной жизни относятся к сфере регламентарных полномочий — Решаются президентом и правительством. У парламента имеется еще ряд полномочий, не связанных с изданием законов, но и они прямо и исчерпывающе закреплены в Конституции.

К важнейшим полномочиям относятся  полномочия по принятию законов. Право законодательной инициативы принадлежит премьер-министру и парламентариям: премьер-министр вносит законопроекты, а парламентарии — законопредложения. Законодательная инициатива может быть внесена в любую палату.

Обычно законопроекты проходят три чтения, к которым их готовит  постоянная или специальная комиссия. Закон считается принятым парламентом, если получит в идентичном виде одобрение обеих палат. Если же этого не происходит, применяется «метод челнока»: закон поочередно рассматривается палатами до тех пор, пока ими не будет выработан единообразный текст. Остановить такую последовательную передачу текста законопроекта при отсутствии согласия палат может только правительство. После трехкратного голосования по закону в каждой палате либо после однократного голосования палатами по закону, принятие которого объявлено правительством срочным, премьер-министр вправе созвать совместную комиссию палат, сформированную на паритетных началах. Если не удастся выработать и принять в каждой из палат согласованный текст, Национальное собрание по уполномочению правительства может принять его самостоятельно⁵.

После принятия парламентом закон  подписывается президентом. В течение 15 дней президент может наложить вето на закон в целом или на отдельные его положения (выборочное вето — это также специфическая черта законодательного процесса Франции). Президентское вето может быть преодолено палатами парламента путем повторного принятия закона в прежней редакции абсолютным большинством голосов. В этом случае президент подписывает закон. Президент может инициировать рассмотрение в Конституционном совете вопроса о конституционности закона до его подписания.

У принятия органических законов (принимаются  в четко указанных в Конституции  случаях; обычно регулируют организацию  публичной власти) имеются свои особенности. Так, на обсуждение и принятие решения в палате его после внесения должно отводиться не менее 15 дней; органические законы, касающиеся Сената, должны быть приняты обеими палатами в идентичной редакции; иные органические законы могут быть по требованию правительства и с соблюдением указанной выше процедуры при отсутствии согласия между палатами приняты только Национальным собранием, но при этом требуется абсолютное большинство от списочного состава депутатов (для принятия таким образом обычного закона достаточно большинства от числа участвовавших в голосовании при наличии кворума); органические законы до подписания президентом подлежат обязательному конституционному контролю.

В Италии парламент   может   принимать   законы практически  по любому вопросу, не отнесенному к компетенции областей. Правом законодательной инициативы обладают члены парламента, правительство, областные и муниципальные советы, Национальный совет экономики и труда, а также группы избирателей численностью не менее 50 тыс. человек (в порядке народной инициативы). Причем некоторые из субъектов данного права могут вносить законопроекты лишь по ограниченному кругу вопросов. Области, например, вправе вносить в парламент законопроекты только по непосредственно касающимся их вопросам, которые не могут быть урегулированы законом области. Законопроекты же, вносимые муниципальными советами, могут касаться только образования новых провинций и изменения границ существующих. Национальный совет экономики и труда имеет право законодательной инициативы лишь по социально-экономическим вопросам.

Законопроект может быть внесен в любую из палат парламента (лишь проект закона о бюджете вносится  попеременно:  один год — в нижнюю палату, другой — в верхнюю), где он обычно проходит три чтения. Если законопроект отклонен (за исключением бюджета), он может быть внесен в парламент только после истечения шести месяцев с момента отклонения. В законодательном процессе значительную роль играют парламентские комиссии. Парламент вправе делегировать им полномочия по рассмотрению и принятию законов, кроме законов по конституционным и избирательным вопросам, законов о бюджете, о делегировании законодательных полномочий, а также законов, ратифицирующих международные договоры. Кроме того, закон может быть возвращен из комиссии в палату по требованию правительства, членов какой-либо из палат или членов самой комиссии.

Закон (если только он не является конституционным) считается принятым в случае его  одобрения в идентичной редакции обеими палатами (большинством присутствующих при наличии большинства членов палаты). После этого закон передается президенту, который промульгирует его в течение месяца со дня одобрения (исключение составляют законы, объявленные палатами срочными, которые промульгируются в срок, указанный в соответствующем законе). Президент может наложить на закон отлагательное вето, которое преодолевается повторным принятием закона палатами.

В США прохождение законопроекта (билля) в каждой из палат Конгресса  начинается с его внесения, причем финансовые законопроекты могут быть внесены только в Палату представителей. Право законодательной инициативы формально принадлежит лишь членам обеих палат. При этом большинство публичных законопроектов, т.е. законопроектов общего характера в отличие от частных законопроектов, имеющих индивидуальное действие, инициируются исполнительной властью и вносятся через соответствующих депутатов. В целях ускорения прохождения билля он может быть одновременно внесен в обе палаты. Общая политика в области законодательства во многом определяется ежегодными посланиями президента Конгрессу. В каждой из палат билль проходит три чтения, а между первым и вторым чтением, как правило, и стадию рассмотрения в комитете.

