Бюджетный процесс в РФ. 9

ОГЛАВЛЕНИЕ:

ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………………………3 
ГЛАВА I. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В РФ.

1. Понятие и субъекты бюджетного процесса…………………………4
2.   Стадии бюджетного процесса……………………………………….8

ГЛАВА II. ПРИНЦИПЫ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В РФ.

2.1 Понятие принципов бюджетного процесса…………………………12

2.2 Классификация принципов бюджетного процесса…………………15

2.2.1 Общеправовые принципы бюджетного процесса………...…15

2.2.2 Принципы бюджетного процесса, вытекающие из принципов, свойственных бюджетной системе государства в целом……………………..17

2.2.3 Специальные принципы  бюджетного процесса…………..19

ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………….……..23

СПИСОК  ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ………………………….25

ВВЕДЕНИЕ

Бюджет - важнейший финансовый документ страны, определяющий многие параметры ее развития на предстоящий год и среднесрочную  перспективу. Поэтому разработке его  показателей уделяется особое внимание на всех уровнях власти и на всех этапах прохождения расчетов.

Бюджет  государства играет значительную роль в политической и хозяйственной  жизни страны. В связи с тем, что вся Россия является федеральным  государством, под бюджетом государства  понимается бюджет России (федеральный  бюджет) и бюджеты субъектов Российской Федерации. Бюджет государства должен обеспечивать необходимым финансированием  социально - экономическое развитие страны, ее обороноспособность и другие потребности. Разработка бюджета государства  осуществляется на основе прогноза социально - экономического развития Российской Федерации на конкретный год.

В соответствии со ст. 71 Конституции РФ федеральный  бюджет находится в ведении Российской Федерации. Бюджету государства (федеральному бюджету) придается высшая юридическая  сила, он утверждается в форме федерального закона.

На уровне образований местного самоуправления (районов, городов, районов в городах, сел, поселков) создаются местные  бюджеты. А процесс разработки,  принятия, исполнения и контроля за исполнением бюджета называется бюджетным процессом.

Именно  поэтому  целью настоящей работы является  формирование понятия и правовых основ бюджетного процесса, как на федеральном уровне, так и в субъектах федерации и в муниципальных образованиях, что обусловило постановку следующих задач:

- исследовать   понятие бюджетного процесса;

- определить  его правовую сущность;

- выделить принципы бюджетного процесса.

ГЛАВА I. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В РФ

1. Понятие и субъекты бюджетного процесса.

Существует законодательное  понятие бюджетного процесса, которое  дает Бюджетный кодекс Российской Федерации, также существуют научные понятия  бюджетного процесса. Определения понятия "бюджетный процесс" различаются  по следующим моментам: а) субъекты бюджетного процесса; б) стадии бюджетного процесса; в) структура бюджета.

Так, по мнению В.А. Парыгиной, А.А. Тедеева, под бюджетным процессом следует понимать деятельность следующего круга субъектов: органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса¹. Данный круг субъектов закреплен в законодательно определенном понятии "бюджетный процесс".

Л.В. Мелихова, А.М. Годин, Н.С. Максимова, И.В. Подпорина называют в качестве субъектов бюджетного процесса "органы власти" ², "исполнительные и представительные органы власти"³, не подразделяя их на органы государственной власти и органы местного самоуправления, предполагая, что органы власти включают и те, и другие. При этом не называются участники бюджетного процесса.

В учебнике советского финансового  права под редакцией Г.С. Гуревича указывается наиболее узкий круг субъектов бюджетного процесса: компетентные государственные органы ⁴. Органы местного самоуправления как самостоятельный субъект бюджетного процесса не рассматриваются. Это обстоятельство объясняется тем, что в советский период органов местного самоуправления не существовало, а функционировали местные органы государственной власти. Сравнение современного понятия бюджетного процесса и понятия, разработанного в советский период истории России, приводит к выводу, что данные понятия исторически обусловлены государственным устройством страны, ее федеративным или унитарным устройством.

