Аппарат Федерального Собрания РФ

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ……………………………………………………………………..3

1. Теоретический  аспект  понятия Аппарата Федерального  Собрания Российской Федерации…………………………………………………………….5

1.1 Исторический  аспект и рассмотрение теории  и практики российского парламентаризма…………………………………………………...5

1.2 Образование  и состав Аппарата Федерального  Собрания Российской Федерации…………………………………………………………..13

2. Ликвидация  Аппарата Федерального Собрания  Российской Федерации……………………………………………………………………………...23

ЗАКЛЮЧЕНИЕ……………………………………………………………….27

ЛИТЕРАТУРА………………………………………………………………...29

ВВЕДЕНИЕ

Принятой в России в 1993 году Конституцией Российской Федерации предусматривался вопрос осуществления формирования нового парламента. Новый парламент выступал в виде двухпалатного Федерального Собрания Российской Федерации в качестве законодательного и представительного органа. С указанного периода берет свое начало новый этап в осуществлении становления и развития российского парламентаризма, благодаря которому было получено новое развитие парламентским правом.

Глава 5 Конституции РФ посвящена  Федеральному Собранию РФ.

В соответствие со статьей 94 Конституции  РФ, Федеральное Собрание РФ - это  парламент Российской Федерации, высший представительный и законодательный орган Российской Федерации.

В качестве правовой основы деятельности Федерального Собрания РФ выступает не только Конституция РФ, но и ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», непосредственно регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации,

Конституцией Российской Федерации полномочия, которыми наделено Федеральное Собрание, представлены в качестве предметов ведения палат - Совета Федерации и Государственной Думы.

Компетенцией палат имеются строгие разграничения, и каждая из них является правомочной принимать решения только в отношении вопроса непосредственно своего ведения.

Совет Федерации, как уже отмечалось, призван осуществлять обеспечение учета мнений субъектов Российской Федерации относительно коренных вопросов государственного строительства, внутренней и внешней политики страны. Государственной Думой представляются интересы населения России в целом: к вопросам её ведения отнесено решение ряда являющихся важными вопросов государственной жизни и, в первую очередь, осуществление принятия федеральных законов. Исходя из принципа строгого разграничения функций и полномочий Совета Федерации и Государственной Думы, Конституцией Российской Федерации предписывается палатам осуществлять прием собственного регламента и самостоятельно принимать решение относительно вопроса внутреннего распорядка своей деятельности.

Принимая  во внимание вышеизложенное, рассмотрение теоретических основ понятия Аппарата Федерального Собрания Российской Федерации представляется возможным считать актуальным как переходный этап на пути к реформированию.

Целью данного  исследования является рассмотрение понятия  Аппарата Федерального Собрания Российской Федерации и его роли в истории.

Объект  исследования: Аппарат Федерального Собрания Российской Федерации.

Предмет исследования: структура и роль Аппарата Федерального Собрания Российской Федерации.

Задачи  исследования:

- рассмотрение  теории и практики российского  парламентаризма,

- рассмотрение  исторического аспекта предпосылок  формирования Аппарата Федерального Собрания Российской Федерации,

- рассмотрение  вопроса образования и состава  Аппарата Федерального Собрания Российской Федерации,

- рассмотрение структуры Аппарата Федерального Собрания Российской Федерации,

- раскрытие  и обоснование причин ликвидации Аппарата Федерального Собрания Российской Федерации,

- обоснование  роли Аппарата Федерального Собрания  Российской Федерации на пути  преобразований и реформирования.

