Бюджетный контроль и его совершенствование на современном этапе

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

КУРСОВАЯ РАБОТА

Тема: «Бюджетный контроль и его совершенствование на современном этапе».

МИНСК 2007

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1. Необходимость и сущность бюджетного контроля, его специфика

2. Организация контроля за формированием доходов бюджета и целевым расходованием бюджетных средств, оценка его результативности

3. Пути совершенствования бюджетного контроля в контексте мирового опыта

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

ПРИЛОЖЕНИЯ              43

ВВЕДЕНИЕ

Государственный бюджетный контроль является неотъемлемым элементом экономической системы стран с рыночными отношениями и демократическим социальным устройством, который призван обеспечить предоставление обществу объективной информации об использовании государственных финансовых ресурсов и ответственность органов власти за законность и эффективность финансового управления. Мировой опыт убедительно показывает, что либерализация экономики отнюдь не отменяет для государства необходимости строго контролировать движение бюджетных ресурсов, напротив, с возрастанием степени публичности и прозрачности бюджетного процесса значимость поддержания и развития эффективной системы финансового контроля усиливается.

В последние четыре года в результате более взвешенной бюджетной политики удалось добиться определенной стабилизации государственных финансов, бюджет перестал быть источником постоянной макроэкономической неустойчивости, благодаря работе казначейства наладился учет доходов и расходов бюджета. Однако процесс становления единой и эффективной системы государственного бюджетного контроля остался незавершенным. При сохранении такого положения невозможно полноценно провести административную реформу, реформы жилищно-коммунального хозяйства и социальной сферы, снизить налоговую нагрузку на экономику.

Ряд теоретических и прикладных аспектов формирования системы государственного бюджетного контроля разработан в рамках научных исследований, посвященных проблемам бюджетного контроля государства.

Существенное влияние на развитие теории бюджетного контроля оказали работы известных западных исследователей М. Адаме, П. Арпиланша, М. Банка, Дж. Боурна, Х-П. Бургхофа, Дж. Бхагвати, Э. Венгера, Дж. Клементе, Э. Кпарра, П. Кругмана, Ж. Манэ, А. фон Мутса, Дж. Мида, У.Фолльмера, Дж. Хиггинса, X. Цафельберга, Р. Штретлинга и др.

В отечественной экономической литературе теоретические и практические аспекты государственного финансового контроля представлены в работах Э. Вознесенского, В. Видяпина В. Геращенко, Ю. Данилевского, Л. Дробозиной, А. Козырина, С. Лунгина, В. Панскова, Н. Погосяна, В. Родионовой, М. Романовского, Л. Овсянникова, С. Оленышева, Г. Поляка, Б. Сабанти, В. Сенчагова, А. Тавасиева, А. Шеремета.

Вместе с тем изучение указанных трудов показало, что в них рассматриваются лишь отдельные аспекты государственного бюджетного контроля как вида государственного финансового контроля, специальные исследования проблем формирования и совершенствования системы государственного бюджетного контроля, в том числе на субреспубликанском уровне, практически не проводились.

Цель курсовой работы состоит в обосновании теоретических и методических подходов к формированию эффективной системы государственного бюджетного контроля и выработке системы рекомендаций по ее оптимизации.
          Поставленная цель обусловила необходимость решения следующих основных задач:

- выявить сущность системы государственного бюджетного контроля;

-изучить состав принципов организации государственного бюджетного контроля;

- изучить организацию контроля за формированием доходов и расходов бюджета;

-определить основные направления оптимизации системы государственного бюджетного контроля;

Объектом исследования является механизм государственного бюджетного контроля в Республике Беларусь.

Предметом исследования служат финансовые отношения, складывающиеся в процессе контроля за движением бюджетных средств.

Теоретическую и методологическую основу работы составили концепции и положения, представленные в трудах отечественных и зарубежных ученых, законодательные и нормативные акты РБ, методические материалы финансовых органов, публикации в периодической печати по избранной теме, материалы научных и научно-практических конференций.