Законодатель каждой страны в каждый исторический период определяет круг субъектов, участвующих в бюджетном  процессе, а также роль этих субъектов. Так, в демократических государствах с республиканской формой правления  ведущая роль в принятии бюджета  отведена представительному законодательному органу. В странах, тяготеющих к монархической  форме правления, значительные полномочия по принятию бюджета отданы исполнительной власти. Например, в Объединенных Арабских Эмиратах утверждение бюджета осуществляется единолично эмиром, который считается  ничем не связанным в принятии своего решения. В Саудовской Аравии проект бюджета разрабатывается Советом министров и утверждается королем, возглавляющим правительство⁵.

А.Н. Козырин справедливо отмечает, что процедура принятия бюджета "определяет экономическое бытие государства и всю политическую систему общества. Это обусловлено, прежде всего, тем, что вопросы составления и утверждения бюджета напрямую связаны с компетенцией высших органов власти и управления, а, следовательно, с формой правления в данном государстве"⁶.

Содержание бюджетного процесса определяется не только государственным  устройством страны, как было замечено выше, но и бюджетным устройством.

В определении бюджетного процесса, приведенном в учебнике советского финансового права, фигурирует только один бюджет – государственный ⁷, а в современных определениях фигурируют бюджеты федерального, регионального и местного уровня, а также внебюджетные фонды ⁸. Согласно ст. 10 Бюджетного кодекса Российской Федерации указанные бюджеты и внебюджетные фонды составляют бюджетную систему Российской Федерации.

Бюджетный процесс представляет собой определенную совокупность стадий. Возникает вопрос, совокупность каких  стадий можно считать бюджетным процессом. На мой взгляд, этот вопрос следует рассматривать с точки зрения теории управления, в которой разработано понятие управленческого цикла.

Рассмотрим бюджетный  процесс как процесс управления. Ю.Н. Старилов дает следующее определение понятию "государственное управление" - в широком понимании это регулирующая деятельность государства в целом. Иначе говоря, государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения ⁹. Государственное управление осуществляют все государственные структуры.

1. В процессе управления  осуществляются функции государства  при соблюдении интересов государства  (публичных интересов) и при  обеспечении прав и свобод граждан.

Ю.Н. Старилов отмечает, что "государственные функции реализуются всеми государственными органами, которые составляют единую государственную власть. В рамках этого единства выделяются самостоятельные виды государственной деятельности, характеризующиеся специфическим назначением, особыми субъектами, способами реализации государственных функций". К самостоятельным видам государственной деятельности можно отнести деятельность по составлению, утверждению и исполнению бюджета, то есть бюджетный процесс. Данная деятельность призвана выполнять функции государства в форме выполнения расходных обязательств, а также служит обеспечению прав и свобод человека и гражданина.

2. Субъектом управления  является система "специально  созданных государством" органов  и должностных лиц, действующих  от имени государства "в  пределах своей компетенции".

В систему специально созданных  органов, осуществляющих бюджетный  процесс, входят участники бюджетного процесса, предусмотренные ст. 152 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Бюджетный  кодекс определяет полномочия в бюджетной  сфере органов специальной компетенции  и органов общей компетенции. Субъектом управления государственными финансами является система государственных  органов, которые находятся друг с другом во взаимосвязи (управляющая  система).

В пункте 1 ст. 152 Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ) приведен исчерпывающий  перечень участников бюджетного процесса: Президент Российской Федерации; высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, глава муниципального образования; законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления (далее - законодательные (представительные) органы); исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований); Центральный банк Российской Федерации; органы государственного (муниципального) финансового контроля; органы управления государственными внебюджетными фондами; главные распорядители (распорядители) бюджетных средств; главные администраторы (администраторы) доходов бюджета; главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета; получатели бюджетных средств.¹⁰

3. Объектом государственного  управления как социального управления  является поведение людей. Государственное  управление направлено на упорядочение  социальных отношений.

