Административная юстиция в Украине: становление и перспективы развития

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

КУРСОВАЯ  РАБОТА

по административному процессуальному праву Украины

 

 

на  тему:

 

Административная  юстиция в Украине: становление                     и перспективы развития.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

СОДЕРЖАНИЕ

 

                                                                                                                                               

Введение...............................................................................................................3

1. Административная юстиция в царской России и Украинской Народной    Республике...................................................................................................................5

2. Административная юстиция в УССР..........................................................15

3. Административная юстиция в независимом Украинском государстве. Перспективы развития..............................................................................................20

Заключение.........................................................................................................31

Список  использованной литературы...............................................................32

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

Административная  юстиция, как институт контроля деятельности органов исполнительной власти, в  Украине возникла и эволюционирует очень длительное время. Первые научные идеи относят ко времени царской России. Следует так же отметить, что эволюция научной мысли находила своё отражение в законодательстве, и к настоящему времени прогрессивные идеи закреплены в материальных и процессуальных нормах права Украины.

 В  курсовой работе я хочу рассмотреть  такую обширную тему, как становление и перспективы развития Административной юстиции в Украине: в Украине. Главной причиной выбора именно этой темы является стремление рассмотреть всю сложность этого института и его истории с учетом общетеоретического материала законодательства, соотнеся между собой науку право и право как отрасль системы права Украины.

Целью моей работы является рассмотрение теоретических  положений и норм права, в разные периоды существования, на которых  основываются принципы административной юстиции, сравнение их между собой для выявления наиболее подходящей для нашей страны концепции, а также теоретическое изучение функций административной юстиции, основы построения органов административной юстиции, изучение их правового статуса.

Основной  задачей работы является описание института  административной юстиции, через последовательное изложение материала, что позволяет  выявить проблемные вопросы, возникающие  на разных этапах истории, из-за недоработок законодательства и общих теоретических положений по данному вопросу.

Актуальность  работы велика, так как административная юстиция в Украине, в принципе, несмотря на обилие законодательных актов, является одной из самых слабо изученных институтов современного украинского права, о чем красноречиво говорит отсутствие четкого определения, что, собственно говоря, есть институт административной юстиции.

Постоянные  реформы в Украине, которые определяют её как страну, ищущую свой путь методом проб и ошибок, обеспечили определённую сложность в написании работы, а именно в поиске литературы. Для написания работы была использована литература библиотеки Тираспольского филиала Национального университета «одесская юридическая академия».

Для удобства курсовая работа разбита на пять разделов, каждый из них описывает определённую ступень развития административной юстиции, а последний ещё и раскрывает предполагаемые перспективы развития и тенденции этого развития в будущем.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1. Административная юстиция в царской России и УНР.

За время  более чем 200-летнего существования  административная юстиция претерпела много существенных организационных  изменений. Однако теоретические концепции, которые стали основой ее возникновения, остались неизменными.

В научных  трудах ученых России и Украины, рассматриваемого периода, по этим вопросам особое внимание уделяется определению понятия  института административной юстиции, в котором одни авторы видят судебно-контрольный  инструмент государства, обеспечивающего  законность в государственном управлении, а другие – относят этот институт в правозащитный механизма государства, при этом не отклоняя возможности определенного контроля в сфере публичного управления органами административной юстиции. Но по большей части их исследования имеют цель внести предложения по организационной модели административной юстиции или демонстрации зарубежного административно-юстиционного опыта.

Понятие и характеристика содержания административной юстиции являются вопросами, вокруг которых возникло много противоречий в научных трудах российских и украинских теоретиков, увидевших свет.

В России идея административной юстиции получила свое теоретическое основание конце XIX в.

Особенность достаточно стремительного роста теоретических  исследований в трудах таких ученых, как М.М. Коркунов, С.А. Кофт, А.И. Елистратов, М.Д. Загряцков, И.Т. Тарасов и других, заключается в отрыве этих исследований от их соответствующего практического применения, поэтому в них теоретическое определение характерных черт и содержания административной юстиции разворачивалось вместе с обращением к зарубежному опыту. Однако, несмотря на прогрессивность и мощность научной мысли, определения административной юстиции в юридической литературе российскими учеными осуществлено не было.