Информационной базой исследования явились официальные статистические материалы, данные Министерства финансов РБ, справочные и аналитические материалы, экспертные оценки независимых исследователей, а также материалы, опубликованные в отечественной и зарубежной научной литературе и периодической печати.

1. Необходимость и сущность бюджетного контроля, его специфика

Особенности развития белорусской экономики обусловили необходимость кардинальной трансформации ряда ключевых инструментов и механизмов экономического регулирования, к которым, прежде всего, относится государственный бюджетный контроль.

Прежде всего, отметим, что в современной экономической науке существуют различные подходы к определению исходного понятия -«контроля».

Одни ученые и специалисты в области финансового контроля, выделяя три стадии управленческой деятельности (проектирование и определение цели; организация выполнения принятого решения; контроль исполнения), трактуют контроль как особую стадию управленческого цикла, акцентируя внимание на взаимосвязи субъекта и объекта контроля.

Так, В. Родионова считает, что контроль — неотъемлемая часть системы государственного регулирования, одна из форм обратной связи, благодаря которой субъект, управляющий системой, получает необходимую информацию о ее действительном состоянии, что позволяет ему правильно оценивать фактические результаты, выявлять отклонения от цели и связанные с этим нежелательные последствия [16, с. 14].

С указанных позиций трактует контроль и М. Романовский. В предложенном им определении боле четко выделены отдельные стадии процесса контроля: «Контроль — форма управленческого цикла, представляющая собой систему наблюдения, сопоставления, проверки и анализа функционирования управляемого объекта с целью оценки обоснованности и эффективности принимаемых и принятых управленческих решений, выявления степени их реализации, наличия отклонений, фактических результатов от заданных параметров и нормативных предписаний, принятия решений по их ликвидации» [12, с.576].

По мнению В.Афанасьева, «контроль — это труд по наблюдению и проверке соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям - законам, планам, нормам, стандартам, правилам, приказам и т.д.; выявлению результатов воздействия субъекта на объект, допущенных отклонений от требований управленческих решений, от принятых принципов организации и регулирования. Выявляя отклонения и их причины, работники контроля определяют пути реорганизации объекта управления, способов воздействия на объект с целью преодоления отклонений, устранения препятствий на пути оптимального функционирования системы» [8, с. 125]. Д. Аллахвердян определяет финансовый контроль как составную часть государственного контроля, элемент всей системы экономического управления и планирования [9, с.116].

Подход к определению контроля как стадии процесса управления, на наш взгляд, способствует действенности и результативности контроля, определению степени влияния субъекта контроля на объект контроля, оценке эффекта возникающих при этом отношений. Вместе с тем, данный подход отражает только одну грань рассматриваемого явления, не воспроизводя ее содержательной стороны как сферы специфических финансовых отношений, и не учитывая его организационной формы.

Бюджетный контроль - органическая часть государственного финансового контроля, посредством которого в процессе составления проекта бюджета, его рассмотрения и подготовки отчета о его реализации проверяется образование, распределение и использование бюджетных средств.

Обязательным условием эффективного функционирования экономики и финансовой системы страны выступает финансовый контроль, являющийся составным элементом государственного контроля по управлению социально – экономическим развитием общества.

Контроль, будучи, одной из форм управленческого цикла, представляет собой систему наблюдения, сопоставления, проверки и анализа функционирования управляемого объекта с целью оценки обоснованности и эффективности принимаемых и принятых управленческих решений, выявления степени их реализации, наличия отклонений фактических результатов от заданных параметров и нормативных предписаний, принятия решений по их ликвидации.