1. Теоретический аспект  понятия  Аппарата Федерального Собрания  Российской Федерации

1.1 Исторический аспект и рассмотрение теории и практики российского парламентаризма

Роль  государства в вопросе политической системы представляется возможным рассмотреть исходя, с одной стороны, изучения влияния государства в целом на другие субъекты системы, а, с другой стороны, в процессе осуществления анализа полномочий, исходящих от высших органов государственной власти (должностных лиц), к которым представляется возможным причислить: главу государства, парламента, правительства. В целом, пытаясь охарактеризовать роль государства в политической системе, представляется необходимым обратить внимание на то обстоятельство, что процесс формирования и поддержка правовых отношений «гражданин – общество – государство», «общественные корпорации – государство» осуществляется со стороны государства следующим образом:

1. Территориальным суверенитетом и суверенитетом государства относительно населения предоставляет ему возможность осуществлять формирование на всей территории общих «правил игры» относительно всех основных жизненных сфер, к числу которых представляется возможным отнести следующие:

• Относительно социальной (естественно-антропологической) – наличие являющихся общими минимальных стандартов в отношении:

- охраны окружающей среды,

- здравоохранения,

- коммунального обслуживания,

- физкультуры и спорта,

- осуществлении регулирования тарифов на энергоносители,

- санитарно-гигиенические нормы и пр.;

• относительно духовно-культурной сферы – являющиеся общими стандарты в области:

- образования,

- библиотечного дела,

- сферы информатизации,

- с целью осуществления материальной и моральной поддержки духовной сферы,

- относительно  образований религиозных и культурных объединений,

- сферы книгоиздания,

- сферы отечественной кинематографии,

- театра и прочих видов искусства, досуга как детей, так и семей в целом и членов семей в отдельности,

- отношений в сфере «СМИ – зрители, читатели, слушатели» и др.;

• в агентно-профессиональной (производственной и деловой) сфере – являющиеся общими нормы:

- осуществления гражданского оборота,

- трудовой деятельности и трудовых отношений,

- владения собственностью,

- использования собственности с целью осуществления экономической деятельности и др.

2. Суверенитетом государства относительно институционально-властных отношений, государственной политики предоставляется возможность: осуществлять обеспечение наличия монополии на легитимное насилие, осуществлять создание условий с целью осуществления охраны прав и свобод, национальной и государственной безопасности, принято использовать:

• наличие перечня административных ограничений, общего пространства безопасности и общих требований осуществления защиты и охраны прав субъектов политики, начиная от граждан и заканчивая государственными служащими и политическими деятелями и др.;
• осуществление государственного антимонопольного регулирования, пресечения экономических преступлений, фактов коррупции в экономической сфере, хозяйствующих субъектов и потребителей и др.;
• осуществление судебной защиты нарушенных прав граждан, хозяйствующих субъектов, физических и юридических лиц;

3. Центральное, являющееся доминирующим, положение государства в системе политической власти предоставляется ему возможность осуществлять создание равных условий для осуществления открытой легитимной борьбы за право власти всех субъектов политики: граждан, политических лидеров и политической элиты, партий, общественных объединений, региональных и этнонациональных групп, групп интересов, сельского и городского населения, половозрастных, профессиональных групп и др. социальных групп и организаций, осуществляя использование таких средства, как:

• факт обеспечения:

- законодательной базы,

- разработки организационно-методических материалов,

- осуществление финансирования избирательной кампании и выборов,

- осуществление подготовки и проведение референдумов, плебисцитов и др.;

• осуществление регистрации политических партий, общественных и религиозных объединений, которыми осуществляется их деятельность в соответствии с законодательством, осуществление создания системы являющихся необходимыми перечня ограничений и запретов для экстремистских партий и других организаций, которыми нарушается правопорядок и др.;
• осуществление изучения интересов, социального самочувствия граждан и юридических лиц, их политических установок для создания благоприятных условий с целью осуществления формирования движений и организаций, которыми имеется направленность на проведение их общественной и политической активности и др.

Можно с  уверенностью утверждать, что все указанные отношения:

- подлежат норматизации (процесс их регулирования осуществляется на основании норм права);

- выступают  в качестве «сквозных, т.е. ими пронизываются все подсистемы общества и государства.

Осуществлением  реализации таких отношений предотвращается процесс распада общества и государства на отдельные, являющиеся локальными, территории, национальные анклавы, корпоративные клики, которыми теряется наличие связи с населением или же находящиеся в неоспоримом подчинении деспота, олигархического клана, что выступает в качестве причины неисчислимых бедствий общества и государства в целом.