В литературе наметились три основные тенденции  в понимании административной юстиции. Административная юстиция понимается как:

1) особый  порядок разрешения административно-правовых  споров судами и иными уполномоченными  на то государственными органами;

2) самостоятельная  отрасль правосудия, целью которой  является решение судами споров  между гражданами и органами  управления (т.е. административное судопроизводство);

3) не  только особый вид судопроизводства, но и система специализированных судов или специальных судебных подразделений, осуществляющих административное судопроизводство;

Общим для  определений является то, что административная юстиция везде рассматривается  как особый порядок разрешения административных споров. Разница заключается в  субъектах, которые уполномочены решать эти споры.

Согласно  первому подходу к понятию  административной юстиции включается рассмотрение публично-правовых споров не только судами, но и другими государственными органами. Очевидно, что этимологически при этом исходят из понимания латинского термина «юстиция» как справедливость. Иначе говоря, справедливость при решении споров в сфере управления может обеспечиваться не только судами, но и административными органами при рассмотрении жалоб граждан в сфере административной деятельности.

Второй  подход более узкий – к понятию  административной юстиции относят только судебный порядок разрешения публично-правовых споров, то есть административная юстиция является деятельностью исключительно судов. Здесь исходным моментом является понимание юстиции как правосудия, которое, согласно правовой доктриной, осуществляется только судами.

Третий  подход заключается в том, что  административной юстицией может называться не любое решение публично-правовых споров, а только то, что осуществляется специально созданными для этого  судебными органами – отдельными судами, специализированными структурными подразделениями общих судов. Учитывая это обязательным признаком административной юстиции является наличие в системе правосудия административных судов или административных палат в структуре судов общей юрисдикции.

Следовательно, термин «административная юстиция» недаром называют «внутренне противоречивым», так как он сочетает различные  по своей сути явления – администрация (управленческая составляющая) и юстиция (судебная составляющая). Однако учитывая формально-логический взгляд на ее признаки, такая формулировка является справедливым и, исходя из вышеприведенных факторов, термин «административная юстиция» (буквально – «правосудие в сфере управления») имеет следующие характерные теоретические черты:

Во-первых, общественные отношения, которые регулируются нормами правового института  административной юстиции, основываются на конфликтных управленческих ситуациях, возникающих в сфере исполнительной власти или местного самоуправления между гражданами и соответствующими органами или должностными лицами.

Во-вторых, административная юстиция является формой судебной защиты прав и свобод граждан, благодаря которой последние  в состоянии реализовать свое право на судебное обжалование неправомерных  действий или бездействия органов  исполнительной власти, что влечет за собой возможность определенного вмешательства административной юстиции в процесс управления на различных его стадии с целью предотвращения или устранения проявлений нарушения законности.

В-третьих, административная юстиция является гарантией реализации публичных  прав (на судебную защиту и обжалование) и одновременно гарантией защиты всех остальных прав, независимо от их юридической природы - публичных и частных.

В-четвертых, административная юстиция предполагает, что административные споры разрешаются в судебном порядке по правилам судебного административного процесса (административного судопроизводства) в отделенном от организационной структуры исполнительной власти органе - административном суде.

В-пятых, административно-юстиционных защита почти всегда должен сопровождаться проверкой законности нормативного материала, который создает правовое обеспечение управленческой деятельности, что может привести к отмене или изменению соответствующего правового акта управления (нормативного или индивидуального).

В-шестых, административная юстиция может  способствовать решению управленческих задач и проблем путем предоставления квалифицированных консультаций по вопросам законности тех или иных управленческих решений, нормативных  актов, а также о возможных  нарушениях субъективных прав при выполнении указанных решений и права  реализации

В-седьмых, объект административно-юстиционных  рассмотрения – это результат управленческой деятельности, при этом объект правонарушения, рассматривается, имеет публично-правовой характер.

Итак, административная юстиция – это особая разновидность  правосудия, предусматривающий деятельность административных судов по рассмотрению и решению административных споров, которые инициируются гражданами путем обжалования противоправных действий или бездействия органов исполнительной власти и органов местного самоуправления и их должностных лиц в соответствии с правилами административного судопроизводства, установленных законом.

К середине XIX в. в России сложилась своеобразная система административной юстиции. С одной стороны, эта система характеризовалась элементарностью, а с другой – неоправданной усложненностью. Элементарность проявлялась в наличии двух инстанций, причем в ряде случаев высшая инстанция – 1-й Департамент Сената – оказывалась первой и последней. Сложность построения указанной системы заключалась в большом количестве разного рода присутствий, выполнявших роль первой инстанции, отсутствии четкого определения их компетенции. Отсутствовало и однозначное определение подсудности дел 1-му Департаменту Сената.

Являясь, как было отмечено ранее, высшей инстанцией по рассмотрению соответствующих дел, 1-й Департамент Сената играл, по существу, роль высшего административного суда.