Бюджетный контроль – составная часть финансово-экономического контроля, и рассматривается как совокупность мероприятий, проводимых государственными органами по проверке законности, целесообразности и эффективности действий в образовании, распределении и использовании денежных фондов РБ, субъектов республики и местных органов самоуправления, выявлении резервов увеличения поступлений доходов в бюджет, улучшении бюджетной дисциплины. В условиях рыночной экономики, когда усложняются межбюджетные отношения, усиливается роль налогов как основного источника формирования доходной базы бюджета, многократно возрастает значимость бюджетного контроля. Его значение заключается в содействии успешной реализации бюджетной политики государства, в обеспечении процесса формирования и эффективного использования денежных средств.

Итак, задачами бюджетного контроля являются:

1.      обеспечение правильности составления и исполнения бюджета;

2.      соблюдение налогового и бюджетного законодательства;

3.      контроль за правильностью ведения бухгалтерского учета и отчетности;

4.      проверка эффективности и целевого использования бюджетных средств и средств внебюджетных фондов;

5.      улучшение бюджетной и налоговой дисциплины;

6.      выявление резервов роста доходной базы бюджетов разных уровней;

7.      контроль за реализацией системы межбюджетных отношений;

8.      проверка обращения средств бюджета и внебюджетных фондов в банках и других кредитных учреждениях;

9.      контроль за формированием и распределением целевых бюджетных фондов финансовой поддержки регионов;

10.  пресечение незаконных по предоставлению налоговых льгот, государственных дотаций, субвенций, трансфертов и другой помощи отдельным категориям плательщиков или регионам;

11.  выявление расточительства и финансовых злоупотреблений, принятие адекватных мер наказания к виновным лицам;

12.  проведение профилактической, информационно-разъяснительной работы с целью повышения бюджетно-финансовой  дисциплины.

Хотя государственный бюджетный контроль охватывает только общественный сектор экономики, он, как видно из перечня задач распространяется и на частнопредпринимательскую деятельность при проверке правильности составления налоговых расчетов и деклараций; при выполнении предприятиями государственных заказов, финансируемых из бюджета; при предоставлении предприятиям различных форм собственности субсидий, дотаций, кредитов, а также налоговых льгот (скидок, вычетов, налоговых кредитов и т.д.). Следовательно, объектом бюджетного контроля выступает не только бюджетно-налоговая сфера и бюджетный процесс, но весь процесс финансово-хозяйственной деятельности субъектов рыночных отношений. Этим определяется роль и значение бюджетного контроля как важнейшего элемента государственного контроля и управления.

Иными словами, объект бюджетного контроля – денежные отношения, возникающие между государством и юридическими и физическими лицами по поводу мобилизации и перераспределения валового внутреннего продукта на территориальном, социальном и отраслевом разрезах с целью выполнения государством своих функций.

Система бюджетного контроля в целом состоит из следующих элементов:

субъект контроля;

объект контроля;

предмет контроля;

принципы контроля;

методика контроля;

техника и технология контроля;

процесс контроля;

сбор и обработка исходных данных для проведения контроля;

результат контроля;

принятие решения по результатам контроля;

Перечисленные элементы системы контроля составляют в совокупности механизм бюджетного контроля. Наиболее существенными элементами контроля, от которых зависит эффективность проводимых контрольно – ревизионных мероприятий, являются субъекты контроля, объект, процесс и методика контроля. Конечно же, все это должно опираться и регламентироваться нормативными юридическими документами, которые в совокупности образуют Финансовое (бюджетное, налоговое) право.[1]

Успешное выполнение сложных задач в различных сферах финансово-экономической жизни общества зависит от соответствующей организации, видов контроля, форм и методов его проведения.