Теорией и практикой российского парламентаризма вызвано наличие пристального внимания со стороны государствоведов. К числу таковых можно отнести Любимова А.П., Степаноав И.М., Булакова О.Н., Гранкина И.В., Лапаеву В.В. и др. Наряду с работами, в которых раскрывалась суть общих вопросов российского парламентаризма, имеет место факт появления исследований конкретных проблем в вопросе:

- формирования и деятельности российского парламента,

- о месте и взаимоотношениях Федерального Собрания Российской Федерации с другими высшими органами государственной власти,

- о проблемах законодательного процесса,

- о правовой характеристике внутреннего устройства и процессуально-организационной деятельности палат российского парламента,

- о вопросе регламентного регулирования деятельности палат Федерального Собрания РФ.

В целом  можно говорить, что речь шла о возможных путях совершенствования вопросов конституционно-правового регулирования формирования палат Федерального Собрания РФ и их регламентов.

Не для  кого не секрет, что в структуре парламента, кроме палат, комитетов и комиссий, имеет место функционирование и других органов (аппаратов), не обладающих государственными властными полномочиями. Наличие различие между этими видами государственных органов были замечены еще дореволюционными российскими правоведами. Как отмечалось известным русским правоведом Н.М. Коркунов, в процессе обращения непосредственно к устройству государственных учреждений, можно заметить, что из их числа одними решается, каким именно образом распорядиться вверенной им функцией властью, другими только оказывается содействие так или иначе решающим. В этой связи организация государственных учреждений состоит из органов двоякого вида: являющихся решающими и содействующими.

Но если в целом к проблемам парламента и парламентаризма внимание ученых привлечено постоянно, то к «аппаратной» проблеме ученые обращаются гораздо реже. Более того, создание вспомогательных государственных органов (аппаратов) высших органов государственной власти (палат Федерального Собрания), структурных подразделений при Президенте РФ, Правительстве РФ, федеральных агентств, федеральных служб вызвало, и продолжает закономерно вызывать, и в обществе в целом, и в научной среде, немалых споров. Необходимо обратить внимание на то обстоятельство, что используемым в данном случае термином «вспомогательные» имеется обобщенный и во многом являющийся условным, характер. Одними авторами понимаются под этим термином такие не наделенные перечнем государственно-властных полномочий и выполняющие главным образом функции координации, подготовки рабочих документов, экспертных заключений, и консультаций государственные органы. Другими авторами относится к числу временных парламентские органы, создание которых осуществляется с целью оказания организационно-технической помощи палатам парламента, понятию и правовому статусу аппаратов всех высших органов власти - законодательной, исполнительной и судебной, в качестве «вспомогательных» государственных органов в механизме государства. Другими работами аппаратам Федерального Собрания уделяется внимание в общей характеристике внутреннего устройства Федерального Собрания.

В последнее  время опубликован ряд работ, в качестве предмета исследования которых выступают теоретические разработки, которые связаны с вопросом осуществления функционирования государственного аппарата и, в том числе, непосредственно Государственной Думы ФС РФ, а также ее Аппарата, выступающего в качестве структуры, которой осуществляется обеспечение деятельности Думы, и, собственно, деятельности Аппарата Государственной Думы.

Вместе  с тем, за рамками уже проведенных  исследований остается еще немало неисследованных  проблем, в том числе проблемы формирования нормативных и правовых основ аппаратов представительных (законодательных) органов власти, в первую очередь - Федерального Собрания Российской Федерации.

Особый интерес вызывает начальный период создания правовых основ деятельности аппаратов парламента (октябрь-ноябрь 1993г. и январь-июль 1994 г.). Вызываемый интерес к указанной теме можно объяснить еще и тем, что аппаратами должна была осуществляться деятельность в являющемся качественно иным режиме, выполнять иной объем работы, чем аппараты прежних законодательных органов России. Были подвержены ряду значительных изменений их функции, формы и методы работы. Кроме того, указы, постановления, иные нормативно-правовые акты, на основе которых происходил процесс создания правовых основ аппаратов Федерального Собрания Российской Федерации, зарождались практически на голом месте и их проверка осуществлялась опытным путем и практикой.