Роль  низших инстанций выполняли многочисленные учреждения и должностные лица. В частности, к ним относились: уездные и городские полицейские управления, губернские управления, губернаторы и генерал-губернаторы, губернские по земским и городовым делам присутствия, губернские и уездные по воинской повинности присутствия и ряд других органов.

Критически  оценивая сложившуюся в России систему  органов, выполнявших роль административной юстиции, И.Т. Тарасов, в частности, отмечал: «Кроме 1-го Департамента Сената у нас, в сущности, есть только подобия таковых, причем одни из них имеют в этом отношении меньшее, а другие большее значение... 1-й Департамент Сената в качестве высшего административного суда в империи является в нашем законодательстве как бы куполом без здания и фундамента, ибо ни средних, ни низших общих судебно-административных инстанций или административных судов не существует, а... слабые подобия этих судов, конечно, не могут возместить этого существенного пробела».¹

Однако  и «купол без здания и фундамента»  не являл собой образец административного суда в настоящем его значении. Хотя функционально он должен был быть судом, организационно он был архаически присутственным местом, где его члены – сенаторы назначались из особ первых трех классов без учета стажа и образования, процесс практически проходил через канцелярию, а слушание дела не могло происходить в большинстве случаев без личного присутствия представителя заинтересованного министерства, которому принадлежало право решающего голоса наравне с судьями.²

Что же касается присутствий, как первой инстанции  системы административной юстиции, то их состав также далеко не всегда удовлетворял требованиям надлежащего образовательного ценза, зависел от администрации, в большинстве случаев непосредственно участвовал в управлении и часто являлся судьей в собственном деле³.

Обращает  на себя внимание и недостаточная  разработанность в законодательстве того времени процессуальных форм обжалования решений и действий административных органов, порядка рассмотрения такого рода дел. Ряд имевшихся положений, безусловно, свидетельствует о тенденции наибольшего благоприятствования органам администрации, выступавшим в качестве стороны в деле.

В частности, жалобы на постановления административных учреждений должны были приноситься  в высшие инстанции через те нижние инстанции, на действия которых приносилась  жалоба; жалобы на распоряжения министров  приносились в 1-й Департамент  Сената только через эти министерства.

С другой стороны, неоправданно усложнилась  и возможность быстрого и оперативного исправления ошибочного решения  самим органом администрации.

Так, в  соответствии с общими правилами  производства по административным делам присутственные места не вправе были своей властью изменять свои постановления, а в случае необходимости такого изменения по вновь открывшимся обстоятельствам должны были испрашивать на это разрешение у вышестоящих инстанций.⁴

Некоторые требования, касавшиеся порядка подачи жалобы, имели расплывчатую формулировку, на основании которой они могли толковаться по усмотрению лица, рассматривавшего жалобу, и служили основанием для ее возврата лицу, ее подавшему. Например, жалобы не принимались и возвращались лицу, ее подавшему, если в ней «помещены укорительные выражения».

Еще одним  фактором, характеризующим процессуальную сторону деятельности органов административной юстиции в дореволюционной России, является множество правил, отдельно регламентирующих порядок подачи жалоб в каждое из учреждений, составляющих низшую инстанцию этого института.⁵

С учетом изложенного можно сделать вывод  о том, что для института административной юстиции в дореволюционной России было характерно:

1) несовершенство  построения системы ее органов,  проявлявшееся в отсутствии четкого распределения компетенции между ними, что приводило к нарушениям инстанционности рассмотрения дел;

2) отсутствие  присущих судопроизводству начал  гласности, состязательности, устности в деятельности этих органов, а также недостаточная разработанность процессуальных форм их деятельности, что, по существу, превращало эти органы из органов административной юстиции в органы административного произвола;

3) участие  в значительном числе случаев  в рассмотрении дел представителей активной администрации, т.е. игнорирование принципа о том, что нельзя быть судьей в собственном деле, а также неудовлетворительное решение вопроса о составе этих органов с точки зрения профессиональной пригодности и образовательного уровня.

Таким образом, существовавшая в дореволюционной  России система административной юстиции не соответствовала в значительной степени прогрессивным тенденциям, получившим к тому времени разработку в теоретических исследованиях ученых-юристов, и не решала важнейшей задачи защиты на должном уровне субъективных публичных прав и интересов граждан.

Попыткой  реформировать систему административной юстиции было введение постановлением Временного правительства от 30 мая 1917г. судов по административным делам и принятие соответствующего Положения о них⁶.