В зависимости от того, кто осуществляет бюджетный контроль, различают:

государственный бюджетный контроль, осуществляемый органами государственной власти. Он обеспечивает интересы государства и общества, проверяет выполнение налогоплательщиками обязательств перед бюджетом и целевое использование бюджетных ассигнований;

ведомственный контроль, проводимый контрольно ревизионными управлениями министерств и ведомств. Ведомственный контроль ограничен кругом юридических лиц, находящихся в административной подчиненности от контролирующего министерства или ведомства. При этом проверяется расходование бюджетных средств, выделенных по ведомственному признаку бюджетной классификации, а также использование бюджетных ссуд, субсидий, субвенций и другой финансовой помощи из бюджета. Следует отметить, что в пореформенные годы значение данного вида контроля снизилось. Ведомства стали ликвидировать свои ревизионные управления, что позволяет многим из них тратить бюджетные средства практически бесконтрольно (на фоне ослабления государственного контроля). Поэтому представляется целесообразным усилить эффективность и значение ведомственного контроля. Основными задачами ведомственного контроля являются: проверка законности финансово – хозяйственных операций, произведенных предприятиями, соблюдение ими финансовой, бюджетной,  сметной и налоговой дисциплины; выявление хищений, злоупотреблений и незаконного расходования материально – денежных средств и ценностей и т. д.;

общественный контроль  осуществляется неправительственными организациями и учреждениями;

независимый контроль, проводимый специализированными аудиторскими фирмами и службами;

внутрихозяйственный контроль финансово – экономическими службами предприятий, организаций и учреждений. Объектом контроля выступает финансовая деятельность субъектов хозяйствования, включая уплату налогов в бюджет и налоговое планирование;

правовой контроль осуществляется правоохранительными органами в форме ревизий, судебно – бухгалтерской экспертизы и т. д.;

гражданский контроль осуществляется физическими лицами при их налогообложении налоговыми органами, при составлении и подаче налоговых деклараций, а так же при получении  средств из бюджета (зарплата, пенсия, стипендия, пособие, и т. д.).

Основными методами бюджетного контроля являются:

Документальная проверка. Проводится непосредственно на предприятии, в организации и учреждении в присутствии должностных лиц. Источниками информации служат первичные документы, регистры бухгалтерского учета, бухгалтерская, статистическая и оперативно – техническая отчетность, схемы расходов и расчеты к ним и друга документация. Изъятие документов для проверки вне предприятия запрещена законом. В тоже время контрольным органам предоставлено право изымать у юридических лиц документы, свидетельствующие о сокрытии (занижении) прибыли (дохода) или сокрытии иных объектов налогообложения, если имеются достаточные основания полагать, что они могут быть уничтожены, заменены и т. д.

Камеральная проверка. Проводится по месту нахождения контрольного органа на основе перечисленных выше документов. Основными задачами такой проверки яаляются:

получение, проверка и обеспечение сохранности отчетов, смет расходов бюджетных учреждений, а также расчетов по налогам налогоплательщиков;

прием налогоплательщиков и распределителей бюджетных средств по вопросам, связанным с правильностью исчисления и уплаты в бюджет и во внебюджетные фонды налогов и других обязательных платежей, оставление индивидуальных и общих смет расходов бюджетных учреждений;

осуществление контроля за правильностью начисления финансовых санкций к нарушителям бюджетно – налоговой дисциплины.

Обследование. Заключается в личном ознакомлении контролирующего лица на месте с отдельными сторонами финансово – хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организаций. При этом не обязательно проверять первичные бухгалтерские документы, могут проводится контрольные замеры работ, расходов топлива, электроэнергии, проверка скрытых объектов финансирования и налогообложения путем опроса, анкетирования, инспекции на месте, наблюдения и т. д.

Анализ исполнения доходной и расходной частей бюджета всех уровней. Его роль в управлении государственными финансами и финансами субъектов хозяйствования, а также в регулировании социально – экономических процессов в обществе значительно возрастает. Научно обоснованный комплексный анализ служит основой для выработки долгосрочной бюджетной политики в РБ, позволяет использовать бюджет как активный инструмент государственного регулирования производственных процессов.

Контроль за исполнением республиканского бюджета осуществляется Президентом Республики Беларусь, Правительством Республики Беларусь и Комитетом государственного контроля Республики Беларусь. Оперативный контроль за своевременным поступлением доходов и расходованием средств по целевому назначению возлагается на Министерство финансов, Министерство по налогам и сборам, Государственный таможенный комитет Республики Беларусь, местные финансовые, налоговые и таможенные органы.