Бюджетный процесс как  разновидность государственного управления упорядочивает общественные отношения (отношения между людьми) и поведение  людей по поводу формирования, распределения  и использования бюджетных средств. Принимая бюджет, государство осуществляет управление бюджетными отношениями, которые  возникают "в связи с образованием, распределением и использованием бюджетов как составной части финансовой системы государства" ¹¹.

1.2 Стадии бюджетного процесса.

Конституция Российской Федерации  отделяет местное самоуправление от государственной власти, однако признает публичную природу местной власти. Поэтому бюджетный процесс может  выступать не только в качестве государственного управления, но и в качестве управления, осуществляемого местной властью  в случае, если субъектом публичной  власти выступают муниципальное  образование и органы местного самоуправления.

Таким образом, бюджетный  процесс отвечает всем перечисленным  признакам и представляет собой  разновидность государственного или  местного управления. Поскольку "управление носит ярко выраженный циклический характер"¹², как отмечает Д.Н. Бахрах, к бюджетному процессу применимо понятие управленческого цикла.

В научной литературе существуют различные подходы к элементам  управленческого цикла. Однако научная  полемика возникает в основном по поводу начальной стадии управленческого  цикла и его завершающей стадии. Надо заметить, что эта же неопределенность в количестве стадий касается и бюджетного процесса как управленческого цикла. Д.Н. Бахрах считает, что "в наиболее общем виде управленческий цикл может быть представлен как органическое единство трех стадий: 1) оценка ситуации или сбор и обработка информации; 2) подготовка и принятие решения; 3) организация исполнения". При этом, по его мнению, "контроль - не стадия цикла, а функция управления. Он может осуществляться на разных этапах управленческой деятельности"¹³.

Ряд авторов, напротив, считают, что управленческая деятельность "состоит  из решения, его реализации (исполнения) и контроля за реализацией". Классик менеджмента А. Файоль, раскрывая смысл административного управления, отмечает: "...управлять - значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать"¹⁴. Е.Ю. Грачева считает, что стадиями процесса социального управления являются: 1) принятие управленческого решения; 2) исполнение управленческого решения; 3) проверка исполнения управленческого решения ¹⁵.

Очевидно, что без проверки исполнения решения, без контроля за исполнением управленческий цикл будет не полным. Безусловно, контроль является функцией управления и может присутствовать на всех стадиях управленческого цикла, однако он же является и завершающей стадией данного цикла. Следует заметить, что большинство авторов отмечают наличие контрольной стадии в бюджетном процессе, однако называют ее по-разному: "контроль за исполнением бюджета"¹⁶, "утверждение отчетов об исполнении бюджета"¹⁷. Вызывает возражение точка зрения авторов, завершающих определение бюджетного процесса стадией исполнения ¹⁸.

Бюджетный процесс как  управленческий процесс состоит  из следующих стадий: 1) составление  проекта бюджета (стадия сбора информации); 2) рассмотрение и утверждение бюджета (стадия подготовки и принятия решения); 3) исполнение бюджета (стадия исполнения решения); 4) контроль за исполнением бюджета (стадия проверки исполнения решения).

Законодательные (представительные) органы власти осуществляют принятие управленческого решения и контроль за его исполнением, а исполнительные органы осуществляют сбор информации и исполнение решения законодательного органа. Законодательные (представительные) органы выступают как управляющая система, а исполнительные органы как управляемая система. В управляемую систему также входят получатели бюджетных средств.

Бюджетный процесс представляет собой цикл, продолжительность которого, как отмечают специалисты, составляет чуть больше двух лет с момента  составления проекта бюджета  до момента утверждения отчета о его исполнении ¹⁹. Этот срок в научной литературе принято называть бюджетным циклом. Помимо временных рамок бюджетный цикл имеет пространственные рамки. На уровне Российской Федерации его пространственные рамки определяются территорией всего государства, на уровне субъектов Российской Федерации - территорией соответствующего субъекта Федерации, на уровне муниципальных образований - территорией соответствующего муниципального образования. Бюджетный цикл имеет территорию осуществления и соответствующего управляющего субъекта (субъекта публичных финансов). Исходя из этого, можно сделать вывод, что каждый субъект публичных финансов - каждое муниципальное образование, каждый субъект Федерации и Российская Федерация - в целом осуществляет собственный бюджетный процесс.

