Анализ исторического опыта местного самоуправления в России с позиции совершенствования современной практики на примере Республики Б

Федеральное агентство по образованию

Государственное образовательное учреждение высшего

профессионального образования

«РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СОЦИАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

Филиал  в г. Уфе

Кафедра экономики и управления 
 
 
 

КУРСОВОЙ  ПРОЕКТ

ПО ДИСЦИПЛИНЕ

«СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ»

ТЕМА

Анализ  исторического опыта  местного самоуправления в России с позиции  совершенствования  современной практики

на  примере Республики Башкортостан 

Выполнила: студентка  группы ГМУ (СО)

Салихова Р.М.

зачетная книжка №

___________________________________

     (подпись)

Руководитель:

___________________________________

     (подпись) 
 

Уфа-2009

Оглавление 

Введение

Глава I История развития местного самоуправления в России

1.1 Истоки местного  самоуправления в России

1.2 Организация местного самоуправления в Советский период

1.3 Развитие  местного самоуправления в период  перестройки

1.4 Институты  местного самоуправления в истории  башкирского этноса 

Глава 2 Становление  местного самоуправления в современных  условиях

2.1 Местное самоуправление в РФ

2.2 Основные  принципы местного самоуправления  в РФ

2.3 Характеристика  местного самоуправления в Республике  Башкортостан в современных условиях 

Глава 3. Анализ исторического опыта местного самоуправления в России с позиции совершенствования современной практики, на примере Республики Башкортостан

3.1 Анализ развития  местного самоуправления и меры  для совершенствования местного  самоуправления на примере Республики  Башкортостан 

      Заключение

      Библиографический список 
 
 
 

       Введение 

       Становление и развитие местного самоуправления в России обусловливает необходимость теоретического осмысления данных процессов используя анализ исторического прошлого. Создается российская система местного самоуправления, о которой можно говорить, как о модели организации местного самоуправления. В истории России выделяются периоды ослабления и укрепления основ местного самоуправления.

       Существование ранней модели самоуправления, которая  складывалась на территориально-хозяйственной  общности и наличии родственных связей, было характерно еще для древнерусского государства. Местное самоуправление проявлялось в форме производственных и территориальных общин. Форма осуществления местного самоуправления была сначала родовая, а затем непосредственная представительная демократия, которая проявлялась в вечевом управлении. Компетенция общин осуществлялась через Вече и избираемые им органы. В древнерусском государстве местное самоуправление имело все необходимые признаки: экономическую и юридическую самостоятельность, осуществление на уровне старших городов и местных Вече. В системе современных общедемократических преобразований государственности и общественного устройства Российской Федерации начинает получать признание фундаментальное положение о том, что структура государственной власти будет неустойчивой до тех пор, пока ее не подкрепит жизнеспособная система местного самоуправления. Местное самоуправление, находясь в непосредственной взаимосвязи с такими общедемократическими принципами как приоритет прав и свобод человека по отношению к другим институтам общества и государства, теории естественного права, верховенства права, гражданского общества и правового государства составляет суть современной теории демократического правового государства и концепции народовластия.

       Конституция Российской Федерации закрепила местное самоуправление как важнейший элемент основ конституционного строя, как самостоятельную форму осуществления народом принадлежащей ему власти. В этом отношении она полностью отвечает стандартам, одобренным Советом Европы, закрепленным в ее Европейской Хартии местного самоуправления.

       Однако, все эти принципы, даже получив  закрепление в действующей Конституции  и в ряде федеральных законов  Российской Федерации, пока не образуют целостной прочной основы для  становления и развития системы местного самоуправления. Основные причины этого во многом кроются в отсутствии сбалансированной теоретической концепции развития страны, устойчивых демократических традиций, низкой политической и правовой культуры, в состоянии массового сознания в России, характеризующегося нарастанием аполитичности людей, их пассивности, отчужденности от проблем общества, а также в низких темпах нормотворческой деятельности по проблемам местного самоуправления и формально-бюрократическом отношении к его осуществлению на практике.