В практике зарубежных государств, правовая основа образования аппаратов парламентов состоит как из законов (в том числе и из тех, которые принято относить к разряду специальных), так и подзаконных нормативных актов. К примеру, Закон США о реорганизации 1946 г. (в редакции 1970 г.) принято считать основным нормативным актом, которым осуществляется регулирование вопросов организации и деятельности аппарата. В Швеции эти вопросы подлежат регулированию Законом о Риксдаге (парламенте) 1974 г., в Великобритании в качестве такого акта выступает Закон об организации работы Палаты общин от 1978 г.

Вернувшись  к российской советской государственной практике, можно увидеть, что в качестве основной правовой основы организации и деятельности аппаратов представительных органов государственной власти в тот период выступали являющиеся подзаконными, нормативно-правовые акты, которые принимались, как со стороны представительных органов в целом, так и со стороны организационно-распорядительных структур. Это обстоятельство было в полном соответствии с актуальными в то время принципами построения системы советских представительных органов, работавших не на постоянной, а на сессионной основе. Органами, которые осуществляют свою деятельность на постоянной основе, выступают президиумы Верховных Советов РСФСР. Именно президиумами принималось основное количество нормативно-правовых актов (указов, постановлений), осуществляющих формирование правовых основ создания и деятельности аппаратов представительных органов. К примеру, Положение об аппарате последнего советского Верховного Совета РСФСР было утверждено Постановлением Президиума ВС РСФСР. В Положении говорилось, что аппаратом Президиума обеспечивается обслуживание деятельности Верховного Совета, его Президиума и комиссий.

В связи  с фактом демократизации политического и государственного строя, в Российской Федерации произошло изменение характера деятельности Верховного Совета, депутаты которого стали осуществлять свою деятельность на постоянной основе. В этой связи в декабре 1991 новое Положение об аппарате было утверждено на основании постановления уже не Президиума, а Верховного Совета РСФСР, то есть статус аппарата был повышен: Аппарат становился органом не Президиума, а Верховного Совета РСФСР. Также на основании постановления Верховного Совета РСФСР происходило утверждение структуры аппарата, штатов и сметы расходов. Общее руководство работой аппарата было возложено на Председателя Верховного Совета РСФСР. Постановлением была определена цель и задачи деятельности аппарата. Цель аппарата заключалась в том, чтобы способствовать, в первую очередь, Верховному Совету РСФСР «в решении вопросов, отнесенных к его ведению Конституцией РСФСР». В качестве главной задачи аппарата выступает обеспечение организационно- технического, правового и информационного обслуживания народных депутатов, Верховного Совета, его палат, постоянных комиссий и комитетов, в том числе и его Президиума.

По причине проводимой в Российской Федерации конституционной реформы, в результате которой предполагалось осуществление создания нового типа представительного и законодательного органа - двухпалатного Федерального Собрания, естественно, возникла проблема, которая связана с аппаратом нового российского парламента.

Представляется  необходимым признать, что необходимость в нем уже имелась, так как имел место процесс разворачивающейся работы, направленной на создание нового российского парламента, а прежний аппарат прекратил свое существование вместе с Верховным Советом РСФСР.

1.2 Образование и состав Аппарата Федерального Собрания Российской Федерации

Однако, в связи с тем, что на тот момент новая Конституция РФ еще не была принята, а существование парламента можно было назвать «виртуальным» и им не имелось возможным самостоятельно решить проблему создания правовых основ образования своего аппарата, последний был создан - Указом Президента Российской Федерации "Об аппарате Федерального Собрания Российской Федерации" от 8 октября 1993 г. N 1614, в соответствии с которым было принято в его исполнение распоряжение по созданию единого аппарата Федерального Собрания Российской Федерации.

Вместе  с тем, в указанных актах был подчеркнут их временный характер: «…до принятия Советом Федерации и Государственной Думой соответствующих нормативных актов». Создание аппарата и его структурных подразделений происходило в целях осуществления качественной подготовки к началу работы Федерального Собрания.