Первое чтение заключается в  формальном внесении законопроекта  в палату, после чего он передается в соответствующий комитет (тексты наиболее важных законопроектов могут быть одновременно переданы сразу в несколько комитетов). В комитете билль подвергается детальному рассмотрению, в него вносятся различные поправки. Дальнейший ход может быть дан законопроекту лишь в том случае, если большинство членов комитета выскажутся за его представление на рассмотрение палаты. В этом случае вставляется доклад с рекомендациями, который зачитывается палате председателем комитета или по его поручению каким-либо иным членом комитета. Второе чтение начинается с оглашения всего текста законопроекта, после чего происходит обсуждение данного билля и предлагаемых к нему поправок. В рамках третьего чтения зачитывается окончательный текст законопроекта, затем он ставится на голосование.

В случае одобрения законопроекта  палатой он направляется в другую палату, где проходит те же стадии рассмотрения. При возникновении разногласий  между палатами образуется согласительный комитет с целью выработки  общей позиции. Если какая-либо из палат в итоге не согласна с представляемым законопроектом, он отклоняется. Одобренный обеими палатами билль направляется на подпись президенту, а в случае его подписания главой государства становится законом и подлежит официальному опубликованию⁶.

Наряду с законами палаты Конгресса  принимают также различные резолюции. Наиболее важное значение среди них  имеют совместные резолюции, принимаемые  обеими палатами и подписываемые президентом. Подобные резолюции фактически мало чем отличаются от законов. В такой форме с одобрения % членов каждой из палат могут приниматься и конституционные поправки, которые не нуждаются в одобрении президента. Совпадающие резолюции принимаются обеими палатами по вопросам их взаимоотношений. Наконец, простые резолюции принимаются только одной палатой по вопросам ее деятельности.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. Особенности принятия законов о бюджете.

 

В соответствии с законодательством  страны, президент США в начале года (администрация Б.Клинтона регулярно делала это в начале февраля) представляет конгрессу проект федерального бюджета на очередной финансовый год, выступая со специальным бюджетным посланием. Одновременно публикуется и сам проект бюджета.

Федеральный бюджет представляет собой  подробную смету правительственных  доходов и расходов - по источникам поступлений и основным направлениям и программам расходования средств. Бюджетные документы являются результатом длительной предварительной подготовки, проводимой при участии всех министерств и ведомств исполнительной власти, а также консультаций с руководством конгресса. Она начинается за полтора года до наступления финансового года.

После представления проекта бюджета  конгресс приступает к многомесячному сложному процессу обсуждения его в различных комитетах и подкомитетах. Бюджетный процесс в конгрессе, или законодательный бюджетный процесс, стартует в феврале, когда президент представляет в конгресс свой проект бюджета, и должен закончиться до 1 октября. Он имеет ряд отличительных особенностей осуществления бюджетных процедур, показанных наглядно в таблице.

БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС В  КОНГРЕССЕ  
(по закону 1974 г. с рядом последующих поправок)

Сроки	Действие	Документы
ноябрь- декабрь	представление исполнительной властью конгрессу на предварительных оценок расходов и доходов	оценка бюджета текущий момент
февраль	предоставление конгрессу проекта  бюджета, бюджетное чтение Послания о положении в стране	послание
февраль- май	слушания в комитетах по бюджетным заявкам министерств и ведомств	печатные показания
15 марта	представление бюджетным комитетам соответствующими комитетами конгресса оценок программ и предполагаемых расходов	Резолюции комитетов
1 апреля	предоставление БУК бюджетным  комитетам альтернативных уровней годовых доходов и оценок программ	доклады БУК
15 апреля	представление палатам бюджетными комитетами проекта первой совместной бюджетной резолюции	доклады согласит. комиссии
15 мая	принятие первой совместной резолюции палатами
май-июнь	принятие соответствующими комитетами докладов о санкционировании и ассигновании	доклады комитетов
май- сентябрь	утверждение палатами законов об ассигнованиях  завершение рассмотрения новых бюджетных полномочий и расходов	материалы слушаний
август- сентябрь	принятие согласительными комиссиями решений по программам и их финансированию	Доклады согласит. комиссий
1 октября	начало нового финансового года
октябрь- январь	преодоление вето, согласование деталей о расходах	опублик. законы

Бюджетный процесс в том виде, как он представлен в таблице, был разработан в Законе 1974 г. о замораживании фондов и контроле конгресса за бюджетным дефицитом, и составляет основу современного законодательного бюджетного процесса.

Как видно из таблицы, в рамках законодательного бюджетного процесса существуют три параллельных и взаимосвязанных процесса.

Первый - это определение собственно бюджетно-финансовой политики. В рамках этого этапа на основе исполнительного  проекта бюджета и с учетом прогнозов экономической конъюнктуры, предложенных исполнительной властью и специальным аналитическим органом конгресса - БУК устанавливаются уровни доходов, расходов и дефицита на новый финансовый год и на 2 года, следующие за ним.