Однако Бюджетный кодекс вкладывает в бюджетный процесс не столько управленческий, сколько процессуальный смысл и рассматривает бюджетный процесс как единую для всего государства деятельность, осуществляемую по единым процессуальным правилам. Бюджетный процесс определяется законодателем как "деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов...". Из смысла данного определения вытекает, что все органы государственной власти и все органы местного самоуправления участвуют в принятии всех бюджетов, тогда как на практике органы местного самоуправления конкретного муниципального образования принимают свой бюджет и не являются субъектом, принимающим управленческое решение, в отношении федерального бюджета или бюджета какого -  либо субъекта Российской Федерации. В предметы ведения Российской Федерации входит принятие только федерального бюджета, а не нижестоящих бюджетов.

На мой взгляд, наличие доли процессуальных норм в бюджетном праве не изменяет управленческой природы бюджетного процесса. Бюджетный процесс в отличие от гражданского или уголовного процесса осуществляют субъекты, принимающее собственное управленческое решение, действующие от своего имени, а не от имени всего государства. В связи с этим определение бюджетного процесса возможно изложить в следующей редакции: бюджетный процесс - регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению соответствующих проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению соответствующих бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.

ГЛАВА II. ПРИНЦИПЫ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В РФ.

2.1 Понятие принципов бюджетного  процесса.

Задачами и целями бюджетного процесса являются: организация формирования, распределения и использования  бюджета - централизованного фонда  денежных средств; выявление возможных  резервов поступления ресурсов в  собственность публично-правовых образований  для реализации функций государства  на различных территориальных уровнях; эффективное распределение бюджетных  ресурсов между различными субъектами в целях обеспечения функционирования государства; контроль за "движением" бюджетных средств от момента  их формирования до момента использования; исключение нецелевого использования средств и др.

Одной из гарантий реализации задач и целей бюджетного процесса является соблюдение требований, подчиняющих  бюджетный процесс как особый вид деятельности уполномоченных органов. Эти требования следует обозначить в качестве "принципов бюджетного процесса". Под принципами бюджетного процесса понимаются основополагающие требования, предъявляемые к осуществлению  деятельности уполномоченных субъектов, развивающейся в рамках бюджетных  отношений процессуального характера  и направленной на своевременное  и качественное осуществление стадий бюджетного процесса.

Принципы, положенные в основу бюджетного процесса, следует объединить в три группы:

1) общеправовые принципы бюджетного процесса;

2) принципы бюджетного процесса, вытекающие из принципов, свойственных бюджетной системе государства в целом;

3) принципы, отражающие сущность  бюджетного процесса как специфической  сферы формирования и развития  бюджетных правоотношений.

Общеправовые принципы бюджетного процесса представляют собой требования общего характера к деятельности уполномоченных субъектов в рамках бюджетного процесса, правовые границы  бюджетных процессуальных правоотношений. Такие требования предъявляются  не только к бюджетным процессуальным правоотношениям, но и к правовым отношениям вообще. Указанными требованиями являются, например: законность, подконтрольность, разграничение компетенции органов  власти в бюджетном процессе.

Среди принципов бюджетной  системы Российской Федерации, наиболее тесно связанных с деятельностью  уполномоченных субъектов в рамках бюджетного процесса, следует отметить: единство бюджетной системы России; самостоятельность бюджетов; сбалансированность бюджета; полноту отражения доходов, расходов бюджетов, источников финансирования бюджетов; результативность и эффективность  использования бюджетных средств; общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов; прозрачность (открытость); адресность и целевой характер бюджетных средств; подведомственность расходов бюджетов; достоверность бюджета; единство кассы.