       Местное самоуправление недостаточно декларировать  или разрешить, оно во многом определяется подлинной атмосферой заинтересованности в нем как со стороны органов  государственной власти, так и  со стороны граждан и их объединений. Уровень общественного сознания способен ставить свои пределы демократическим преобразованиям и развитию местного самоуправления.

       Однако, становление местного самоуправления - сложный и противоречивый процесс, его невозможно ввести методом декретирования. Отношения между государственной властью и местным самоуправлением сложны даже в странах с развитыми демократическими традициями. Формирование системы властных отношений, в которую местное самоуправление включено как один из системообразующих элементов, является важным направлением поддержания связи государства с населением. При этом необходимо выявить основные подходы и принципы, которые должны быть положены в основу федерального и регионального законодательства, обеспечивающего на переходном этапе взаимодействие государства с формирующимся в России гражданским обществом.

Состояние научной  разработанности темы. Проблема организации  и функционирования местного самоуправления была и остается в центре научного интереса.

Среди работ  досоветского периода особого внимания заслуживают фундаментальные исследования книги А.И. Васильчикова, И.И. Дитятина, А.А. Кизеветтера, Б.Б. Веселовского, М.М. Богословского и др., которые не утратили своего научного значения и по сей день. Кроме того, необходимо назвать имена таких известных ученых как И.Д. Беляева, В.И. Сергеевича, А.Д. Градовского, В.П. Безобразова, также обращавшихся к данной проблеме.

       Современные исследования, касающиеся истории развития самоуправления в России, немногочисленны  и также не отличаются научной беспристрастностью. Проявляется тенденция к крайностям. Если советская общеисторическая и историко-правовая наука отрицала саму возможность существования в дооктябрьский период самоуправления, то современные авторы стремятся обосновать его существование на протяжении всей истории Российского государства.

       Из  последних диссертационных исследований можно назвать работы И.А. Чичеровой  и Г.С. Лиманского . Первый из названых авторов обращается к анализу  системы городского и земского самоуправления, которые получили свое развитие в результате реформ правительства Александра П. Второй - исследует теоретические основы местного самоуправления.

       Актуальность  исследования обусловлена и тем, что, несмотря на относительно большое  внимание к проблемам местного самоуправления остается немало вопросов в изучении его исторического опыта.

       Цель: на основе комплексного изучения исторических аспектов в развитии местного самоуправления и современного положения, произвести анализ влияния исторических фактов на современность в практике местного самоуправления Республики Башкортостан

       Задачи:

• Изучить исторические данные развития местного самоуправления
• Рассмотреть становление местного самоуправления в современности
• Проанализировать влияние исторических фактов на современность в области местного самоуправления
• Предложить меры по улучшению в развитии местного самоуправлении в Республике Башкортостан

       Объект: местное самоуправление Республики Башкортостан

       Предмет: историческая и современная практика местного самоуправления 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

      Глава 1 История развития местного самоуправления в России 

      1.1 Истоки местного  самоуправления в  России 

      Исследователи, не достигнув единого мнения о  зарождении местного самоуправления, ведут отчет российского городского самоуправления с рубежа XI – XII вв., от вольнодумства двух русских феодальных республик – Новгорода  и Пскова. Они считали вече органом народной власти, народоправства. Другие же видели в народном вече атрибут феодальной государственности.

      В  XI – XII веках вече функционировали  в Новгороде, Пскове и других российских городах, которые по своему устройству в целом напоминали другие средневековые европейские вольные города (например, Флоренцию, Гамбург, Бремен). Из всех городов Европы особняком стоял «Господин  Великий Новгород», первая и самая крупная в нашей средневековой истории республика. Следом по могуществу шел Псков и другие города. Именно эпоху развития вечевых республик можно считать отправной точкой в истории развития местного самоуправления в России.