К сожалению, всестороннего анализа этого  акта, позволяющего отметить его положительные  и отрицательные стороны, в последующие  годы, вплоть до настоящего времени, не проводилось по вполне понятным причинам .

Впервые за всю историю существования  Российского государства был  сделан шаг в преобразовании громоздкой и малоэффективной системы административной юстиции с целью действительного ограждения граждан от неправомерных действий административных органов и защиты их интересов.

Выделим основные моменты, характеризующие  этот важный нормативный акт.

Во-первых, судебная власть по административным делам подразделялась на три инстанции: административный судья, окружной суд  и 1-й Департамент Правительствующего Сената;

Во-вторых, по своему служебному статусу административный судья приравнивался к членам окружного суда, пользовался правом несменяемости и не мог быть переведен без его согласия для рассмотрения уголовных и гражданских дел; за каждым из административных судей закреплялся секретарь для осуществления делопроизводства по делу.

В-третьих, административные судьи и члены  административного отделения окружного суда должны были назначаться из лиц, имеющих высшее юридическое образование и обладающих достаточным юридическим опытом.

В-четвертых, была четко определена компетенция  административных судей и окружных судов. Так, им были подведомственны дела по протестам комиссаров на постановления, распоряжения, действия учреждений и должностных лиц городского, уездного, губернского и волостного управления, дела по жалобам правительственных учреждений и должностных лиц на постановления, распоряжения и действия иных государственных учреждений в пределах губернии, уезда, волости, города, а также дела по жалобам частных лиц на такого же рода постановления, распоряжения, действия.

В-пятых, было установлено достаточно полное процессуальное регулирование производства по административным делам на началах гласности, состязательности и устности процесса.

Одним из существенных моментов данного Положения, направленных на защиту прав граждан, было закрепление возможности принесения устной жалобы, которая при отражении ее в протоколе служила основанием для возбуждения производства по делу.

Это обстоятельство свидетельствует о том, что законодатель учитывал реальное положение дел, принимая во внимание значительный процент неграмотного населения в тогдашней России.

Время не позволило проверить на практике действенность административных судов, и одним из первых декретов новой, Советской власти, а именно Декретом от 22 ноября 1917 г. № 1 о суде их деятельность была прекращена, как и деятельность всей старой судебной системы в целом.

Законодательство  кратковременного периода существования  самостоятельного Украинского государства (1917-1920 гг.) не обходило своим вниманием и вопросы деятельности органов административной юстиции. Конституция Украинской Народной Республики 1918 г. установила, что судебная власть в рамках гражданского, уголовного и административного законодательства осуществляется исключительно судебными органами. При этом административно-юрисдикционная деятельность административных органов ограничивалась рамками закона.⁷

В период правления гетмана П.Скоропадского  свое законодательное закрепление получили положения, в соответствии с которыми Генеральный Суд Украинской державы представлял собой высший суд по административным делам.⁸

Наиболее  широко деятельность судебных органов  по административным делам регламентировал  проект Основного Государственного Закона УНР в период существования Директории (1920 г.). Несмотря на то, что этот проект не был претворен в жизнь, его положения свидетельствуют о значительном внимании тогдашнего правительства Украины к вопросам деятельности органов административной юстиции. В частности, предусматривалось введение в судебную систему Украины Высшего Административного Суда. Этот суд должен был рассматривать и разрешать, придерживаясь судебного порядка, вопросы о законности распоряжений административных органов и органов самоуправления, а также споры между административными органами и органами самоуправления. О роли, которая отводилась Высшему Административному Суду в системе судебных органов Украинского государства того времени, свидетельствует тот факт, что в качестве административных судов низшей инстанции должны были выступать общие суды, которым предоставлялось право решать, соответствуют ли распоряжения местных органов требованиям закона и не превысила ли местная власть своей компетенции.

Анализ  законодательства Украины 1918-1920 гг. позволяет  сделать вывод, что, несмотря на весьма небольшой временной промежуток, система органов административной юстиции получила значительное развитие и уверенно ориентировалась на формирование самостоятельных административных судов.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Административная юстиция в УССР

На начальном  этапе существования Советского государства, в условиях гражданской  войны вопросы формирования новой  системы административной юстиции, безусловно, не являлись первоочередными. На первый план выдвигались задачи формирования и усиления репрессивных органов.