К основным принципам бюджетного процесса третьей группы, отражающим его сущность как специфической  сферы функционирования бюджетных  правоотношений, относятся, на мой взгляд, следующие: принцип периодичности; организационное единство бюджетного процесса; принцип учета специальных бюджетных показателей, установленных бюджетной классификацией Российской Федерации; принцип подчинения определенным срокам.

Следует констатировать, что  законодательство Российской Федерации  не содержит прямых указаний относительно принципов бюджетного процесса. Приведенные выше требования, предъявляемые к бюджетному процессу, в одних случаях являются нормативно закрепленными принципами, предлагаемыми законодателем под видом, например, "принципов бюджетной системы Российской Федерации" (ст. 28 БК РФ), "принципов предоставления межбюджетных трансфертов" (ст. 7 БК РФ), "принципов назначения бюджетной классификации" (ст. 18 БК РФ), "принципов отражения расходов" (п. 4 ст. 21 БК РФ) и т.д., в других случаях - принципами бюджетного процесса, выделяемыми в качестве таковых в результате логического анализа нормативной базы бюджетного процесса и логического анализа его сущности как бюджетно-правового явления. Тем не менее, несмотря на неоднозначный уровень "нормативного внимания" к указанным принципам, они являются обязательными для компетентных в бюджетном процессе субъектов. Обязательность принципов бюджетного процесса объясняется и тем, что бюджетный процесс как публично-правовое явление осуществляется посредством бюджетных правоотношений. Подобного рода правоотношения регулируются нормами императивного характера, что не оставляет их участникам возможности усмотрения в своих действиях. На императивность хода бюджетных процессуальных отношений обращают внимание суды, оценивая нормы бюджетного права. Суды отграничивают бюджетные отношения, например, от гражданских отношений, во многих случаях смежных по характеру (отношения банковского счета и отношения исполнения бюджета через банковский счет, отношения гражданско-правовых заимствований и отношения государственного долга и др.)

Принципы бюджетного процесса представляют собой ту противоречивую характеристику его правового режима, следовать или не следовать которой обусловлено реализацией полномочий уполномоченных в ведении "бюджетных дел" органов власти. А их решения в последующем будут оценены с точки зрения законности и обоснованности, должной реализации компетенции, что при наличии оснований повлечет за собой применение мер ответственности. Охарактеризуем принципы бюджетного процесса, учитывая сложившуюся судебную практику по отдельным финансово-правовым вопросам.²⁰

2.2 Классификация  принципов бюджетного процесса.

2.2.1 Общеправовые принципы бюджетного процесса.

Первоочередное значение для функционирования любых правоотношений имеет принцип законности.

Применительно к бюджетному процессу указанный принцип имеет, на мой взгляд, две формы проявления.

Во-первых, говоря о законности бюджетного процесса, мы имеем в  виду, что бюджетный процесс и  соответствующие ему бюджетные  процессуальные отношения - явления, подвергаемые детальной нормативной правовой регламентации. Ход бюджетного процесса обусловлен содержанием и объемом  законодательного регулирования. Бюджетные  отношения как разновидность  финансовых правоотношений могут существовать исключительно в форме, определенной законом. Любые бюджетные отношения - будь то зачисление доходов в публичный  фонд либо производство расходов - невозможны вне правового оформления. Данные акты, в свою очередь, должны соответствовать  требованиям законности, обеспечивать конституционно предусмотренные гарантии прав и свобод граждан.

Во-вторых, результат самого бюджетного процесса - акт о бюджете - имеет правовую форму (правовой акт  о бюджете - закон, решение). На федеральном  уровне бюджет утверждается в форме  федерального закона, на уровне субъекта РФ - в форме закона субъекта РФ, на уровне муниципального образования - в форме муниципального правового акта (ст. 11 БК РФ). Правовой акт о бюджете представляет собой основной финансовый план публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования). Законодательство предусматривает требования к содержанию правового акта о бюджете. Сформированный в ходе бюджетного процесса бюджет только в том случае будет отвечать критерию законности, если его содержание будет соответствовать нормативным установлениям. Таким образом, закон о бюджете должен быть детально отработанным нормативным правовым актом, учитывающим иные акты, в том числе закрепляющие формирующие доходы платежи, расходные обязательства публично-правовых образований.