      Реформы Петра I и местное  самоуправление

      Со  времени Петра I в России существовали три системы местного управления – бюрократическая, земская и  сословная, которые переплетались  друг с другом и нередко утрачивали свой первоначальный характер: органы чисто сословные исполняли обязанности  по общему управлению; органы по своему происхождению земские, по служебному положению и характеру деятельности иногда не отличались от бюрократических. Первою реформою местного управления при Петре I было учреждение 30 января 1699 г. бурмистрской палаты в Москве и земских изб в городах. Состав их был выборный. Избы собирали доходы и заведовали повинностями, лежавшими на «купецких и промышленных людях». Управление делами города, как целого, на них возложено не было. В 1719 г. губернии были разделены на провинции, под управлением воевод, в руках которых сосредоточились все функции управления. Подчиненность воеводы губернатору была весьма незначительна; воевода мог даже непосредственно взаимодействовать сноситься с органами центрального управления. Уездную администрацию составляли земские комиссары, писаря, надзиратели; все эти чины избирались дворянством. Бюрократический элемент совершенно упразднил деятельность земских изб и привел городское хозяйство в полный упадок. Петр, «дабы рассыпанную сию храмину паки собрать», учредил по городам выборные магистраты, а в С.-Петербурге – главный магистрат (1721). Суд вообще был изъят из рук губернаторов и воевод и вручен выборным ландрихтерам и надворным судам.

      При преемниках Петра уничтожается выборный суд и судебная власть передается губернаторам и воеводам (1727); упраздняются также и главный, и городовые магистраты. Губернаторы и воеводы делаются единственными носителями власти; в городах и уездах сохраняются, в виде лежащей на населении повинности, несколько выборных должностей, поставленных в полное подчинение воеводам.

      Местное самоуправление при  Екатерине II

      Екатерина II сначала отдельными мерами, а потом  широко задуманной реформой пересоздала  все местное управление на началах  децентрализации. Эта реформа была последовательно проведена Учреждением о губерниях 1775 года (вторая его часть издана в1780 году), жалованою грамотой дворянству (1785 г.) и грамотою на прав и выгоды городов (1785 г.). Общий строй местного управления, установленный этими законами и сохранившийся во многом до конца XIX века сводился к следующему.

      Во  главе губернии был поставлен  генерал-губернатор, наделенный в качестве «государева наместника», весьма широкими полномочиями по надзору за всем местным  управлением и судом. Действительное управление было возложено на губернаторов, высшим в губернии учреждением являлось губернское правление - по делам чисто административным, и казенная палата по делам финансовым; чины их назначались правительством; значительная часть дел управления была передана «приказам общественного призрения», состав которых был выборный. Уездное управление, в лице исправников и «нижних земских судов» (чисто административное учреждение), было тоже выборным. Выборные судебные учреждения представляли весьма сложную организацию. Дворянство при Екатерине впервые получило корпоративное устройство. Были учреждены губернские и уездные дворянские собрания, для выбора должностных лиц местной администрации и суда, для обсуждения вопросов, предлагаемых от правительства, и для заведования сословными нуждами. Для управления сословными делами учреждались предводители (губернские и уездные), дворянские депутатские собрания и опеки.Города также получили сословное кооперативное устройство, все дела местного хозяйства и полиции были переданы «общегородской думе» и ее исполнительному органу, «шестигласной думе»; но в то же время были установлены городничие и полицмейстеры, отношения которых к думе не были твердо выяснены. Судебным органом в городе являлся выборный магистрат.

      Основные  начала екатерининской реформы: децентрализация, избрание должности, самостоятельность суда были искажены при Павле I. Александр I по восшествии на престол вернулся к началам децентрализации и самоуправления и к екатерининским учреждениям. В течение первой половине XIX века учреждения эти подверглись массе частичных переделок, в общем значительно изменивших их характер. Надзор генерал-губернатора, в силу широты предоставленных ему полномочий и их неопределенности, принял в высшей степени личный и самовластный характер; после нескольких попыток реформировать эту должность, она была исключена в 1837 г. из числа общих губернских должностей и оставлена как исключение, в виду тех или иных политических условий, лишь на окраинах. Общий надзор за губернскими установлениями перешел к министрам. Полномочия губернаторов и губернских установлений были несколько изменены обширным наказом губернаторам 1837 г. и учреждением губернских правлений 1845 г. Дворянские выборы происходили под подавляющим вниманием губернаторов, и выборные должностные лица по своему положению ничем не отличались от назначенных.

      Местное самоуправление при  Александре II

      К концу царствования Николая I упадок городского управления дошел до невероятных  пределов. Министерства и местная  администрация почти повсеместно  фактически упразднили думы, передав их самовольно созданным учреждениям. Все это привело систему местного самоуправления в нерабочее состояние.