Однако  проблему контроля над деятельностью  административных органов нельзя было игнорировать. Поэтому постепенно начали создаваться правовые предпосылки  рассмотрения дел, в которых проверялась  законность действий органов государственного управления.⁹ В частности, это проявилось в закреплении подведомственности земельных споров волостным, уездным и губернским земельным комиссиям, возможности обжалования в суд неправильности записей в книгах актов гражданского состояния. Постепенно стали формироваться и основы процессуальной формы рассмотрения жалоб граждан на действия должностных лиц государственных органов. Так, постановление VI Чрезвычайного Всероссийского съезда Советов (ноябрь 1918 г.) «О соблюдении законности» содержало положение о необходимости «вменять в обязанность всем должностным лицам и советским учреждениям по требованию любого гражданина республики, желающего обжаловать их действия, волокиту или чинимые ему в его законных притязаниях затруднения, составление соответствующего краткого протокола. В протоколе должны быть указаны время, место и имена должностных лиц или название учреждения и сущность дела. Копия протокола тут же выдается жалобщику...»¹⁰.

Значительным  шагом на пути обеспечения законности в управлении было образование Центрального Бюро жалоб и заявлений, а также  местных отделений этого Бюро. Постановление Народного Комиссариата Государственного Контроля «О Центральном Бюро жалоб и заявлений», а также Положение «О местных отделениях Центрального Бюро жалоб и заявлений» достаточно детально регламентировали порядок подачи и рассмотрения жалоб и заявлений, исполнения решений по ним. Однако анализ указанных нормативных актов позволяет сделать вывод о том, что наряду с положительными сторонами (обособление от органов активного управления, коллегиальность в принятии решения, введение порядка рассмотрения жалоб в определенные процессуальные рамки) в них имелись также положения, не позволяющие рассматривать названные бюро в качестве административных судов. Прежде всего, это касается характеристики состава этих органов, порядка их образования. В частности, п.2 указанного Положения определяет, что «местные Бюро при губернских контрольных отделениях образуются как самостоятельный подотдел, во главе которого ставится специальный заведующий из лиц, рекомендуемых местными, партийными, профессиональными организациями, а за отсутствием таковых – из лиц, соответствующих требованиям партийных или профессиональных организаций. Для ближайшего участия в работе Бюро заведующий последним обязательно приглашает представителей местных рабочих и крестьянских организаций»¹¹.

Ясно, что  при таком положении вещей  вряд ли может идти речь о несменяемости, независимости и надлежащей профессиональной подготовке членов Бюро. Игнорировался и принцип состязательности при рассмотрении и разрешении жалоб.

Недостаточно  четко был определен и круг обжалуемых действий. Так, одним из оснований для обжалования признавалась «несогласованность обжалуемых действий... с общими направлениями политики центральной власти».

В целом  же практика законодательства первых лет Советской власти давала основания предполагать, что процесс развития административной юстиции пойдет по пути создания системы именно административных судов, тем более, что такая тенденция складывалась в теоретических разработках ученых-правоведов¹².

Однако  этого не произошло. Зарождавшийся  тоталитаризм требовал сильной, неподконтрольной никому административной власти. Начала формироваться всемогущая административно-командная система, не нуждавшаяся в контроле извне, особенно судебном. Вследствие этого вопросы судебного обжалования действий административных органов отошли на второй план. Складывалось положение, при котором практически все вопросы о законности действий органов управления разрешались в недрах самой административной системы. Судебному контролю подлежали лишь некоторые категории дел, в частности, дела по жалобам на неправильности в списках избирателей по выборам в Советы народных депутатов, дела о недоимках и штрафах, дела о жалобах на действия нотариусов и органов, выполняющих нотариальные действия, а также по жалобам на неправильность записей в книгах актов гражданского состояния.

Введение  в 1927 г. Административного кодекса  Украины было крупным шагом в  развитии административного законодательства. Вводился административно-процессуальный порядок рассмотрения жалоб на действия местных административных органов. Однако и в этом законодательном акте не предусматривалось судебного обжалования, за исключением жалоб на неправильное производство описи, оценки имущества, предназначенного на продажу в случае неуплаты необходимых платежей, а также неправильное распределение полученных от продажи имущества сумм.¹³

Административный  кодекс Украины упорядочил систему  органов и должностных лиц, которые были уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях, ввел в определенные процессуальные рамки рассмотрение этих дел. При этом суды в число органов, рассматривающих дела об административных проступках, введены не были.

Законодатель  пошел по пути предоставления функций  рассмотрения жалоб и привлечения  к административной ответственности  большому количеству исполнительно-распорядительных органов, что негативно отражалось на качестве рассмотрения конкретных дел и приводило к сужению гарантий защиты гражданами своих прав и законных интересов.