В течение финансового (бюджетного) года исполнение республиканского бюджета контролируется Правительством Республики Беларусь и Комитетом государственного контроля Республики Беларусь. Итоги исполнения доходов и расходов бюджета докладываются Правительством Республики Беларусь Президенту Республики Беларусь и Парламенту Республики Беларусь.

В целях осуществления контроля Правительство Республики Беларусь и местные исполнительные и распорядительные органы вышестоящего территориального уровня вправе в процессе исполнения бюджета потребовать от местных исполнительных и распорядительных органов нижестоящего территориального уровня, государственных налоговых органов, других органов управления, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей любую информацию, связанную с исполнением бюджета и использованием бюджетных средств.

Государственная отчетность по исполнению республиканского бюджета представляется в статистические органы в установленные сроки.

Правительство Республики Беларусь разрабатывает и представляет Президенту Республики Беларусь для внесения в Парламент Республики Беларусь отчет об исполнении республиканского бюджета, который представляется на рассмотрение Парламента Республики Беларусь не позднее пяти месяцев со дня окончания отчетного финансового (бюджетного) года по такой же структуре, что и утвержденный бюджет за соответствующий год.

Отчет об исполнении республиканского бюджета утверждается законом Республики Беларусь.

Проект закона об утверждении отчета об исполнении республиканского бюджета за предшествующий финансовый (бюджетный) год рассматривается Парламентом Республики Беларусь до рассмотрения проекта закона о бюджете Республики Беларусь на очередной финансовый (бюджетный) год.

2. Организация контроля за формированием доходов бюджета и целевым расходованием бюджетных средств, оценка его результативности

Бюджетный контроль - составная часть финансово–экономического контроля и рассматривается как совокупность мероприятий, проводимых государственными органами по проверке законности, целесообразности и эффективности действий в образовании, распределении и использовании денежных фондов РБ, субъектов РБ и местных органов самоуправления, выявлении резервов увеличения доходных поступлений в бюджет и улучшении бюджетно-налоговой дисциплины. В условиях рыночной экономики, когда усложняются межбюджетные отношения, усиливается роль налогов как основного источника формирования доходной базы бюджета, многократно возрастает значимость бюджетного контроля. Его назначение заключается в содействии успешной реализации бюджетной политики государства, в обеспечении процесса формирования и эффективного использования денежных средств.

Вопросы, связанные с исполнением бюджета, контролируются Кабинетом министров республики и исполнительными комитетами Советов народных депутатов, главами администраций регионов, городов при обсуждении этих вопросов на заседаниях и через соответствующие местные органы, на которых возложены контрольные функции.

Ведущая роль в осуществлении бюджетного контроля как по масштабам охвата объектов контроля, так и по количеству контролируемых показателей принадлежит Министерству финансов республики и его местным органам. Правовой основой указанного контроля является утвержденное постановлением Кабинета министров “Положение о Министерстве финансов”.

Одним из методов проведения бюджетного контроля является анализ исполнения доходной и расходной частей бюджетов всех уровней, смет расходов бюджетных учреждений. Его роль в управлении государственными финансами субъектов хозяйствования, а также в регулировании социально-экономических процессов в обществе в рыночных условиях значительно возрастает.

Важнейший элемент бюджетного процесса - экономический анализ бюджетных показателей: их обоснованности, структуры, динамики, других параметров. Анализ проводится на всех этапах бюджетного процесса: при формировании, рассмотрении, утверждении и исполнении бюджета. Его осуществляют финансовые и налоговые органы; ведомства; органы казначейства; контролирующие органы; депутатский корпус; финансовые службы хозяйствующих структур [10,c.55].

Анализ проводится на всех этапах бюджетного процесса - при формировании, рассмотрении, утверждении, исполнении и составлении отчета об исполнении бюджета.