      В первые годы царствования императора Александра II правительство было занято подготовкою реформы по освобождению крестьян. За нею последовала реформа местного управления, причем император Александр II остался верен принципам, которые пытались провести Петр I и Екатерина II: задачей его было «по возможности полное и последовательное развитие начал местного самоуправления», совершенным отделением суда от администрации. На этих началах состоялись реформы земская (1 января 1864 г.) и городская (16 июня 1870 г.). Общее заведование местными хозяйственными делами вверено выборным земскому (уездному и губернскому) собранию и городской думе, исполнительными органами которых являются избираемые соответственным собранием или думою управы (земские - уездные и губернские - городские). Избирательное право обусловлено имущественным цензом. В земстве выборы построены на сословном начале; освобождение крестьян позволило сообщить земскому представительству не узко-дворянский, как это было при Екатерине, но всесословный характер. Земские и городские учреждения не были подчинены местной администрации, но деятельность их, с точки зрения законности, была поставлена под властный контроль бюрократии, в лице министра внутренних дел и губернаторов. Несмотря на существенные недостатки организации городских и земских учреждений, они сыграли существенную роль в деле  упорядочения местного управления и удовлетворения нужд населения в области народного образования и медицинской помощи.

      Между земскими и городскими учреждениями, с одной стороны, и бюрократией - с другой, вскоре возникли столкновения, обуславливаемые различием того духа, которым проникнуты те и другие. В значительной степени пищу для столкновений давала неопределенность земского и городского положений: пределы ведомства общественного управления были ими определены недостаточно ясно. Бюрократия прибегала к систематическому и не всегда согласному с духом земского и городового положений, все более и более ограничительному толкованию полномочий органов самоуправления, самостоятельность которых была, таким образом, существенно уменьшена.

      Местное самоуправление при  Александре III и Николае II

      В царствование Александра III были пересмотрены и Земское положение (12 июня 1890 г.) и Городовое (11 июня 1892 г.). Новое Городовое положение значительно сужало круг лиц, обладающих избирательным правом: число избирателей в результате уменьшилось в 3 - 4 раза. Число гласных в Думе было сокращено в два раза. Управа была поставлена в более зависимое положение от Думы, права городского головы были расширены, однако члены управы стали существенным образом зависеть от центральной администрации: так губернатор получил право отстранять их от должности. Применительно к Петербургу новое Положение привело к резкому сокращению числа избирателей (в 3,5 раза) на выборах. В 1893 году в Думу были избраны 53 человека, то же повторилось на выборах 1897 года.

      Ситуация  для Петербурга изменилась в 1903 году, когда для столицы было принято «Положение об общественном управлении города Петербурга». Круг избирателей был расширен, хотя из-за имущественного ценза в выборах принимала участие малая часть населения (в 1912 году общий список избирателей составлял 17969 чел. – менее 1% жителей), в состав Городской Думы входили 162 гласных, избираемых на 6 лет. Каждые 3 года состав обновлялся наполовину. Городская Управа состояла из 12 членов, включая Городского Голову. Роли Главы в Думе и в Управе были разделены. У Управы имелся свой аппарат, состоявший из канцелярии, регистратуры, казначейства, архива и 9 отделений. Городские органы получили большую независимость: сократился перечень дел, подлежащих утверждению министром внутренних дел.

      В земстве увеличено значение сословного начала: роль дворянства усилена,  крестьяне лишены права избирать гласных (они назначались губернатором из избранных крестьянами кандидатов). Самым существенным нововведением были подчинение действий органов самоуправления контролю бюрократии не только с точки зрения законности этих действий, но и с точки зрения их целесообразности. Коренным образом изменена постановка крестьянского дела: крестьянское самоуправление, по закону 12 июля 1889 г., поставлено под контроль земских участковых начальников и в значительной степени подчинено им. Крестьяне, а также лица других низших сословий, живущие в сельских местностях, поставлены  в личную зависимость от земского начальника, имеющего право безапелляционно подвергать их взысканиям без всякого судебного производства. Увеличилось различие между привилегированными и непривилегированными сословиями, вообще не только настойчиво проводимое администрацией, но нередко принимаемое за исходную точку и при законодательных работах. Земским начальникам, назначаемым по общему правилу, из местных дворян, дана обширная власть над окрестным населением. Право крестьян на распоряжение надельной землей подверглось ограничениям не только в силу административных и сенатских толкований положения 19 февраля 1861 г., но и в силу новых законодательных актов (закон о переделах 8 июня 1893 г., закон о не отчуждаемости крестьянских наделов 14 дек. 1893 г.).