При определении основных параметров бюджета, конгресс исходит из прогнозов о воздействии принимаемого бюджета на экономику США и формирует фискальную политику на грядущий финансовый год. На этом этапе бюджетного процесса устанавливаются национальные приоритеты, т.е. фиксируются уровни военных и гражданских расходов, осуществляется разбивка средств по функциям правительственной деятельности согласно числу основных статей. Их в американском бюджете насчитывается 21. Это Национальная оборона, Международные отношения, Наука, техника и космические исследования, Энергетика, Природные ресурсы и охрана окружающей среды, Сельское хозяйство, Торговля и коммерческий кредит, Транспорт, Местное и региональное развитие, Образование, Подготовка рабочей силы, Занятость и социальные услуги, Здравоохранение, Социальное обеспечение и Медицинская помощь, Обеспечение доходов, Выплаты и услуги ветеранам, Поддержание правопорядка, Управленческие расходы, Финансовая помощь общего назначения, Выплата процентов, Надбавки к жалованию служащих федерального правительства, Перераспределение балансовых поступлений в федеральный бюджет, Федеральный бюджет в целом⁷.

В конгрессе выполнение этих функций  возложено на бюджетные комитеты обеих палат. Итогом их работы становится совместная бюджетная резолюция, которая  принимается обеими палатами конгресса. Она служит законодательной основой для последующих решений других комитетов по программам.

Второй этап - это санкционирование или разрешение на осуществление  той или иной программы или  вида деятельности, установление предельного  объема средств, которые могут быть на нее израсходованы за время ее реализации и определение целей и предназначений программы. На этом этапе происходит утверждение федеральных программ, видов деятельности и принимаются федеральные законы о налогах.

Ответственность за подготовку такого "разрешающего" проекта закона лежит на законодательных комитетах. В сенате их число варьируется около 16, а в палате представителей - 10. Решения законодательных комитетов по бюджету называются санкционирующими законами и принимаются на основе бюджетной резолюции и в рамках определенных бюджетной резолюцией средств на различные направления правительственной деятельности. Так, если, например на Национальную оборону, согласно бюджетной резолюции, выделен определенный объем средств, то комитет, в этом случае по делам вооруженных сил, обеих палат рассматривает и принимает программы, которые должны быть реализованы на сумму выделенных средств.

В дальнейшем, при рассмотрении проекта  бюджета и подготовке законопроекта  по ассигнованиям, комитеты по ассигнованиям и обе палаты могут выдать такую же сумму, какая была определена в санкционирующем законе, или сократить ее , но не могут ассигновать больше. Если средств на программу ассигновано больше, чем санкционировано, то для получения полного объема средств в рамках санкционированных ранее фондов требуется новая санкция конгресса.

Посредством принятия "разрешающих" законопроектов, определяющих ежегодные  уровни расходов, постоянные комитеты и конгресс в целом осуществляют контроль над министерствами и ведомствами. Исполнительной власти это позволяет на ежегодной основе оценивать программы с точки зрения их эффективности и таким образом либо продолжать финансирование, либо аннулировать программу. "Разрешающие", или санкционирующие, законопроекты разрабатываются и вносятся в соответствующие палаты всеми постоянными комитетами по вопросам, входящим в их юрисдикцию⁸.

Однако никаких финансовых выплат на основании такого "разрешающего" закона не может быть произведено. Для этого необходимо принятие закона об ассигнованиях, который содержит в себе обязательное для федерального казначейства предписание о выплате определенной суммы денег из государственного бюджета. Принятие законопроектов по ассигнованиям составляет третий этап законодательного бюджетного процесса.

На основании бюджетной резолюции и санкционирующего закона комитетами и подкомитетами по ассигнованиям составляется законопроект по ассигнованиям, в котором дается точное предписание сумм, которые могут быть выделены министерством финансов на определенные программы. В рамках этого процесса происходит корректировка расходов на конкретные виды деятельности, установленные санкционирующими комитетами.

Законопроект принимается обеими палатами и подписывается президентом.

Что можно отнести к достоинствам организации современного бюджетного процесса в США? Во-первых, ответственная бюджетная политика должна согласовываться с политическими и экономическими реальностями. Поэтому она требует систематической и периодической экспертной оценки целей и задач государственной политики, закладывающейся в бюджет, а также оценки перспектив развития экономики и текущей экономической конъюнктуры, уровней безработицы и других ключевых экономических показателей. Располагая мощной аналитической базой, конгресс имеет возможность готовить такие материалы и на их основе разработать свой вариант бюджетного документа, альтернативный проекту исполнительной власти, что, в частности, имело место при составлении проекта федерального бюджета на 1996 фин.г.

Во-вторых, в американском конгрессе  необычайно широк круг законодателей, вовлеченных непосредственно в разработку бюджета либо путем обсуждения бюджетных статей, относящихся к области их специализации, либо путем внесения предложений относительно общего направления бюджетной политики, которые конгресс должен выработать. Такая процедура позволяет членам конгресса осознанно голосовать за такой важный документ, каким является бюджет.