Осуществление попытки сформировать аппарат нового законодательного органа было предпринято еще до выборов депутатов обеих его палат и даже до того, как появилась законодательная основа деятельности парламента. 8 октября 1993 г. Президент России Б.Н. Ельцин издал Указ о создании Аппарата Федерального Собрания. Согласно этому Указу, был образован единый Аппарат для обеих палат. С одной стороны, необходимость создания такого Аппарата диктовалась наличием настоятельной необходимости обеспечить подготовку начала работы парламента, а осуществить формирование такого Аппарат в тех условиях практически было некому, кроме Президента и Правительства. Но, с другой стороны, Б.Н. Ельцин, возможно, имел надежду оказать косвенное влияние на содержание работы Федерального Собрания посредством подобранных для Аппарата государственных служащих. В то же время, указанное создание одним органом государственной власти аппарата для другого органа государственной власти явно является противоречащим принципу разделения власти, который закреплен в Конституции РФ 1993 г. (ст. 10). В этой связи вскоре после начала работы Федерального Собрания его палатами самостоятельно было сформировано для себя собственных аппаратов взамен действовавшего. Советом Федерации принято такое решение 15 января 1994 г., а Государственная Дума – 20 января 1994 г. Президентом РФ своим Указом на основании предложения Председателя Государственной Думы был упразднен старый Аппарат Федерального Собрания.

Основная задача Аппарата Федерального Собрания Российской Федерации была определена подготовкой к осуществлению начала работы и обеспечению деятельности ФС РФ, в т. ч.:

- осуществление подготовки проектов документов с целью обеспечения работы палат ФС РФ;

- факт взаимодействия с Администрацией Президента РФ, Правительством РФ и др. органами государственной власти;

- факт обеспечения инвентаризации и систематизации правовых актов, законопроектов и иных документов бывшего Верховного Совета РФ;

- осуществление набора, подготовки и аттестации сотрудников Аппарата Федерального Собрания Российской Федерации.

В соответствии с распоряжением Президента РФ от 24 ноября 1993 «О Временном положении об аппарате Федерального Собрания Российской Федерации и его временной структуре» Аппарат Федерального Собрания Российской Федерации возглавлялся Руководителем аппарата ФС РФ В.Н. Подопригорой, который был назначен в соответствии с указом Президента РФ.

В соответствии с Временным положением, содержание которого приведено в приложении 1, состав Аппарата Федерального Собрания Российской Федерации формировался из структурных подразделений, обеспечивавших деятельность СФ и ГД ФС РФ.

Не взирая на факт временного характера актов Президента Российской Федерации, представляется возможным осуществлять рассмотрение этих актов в качестве первой попытки создания правовой основы организации и деятельности аппарата современного парламента России.

В качестве задачи Аппарата Федерального Собрания Российской Федерации  выступает осуществление подготовки к началу работы и обеспечению деятельности Федерального Собрания Российской Федерации.

С целью осуществления  и внедрения задач имеет место:

- подготовка проектов документов с целью обеспечения работы Совета Федерации и Государственной Думы;

- происходит процесс взаимодействия  с Администрацией Президента Российской Федерации, Советом Министров - Правительством  Российской  Федерации и другими федеральными органами власти;

- происходит обеспечение  инвентаризации и систематизации правовых актов, законопроектов и прочих документов бывшего Верховного Совета Российской Федерации;

- происходит осуществление  набора, подготовки и аттестации сотрудников аппарата Федерального Собрания Российской Федерации.

На 30-тый день после проведенных  выборов, 11 января 1994 года, имело место собрание обеих палат Федерального Собрания Российской Федерации – Совет Федерации и Государственная Дума, - на свои первые заседания. Результатами заседаний было выявлено наличие необходимости придания деятельности палат большего порядка и организованности. Временным аппаратом Федерального Собрания Российской Федерации, который был создан в соответствии на основании Указа Президента Российской Федерации от 8 октября 1993 года, не имел возможности выполнить указанную обеспечительную задачу. Наличие трудностей с осуществлением такой деятельности у аппарата возникали еще в период проведения выборов Федерального Собрания Российской Федерации.