      Следующий этап, связанный с земствами относится  к деятельности Временного правительства, сформированного после Февральской  революции 1917 года. В мае 1917 года принимается «Временное положение о земских учреждениях». В сравнении с Положением 1890 года компетенция земств значительно расширялась: к их ведению были отнесены вопросы охраны труда, созданию бирж труда, оказания юридической помощи, устранения дороговизны. Земства получили свои исполнительные органы  - милицию. Общее руководство земств осуществлял Всероссийский Земский Союз, деятельность городских и районных дум и управ возглавлял Совет дум. В мае также принимается закон «О волостном земстве». Создавались волостные земские собрания и волостные земские управы. В компетенцию волостных земств вошли вопросы о повинностях и капиталах земства, осуществление пожарных, санитарных и коммунальных мероприятий, создание бирж труда, охрана порядка, обеспечение продовольствием. 

      1.2 Организация местного  самоуправления в  Советский период 

      Революционные события 1917 г. в России положили начало принципиально новому, беспрецедентному по своим последствиям этапу организации  власти на местах. На руинах разрушенной российской государственной машины была организована власть Советов, что означало создание и государственное оформление диктатуры пролетариата.

      Советская модель устройства местного управления, противопоставленная «буржуазному»  местному самоуправлению, стала порождением общества тоталитарного типа, превратилась в важный инструмент суперцентрализованной системы управления страной. К 1918 г. почти все органы земского и городского самоуправления заменялись советским самоуправлением. Для выполнения возложенных на органы советской власти задач по ведению хозяйственной деятельности на местах при Советах были образованы  соответствующие отделы. Таким образом,  аппарат местного самоуправления, создававшийся в течение полувека, был разрушен большевиками менее чем за год.

      Период  с 1921  г. по 1927 г. стал периодом поиска путей создания рациональной системы, в которой достижения социалистической экономики сочетались бы с элементами рыночного хозяйствования, а централизованная власть с самоуправлением. В этот период была восстановлена налоговая система и платежи за услуги (в первую очередь, квартирной платы). Заложенные механизмы самостоятельности Советов позволили им приступить к активной  деятельности по восстановлению хозяйства на местах. С 1923 г. по 1927 г. города были восстановлены до уровня 1913 г. В этот период складывается уникальная система советского местного самоуправления, ставшая результатом компромисса между первоначальным курсом большевиков на сверхцентрализованное госуправление и новой экономической политикой периода 1923 – 1927 гг. Новые реалии, вызванные к жизни условиями НЭПа, все больше расходились с коммунистическими постулатами и курсом политической элиты большевиков на централизованное управление государством. С конца 20-х, начала 30-х годов руководство страны начинает свертывание Новой Экономической Политики и сложившейся соответствующей системы местного самоуправления. Роль Советов на местах, концентрация всех полномочий и ресурсов в их руках, а так же жесткое партийное руководство Советами стали  постулироваться и абсолютизироваться. Период 40-х и первая половина 50-х годов стали «глухим» временем для местного самоуправления.

      Послесталинские годы не стали периодом больших изменений  в системе управления страной. Директивно–репрессивная машина по управлению экономикой, возникшая  в 30 – 50-е годы не претерпела значительных изменений в свете реформ Н. Хрущева, суть которых свелась к отказу от самых одиозных элементов сталинского государственного строительства.  Экономическая власть и прерогатива определять стратегию развития страны, в том числе и на местах, сосредоточились в руках партийно-промышленной административной элиты в центре. Региональные же власти не имели реальных рычагов управления и планирования экономической политики на местах. Им отвадилась лишь роль исполнителей той политики, которая диктовалась сверху, зачастую без учета местных производственных,  ресурсных, национальных и иных особенностей.