Следующий принцип бюджетного процесса общего характера - подконтрольность. Бюджетный контроль осуществляется на всех стадиях бюджетного процесса. Он осуществляется в ходе составления  проектов бюджетов всех уровней, в том  числе бюджетов внебюджетных фондов, в ходе рассмотрения и утверждения  законопроектов о бюджетах, в ходе исполнения бюджетов и утверждения  отчетов об исполнении бюджетов. Особое значение имеет бюджетный контроль на стадии исполнения бюджета, в рамках которого происходят два важнейших  для функционирования бюджета процесса - непосредственная мобилизация денежных средств в бюджет (формирование доходов), а также выделение из бюджета средств получателям бюджетных средств (использование средств в порядке расходования). На стадии исполнения бюджета ярко проявляются такие цели бюджетного контроля, как предупреждение нерационального и нецелевого использования бюджетных средств, проверка законности операций с бюджетными средствами, проверка обоснованности и эффективности управленческих решений относительно бюджетных отношений. Бюджетный контроль служит формой реализации контрольной функции финансов применительно к бюджетам бюджетной системы государства.

Не меньшее значение для  осуществления бюджетного процесса имеет принцип разграничения  компетенции органов власти в  бюджетном процессе.

Участниками бюджетного процесса являются  субъекты, указанные в п. 1 ст. 152 Бюджетного кодекса.

Органы власти, реализующие  компетенцию участников бюджетного процесса, вступают в бюджетный процесс  последовательно, осуществляя свои полномочия исходя из содержания и  задач конкретных стадий бюджетного процесса. В пределах своих полномочий органы обеих ветвей власти осуществляют контроль: законодательные органы осуществляют контроль в ходе рассмотрения законопроекта  бюджета, а также контроль за исполнением бюджета в лице Счетной палаты РФ, исполнительные органы - контроль в ходе исполнения бюджета в рамках специальных процедур. Таким образом, каждый орган власти, выступающий участником бюджетного процесса, выполняя функции в рамках компетенции, вносит свой вклад в достижение целей и задач бюджетного процесса.

Принцип разграничения компетенции  органов власти в бюджетном процессе есть не что иное, как специализация  принципа разделения властей применительно  к конкретному виду государственной  деятельности - бюджетной деятельности в форме бюджетного процесса.

2.2.2 Принципы бюджетного процесса, вытекающие из принципов, свойственных бюджетной системе государства в целом.

Принцип самостоятельности  бюджетов как принцип бюджетного процесса в числе прочих характеристик  подразумевает право и обязанность  органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный  процесс, обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность  использования бюджетных средств, определять формы и направления  расходования средств бюджетов, предоставлять  средства из бюджета на исполнение расходных обязательств (по анализу  ст. 31 БК РФ). Формирование и исполнение бюджетов - составная часть бюджетного процесса - выступает гарантией самостоятельности статуса публично-правовых образований.

В качестве гарантий самостоятельности  бюджета можно обозначить многие характеристики бюджетных правоотношений и бюджетного процесса. Данные характеристики отмечаются и в судебных актах. Например, как отмечает Конституционный Суд  РФ, перечень региональных налогов, внесение в него изменений и дополнений, круг налогоплательщиков, а также  существенные элементы каждого регионального  налога должны регулироваться федеральным  законом, с тем чтобы не допускать излишнего обременения налогоплательщиков обязанностями по уплате налогов, устанавливаемыми законами субъектов РФ о региональных налогах, формирования доходной части бюджетов одних субъектов РФ за счет других ²¹.