На стадии исполнения бюджета в процессе финансирования из бюджета плановых мероприятий и аккумуляции доходов бюджета проводится анализ оперативных данных, текущей отчетности об исполнении бюджета и выполнении основных плановых показателей. На основе этих данных корректируются назначения по бюджетным учреждениям, выявляются недостатки в выполнении обязательств перед бюджетом.

На стадии составления отчета об исполнении бюджета финорганами анализируются отчеты министерств, ведомств, управлений, отделов, предприятий, организаций и учреждений. По результатам анализа с учетом материалов проведенных ранее ревизий и проверок вносятся предложения, направленные на устранение выделенных недостатков и мобилизацию внутрихозяйственных резервов.

Методика анализа избирается в зависимости от поставленных задач, но можно выделить основополагающие принципы, которыми необходимо руководствоваться при проведении аналитической работы на любом уровне бюджета при решении любых задач. Анализ должен быть:

- конкретным, т.е. основываться на изучении широкого круга показателей, всесторонне характеризующих экономическое или финансовое явление, процесс, тенденцию;

- системным, т.е. представлять собой систему аналитической работы - по срокам, охвату вопросов, приемам, взаимосвязи изучаемых показателей;

- оперативным, т.е. по результатам анализа должна осуществляться разработка рекомендаций, на основе которых можно оперативно повлиять на анализируемые показатели, процессы;

- объективным, что должно обеспечиваться объективным подбором информации, которая способна всесторонне охарактеризовать всю совокупность причин и факторов, определяющих выявленную динамику, тенденции.

Каждое направление анализа имеет свои особенности. Например, при формировании бюджета депутатским корпусом изучается соблюдение:

- законодательства при расчете бюджетных показателей;

- социальных гарантированных государством нормативов по расходам;

- финансового обеспечения, установленного прогнозами экономического и социального развития различных отраслей народного хозяйства, социальной сфер;

- целого ряда других положений.

При анализе в ведомствах большое внимание уделяется показателям по сети, штатам, контингентам; соблюдению стандартов, норм и нормативов; другим вопросам [24,c.30].

Органы казначейства в приоритетном порядке анализируют поступление и распределение доходов по уровням бюджетов; целевое использование бюджетных средств; своевременность их “прохождения” по счетам; другие вопросы.

Анализ бюджета как основного финансового плана государства или его административно-территориального образования базируется на комплексном подходе к его изучению, описанию информации, характеризующей процесс его исполнения, на использовании определенной методики анализа этой информации.

Наряду с методами экономического анализа, характеризующими общий подход к исполнению бюджета, существует и методика его анализа, определяющая этапы и приемы аналитической обработки информации.

Этапы анализа можно представить так:

1-й этап - осуществляются проверка, свод, группировка необходимых данных.

2-й этап - собственно аналитическая обработка: сравнение соответствующих показателей по доходам, расходам, нормативам, сети, штатам, контингентам; определение причин отклонений от уточненных назначений по бюджету; раскрытие взаимосвязей и количественных зависимостей между показателями.

3-й этап - подведение итогов анализа, основные выводы.

Заключительный этап - разработка практических предложений и рекомендаций по результатам анализа.

Методика экономического анализа исполнения бюджета условно может быть подразделена на общую и частную.

Общая методика одинаково применима при анализе как общих итогов исполнения бюджета, так и конкретных вопросов исполнения доходов и расходов. К ней относятся:

- определение задач анализа;

- подбор и предварительная проверка достоверности и правильности данных;

- использование приема сравнения как основного при определении уровня выполнения бюджетных назначений и динамики показателей бюджета;

- применение утвержденных или уточненных данных в качестве базы сравнения и оценки показателей;

- прием разложения отклонений от установленных назначений по факторам, различно повлиявшим на результаты исполнения по доходам или расходам;

- широкое применение наряду с абсолютными относительных и средних показателей, а также сводных величин; применение аналитических группировок и построение таблиц, позволяющих судить о результатах исполнения бюджета.