      Последние несколько лет советской истории  отличались сложностью и противоречивостью политики центра по отношению к регионам. В один период времени принимались меры по усилению централизации власти, в другой период регионам давалась большая свобода по выработке, в частности, экономической политики. Такое отсутствие стабильного подхода было обусловлено упадком социалистической политики, быстрым и всеобщим отрицанием отжившей системы общественных отношений, распадом Советского государства в целом. 

      1.3 Развитие местного  самоуправления в  период перестройки 

      Реформы национально–государственного устройства, федеративных отношений и местного самоуправления начала 90-х  гг. назрели и были обусловлены как объективными историческими предпосылками, так и действиями конкретных лидеров, партий, групп. В период с 1991 по 1993 гг. был принят ряд законов на уровне СССР и РСФСР, которые, по своему замыслу, должны были  стабилизировать ситуацию и внести ясность в порядок управления страной. По Закону от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» впервые в практике советского строительства были предоставлены значительные права местным органам власти. Советам было дано право владеть собственностью, формировать органы управления, разрабатывать, утверждать и исполнять бюджет, а также  налаживать внешнеэкономические связи¹.

      6 июля 1991 г. Верховный совет РСФСР  принял Закон «О местном самоуправлении  в РСФСР», который явился кульминационной  точкой в развитии местного  самоуправления в Советской России. Закон предусматривал:

      расширения  сферы государственной власти, к которой были отнесены края, области, республики в составе РСФСР, автономные области и округа, т. е. произошла серьезная деконцентрация власти;

      формирование  новой территориальной структуры  местного самоуправления (районы, города, районы в городах, поселки и т.д.)

      деконцентрация  власти на уровне местного самоуправление, т. е. выделение представительных и  исполнительных органов власти.

      Острые  политические разногласия на федеральном  уровне в сентябре – октябре 1993 г. привели к очередному кризису  власти, который разрешился революционными изменениями – разгоном Президентом съезда и Верховного Совета РСФСР и полной ликвидации местной власти как таковой, в результате чего Советы всех уровней прекратили свою деятельность.  В октябре 1993 г. по Указу Президента "0 реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления" в Российской Федерации деятельность Советов была прекращена и все их функции возложены на местные администрации. В декабре 1993 г. вступила в силу новая Конституция РФ, которая внесла ряд принципиальных новаций и установок, развивающих концепцию местного самоуправления. Согласно ст.12 Конституции власть в стране организационно разделилась на два уровня - систему государственной власти и систему местного самоуправления. Выведение системы местного самоуправления из общей системы государственной власти и придание ей самостоятельного статусы явилось попыткой преодолеть доминирующую на протяжение всего советского периода тенденцию к огосударствлению местных органов власти². 

1.4 Институты местного самоуправления в истории башкирского этноса 

      Институты местного самоуправления в истории  башкирского этноса – тема малоизученная  и весьма интересная. На основе анализа  имеющейся отечественной и зарубежной литературы установлена их преемственность на протяжении всей этнической истории. Существовали как общие, например, тюркские и мусульманские, институты местного самоуправления, так и особенные, свойственные только башкирскому этносу, связанные с ментальностью, хозяйствованием, типом поселения и другими факторами.

      В течение многих веков башкиры  боролись  за сохранение местного самоуправления. И надо сказать, что большинство  “белых” царей,   уважая факт  добровольного  присоединения  башкирского  народа   к великой России, старалось  быть верными своим обещаниям. Когда началось татаро-монгольское нашествие, башкиры после упорного сопротивления вынуждены были пойти на соглашение с завоевателями и признать верховную власть их хана. Это позволило им добиться определенной автономии в составе Золотой Орды. После распада Золотой Орды башкирские племена пребывали в составе Ногайской орды, Казанского и Сибирского ханств и частично Астраханского ханства. В сложной обстановке середины ХVI в., когда не было реальных условий для создания самостоятельного государства, башкиры нашли верное для того времени решение — принять русское подданство на основе соглашения с правительством царя Ивана Грозного и тем самым обрели возможность для нормального существования.