Более того, к моменту начала заседаний палат  не было принято решение в вопросе об их общем здании, они свои заседания проводили в разных зданиях. В противовес идее формирования единого аппарата Федерального Собрания, которая была выражена на основании Указа, палатами данная проблема решалась по-другому – было принято постановление о формировании своих самостоятельных рабочих аппаратов, так как новой Конституцией России, которая на тот момент вступила в силу, давалось право каждой из палат осуществлять самостоятельно прием своего регламента и принимать решения относительно вопросов внутреннего распорядка своей деятельности (ч. 4 ст. 101). В частности, в Думе такое решение было поддержано 304 депутатами, или 68,5 процента от тех, которые приняли участие в процессе голосования, «против» - 24 (5,7 процента) и «воздержалось» - 15 (3,4 процента).

Инициатива в указанном направлении была проявлена со стороны Совета Федерации, которым в постановлении «О формировании рабочего аппарата Совета Федерации», что был принят уже 15 января 1994 года, содержалось поручение Председателю палаты осуществить формирование рабочего аппарата палаты, а также заняться подготовкой предложений относительно его структуры. 3 февраля Советом Федерации было принято постановление № 42 – I СФ, которым была утверждена структура Аппарата и определено, что Аппаратом имеется статус юридического лица. В соответствии с постановлением Председателю Совета Федерации предлагалось продолжить работу по совершенствованию Аппарата и его структуры, а также внести на утверждение палаты кандидатуру руководителя Аппарата.

Структура Аппарата была изложена в постановлении  Совета Федерации от 2 февраля 1994 г. № 35-I СФ «О Регламенте Совета Федерации первого созыва» и состояла из аппаратов комитетов, Секретариата Председателя Совета Федерации, секретариатов заместителей Председателя Совета Федерации, подразделений правового, информационно-технологического и финансово-хозяйственного обеспечения, кадровой службы, секретариата руководителя Аппарата и других обеспечивающих служб (ст. 85). Во многих странах порядок формирования являющихся вспомогательными, органов и осуществление их деятельности (в зависимости от уровня органа) принято определять на основании регламента палат парламентов, регламента бюро палаты, комитета, на основании положений о помощниках депутатов. Так, ст. 67 Регламента Палаты депутатов парламента Италии устанавливается, что процесс образования службы Палаты осуществляется на основании постановления бюро Палаты, и руководство ими осуществляется генеральным секретарем, ответственным (перед председателем Палаты) за их деятельность.

В Государственной  Думе до создания «рабочего аппарата»  были образованы две организационные структуры: Временный секретариат и Временная комиссия по Регламенту. С созданием Комитета по организации работы Государственной Думы, он принял на себя функции Секретариата и Комиссии. На основании Временного регламента на Комитет был возложен контроль деятельности Аппарата Государственной Думы, в том числе – осуществления подготовки и предварительного рассмотрения проектов Положения об аппарате, его структуре и штате.

И только 20 января 1994 г. Государственной Думой было принято постановление № 18-I ГД, на основании которого Председателю Государственной Думы было поручено осуществить формирование рабочего аппарата палаты. Процесс подготовки проекта Положения о рабочем аппарате Государственной Думы и предложений по его структуре и штатам возлагался на Комитет по организации работы Государственной Думы. Проектом Положения и предложения по структуре и штатам должны были быть представлены предварительно Совету Государственной Думы до 4 февраля с последующим их утверждением на заседании Государственной Думы. В тот же день, исходя из предложения Председателя Государственной Думы И.П.Рыбкина, Президентом Российской Федерации Б.Н.Ельциным своим Указом упразднился Временный аппарат Федерального Собрания. В Указе было сказано, что по причине принятого решения Совета Федерации и Государственной Думы от 15 января 1994 г. и 19 января 1994 г. (хотя в данном случае имеется факт неточности, объясняющийся тем, что свое решение Госдумой было принято 20 января) о вновь создаваемых аппаратах палат происходит ликвидация аппарата Федерального Собрания Российской Федерации, который был создан до начала деятельности Совета Федерации и Государственной Думы в качестве временного рабочего органа.