Бюджетный процесс в РФ. 11

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ 3

ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ  И УЧАСТНИКИ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА 5

ГЛАВА 2. СОСТАВЛЕНИЕ, РАССМОТРЕНИЕ, ИСПОЛНЕНИЕ БЮДЖЕТА 10

ГЛАВА 3. КОНТРОЛЬ ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ БЮДЖЕТА 19

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 28

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК 30

ВВЕДЕНИЕ

Главными средствами перераспределения  доходов и наиболее важными орудиями государственного регулирования экономики  и экономической политики являются бюджет и налоги. Через бюджет перераспределяется значительная часть ВВП страны. Государственный бюджет всегда представляет собой компромисс между основными социально-экономическими группами и частными интересами граждан по поводу налогообложения доходов и собственности, между центром и регионами - по поводу распределения налогов и субсидий, между интересами отдельных отраслей и фирм - в отношении государственных заказов. По определению Бюджетного кодекса Российской Федерации государственный бюджет (госбюджет) это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Проект бюджета ежегодно обсуждается и принимается законодательным органом - парламентом страны, региона или муниципальным собранием. В течение и по завершении финансового года представители исполнительной власти отчитываются о своей деятельности по мобилизации доходов и осуществлению расходов в соответствии с принятым законом о бюджете.

 Под бюджетным процессом  подразумевается регламентируемая  нормами права деятельность по  составлению и рассмотрению проектов  бюджетов, а также по контролю за их исполнением. Составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов разного уровня в РФ, а также контроль за исполнением и ответственность за нарушение бюджетного законодательства РФ регулируются Бюджетным кодексом РФ¹.

 Сущность бюджетного  планирования состоит в централизованном  распределении и перераспределении  валового внутреннего продукта  и национального дохода между  звеньями финансовой системы  на основе общенационального социально-экономического развития страны в процессе составления и исполнения бюджетов разного уровня.

 Таким образом, предметом  исследования данной работы является  бюджетный процесс. 

 Целью данной работы  является освещение теоретических  аспектов бюджетного процесса  в Российской федерации, изучение  порядка составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета, а так же особенности контроля за исполнением бюджета.

Работа состоит из введения, трёх глав и заключения.

ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И УЧАСТНИКИ  БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА

Бюджетный процесс как  правовой механизм направлен на принятие реального бюджета, законов (решений) о бюджете и государственных внебюджетных фондов, а также на эффективное их исполнение.

В настоящее время основным правовым актом, регулирующим бюджетный процесс, является Бюджетный кодекс РФ². Однако, учитывая федеративное устройство России, бюджетный процесс существует как на уровне федерации, так и на уровне субъектов РФ. Кроме того, бюджетный процесс имеет место на уровне муниципальных образований. В связи с этим правовым источником бюджетного процесса является не только БК РФ, но также законы субъектов РФ о бюджетном процессе и постановления представительных органов местного самоуправления.

Понятие бюджетного процесса в РФ дано в ст. 6 БК РФ. Здесь он определен как регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджета, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.

Бюджетный процесс — это сложный правовой механизм, в котором выделяются следующие стадии:

- составление проектов бюджетов и государственных внебюджетных фондов;

- рассмотрение и утверждение проектов бюджетов и государственных внебюджетных фондов;

- исполнение бюджетов и государственных внебюджетных фондов;

- составление, рассмотрение и утверждение отчетов об исполнении бюджетов и государственных внебюджетных фондов³.

При этом на всех стадиях  бюджетного процесса имеет место государственный финансовый контроль.

Статья 154 БК РФ определяет исчерпывающий  перечень участников бюджетного процесса.

Президент Российской Федерации  является участником бюджетного процесса федерального уровня. Согласно ст. 170 БК РФ, глава государства направляет Федеральному Собранию РФ не позднее  марта года, предшествующего очередному финансовому году, Бюджетное послание, в котором определяется бюджетная  политика России на очередной финансовый  год и плановый период.

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, глава  муниципального образования выделены в отдельную группу: они являются  участниками бюджетного процесса соответственно регионального и местного уровней.

Законодательные (представительные) органы государственной власти и  представительные органы местного самоуправления. Их общие полномочия закреплены в ст. 153 БК РФ. На федеральном уровне это Государственная Дума Федерального Собрания РФ и Совет Федерации Федерального Собрания РФ (ст. 164 БК РФ).

Исполнительные органы государственной  власти. Их общие полномочия определены в ст. 154 БК РФ. На федеральном уровне к ним относятся Правительство РФ, Министерство финансов РФ и Федеральное казначейство. Центральный банк Российской Федерации; его бюджетные полномочия установлены в ст. 155 БК РФ. В статье 164 БК РФ Банк России назван среди участников бюджетного процесса на федеральном уровне, но он также является участником бюджетного процесса на региональном и местном уровнях, так как обслуживает счета бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.

Органы государственного (муниципального) финансового контроля; их общие полномочия закреплены в ст. 157 БК РФ. На федеральном уровне к ним отнесены Счетная палата РФ и Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (ст. 164 БК РФ).

Органы управления государственными внебюджетными фондами. На федеральном  уровне участниками бюджетного процесса являются органы управления государственными внебюджетными фондами РФ, т.е. органы управления Пенсионным фондом РФ, Фондом социального страхования РФ и  Федеральным фондом обязательного  медицинского страхования РФ. На региональном уровне это органы управления государственными внебюджетными фондами субъектов  РФ, т.е. органы управления территориальными фондами обязательного медицинского страхования.

Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств. Согласно ст. 6 БК РФ, главный распорядитель бюджетных средств - орган государственной власти, орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение  науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств; распорядитель бюджетных средств - орган государственной  власти, орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, бюджетное учреждение, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств. Общие бюджетные полномочия главного распорядителя и распорядителя бюджетных средств содержатся в ст. 158 БК РФ.

Главные администраторы (администраторы) доходов  бюджета. Согласно ст. 6 БК РФ, администратор доходов бюджета - орган государственной власти, орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк РФ, бюджетное учреждение, осуществляющие в соответствии с законодательством Российской Федерации контроль над правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; главный администратор доходов бюджета - определенный  законом (решением) о бюджете орган государственной власти, орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк Российской Федерации, иная организация, имеющие в своем ведении администраторов доходов бюджета и (или) являющиеся администраторами доходов бюджета. Бюджетные полномочия главного администратора и администратора доходов бюджета установлены в ст. 160.1 БК РФ.

Главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета. Согласно ст. 6 БК РФ, администратор  источников финансирования дефицита бюджета - орган государственной власти, орган местного самоуправления, орган  местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющие право  в соответствии с Бюджетным кодексом проводить операции с источниками  финансирования дефицита бюджета; главный  администратор источников финансирования дефицита бюджета - определенный законом  о  бюджете орган государственной  власти, орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган  управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющие в  своем ведении администраторов источников финансирования дефицита бюджета и (или) являющиеся администраторами источников финансирования дефицита бюджета⁴.

Бюджетные полномочия главного администратора и администратора источников финансирования дефицита бюджета определены в ст. 160.2 БК РФ.

Получатели бюджетных  средств. Согласно ст. 6 БК РФ, получатель бюджетных средств - орган государственной  власти, орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя бюджетных средств бюджетное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета. Общие бюджетные полномочия получателей бюджетных средств определены в ст. 162 БК РФ.

Особенности бюджетных полномочий участников бюджетного  процесса, являющихся федеральными органами государственной  власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления установлены Бюджетным кодексом РФ и нормативными правовыми актами соответственно Президента и Правительства  РФ, законами субъектов РФ и иными  нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной  власти субъектов РФ, муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований  и местных администраций.

Бюджетные полномочия законодательных (представительных) органов вытекают из общеправового статуса, основанного  на принципе разделения власти: законодательные  органы власти в Российской Федерации  и в ее субъектах, представительные органы власти на местах осуществляют законотворчество, принимая законы (решения) о бюджете на той или иной территории, а также утверждая отчеты в  форме законов (решений) об их исполнении.  

ГЛАВА 2. СОСТАВЛЕНИЕ, РАССМОТРЕНИЕ, ИСПОЛНЕНИЕ БЮДЖЕТА

Составление проектов бюджетов - прерогатива высших органов исполнительной власти.

Исключительными полномочиями на составление проекта федерального бюджета наделено Правительство РФ (ст. 114 Конституции РФ⁵, ст. 15 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»⁶, ст. 171 БК РФ). Ответственность за составление проектов бюджетов субъектов РФ возложена на высшие органы исполнительной власти данных субъектов, а за составление муниципальных бюджетов - на местные администрации муниципальных образований.

Исключительность полномочий указанных органов власти означает возложение на них ответственности за содержание проекта бюджета. Так, Государственная Дума при рассмотрении проекта закона о федеральном бюджете, представленного на рассмотрение Правительством РФ, вправе поставить вопрос о доверии Правительству РФ (ст. 202 БК РФ). Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют Министерство финансов РФ и финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований.

Важнейшей особенностью бюджетного планирования является составление  среднесрочных проектов  бюджетов рассчитанных на три года (на очередной  финансовый год и два плановых).

В настоящее время действует  ФЗ «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов»⁷, а так же принятое для его реализации Постановление Правительства⁸.

Обязательный трехлетний бюджет составляется только на федеральном  уровне. Субъектам Российской  Федерации  и  муниципальным образованиям предоставлено  право самостоятельно определять срок, на который составляется их бюджет - один или три года. Выбор срока бюджетного планирования должен быть отражен в законе субъекта РФ или в акте представительного органа муниципального образования (п. 4 ст. 169 БК РФ).

Процесс составления проектов бюджетов довольно сложный и продолжительный. Он основан на Бюджетном послании Президента РФ; прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории; основных направлениях бюджетной и  налоговой политики.

Важнейшим документом, который  должен быть учтен при составлении  проектов бюджетов всех уровней, является Бюджетное послание Президента России Федеральному Собранию РФ. Бюджетное послание должно быть направлено не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году. Содержание Бюджетного послания Президента РФ включает в себя основные направления бюджетной политики на очередной финансовый год и плановый период. В Бюджетном послании подводятся итоги завершившегося финансового года, определяются приоритетные задачи бюджетной политики, которые должны быть решены в очередном финансовом году и плановом двухлетнем периоде. Хотя Бюджетное послание адресовано Федеральному Собранию, т.е. определяет основные направления федеральной бюджетной политики, оно имеет большое значение и при составлении проектов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Так, в бюджетных посланиях освещаются проблемы и определяются приоритеты развития межбюджетных отношений.

Так, например, в Бюджетном послании 2011 года⁹ были подведены итоги бюджетной политики в 2010 г. и в начале 2011 г., обозначены основные проблемы и вызовы в этой сфере, установлены цели и задачи на ближайшие 3 года.

Было озвучено, что федеральный бюджет на 2012 г. и плановый период 2013-2014 гг. должен обеспечить устойчивое посткризисное развитие, модернизацию экономики, повышение уровня и качества жизни граждан, укрепление обороноспособности и безопасности страны, эффективность и прозрачность госуправления.

В числе предлагаемых мер - внедрение с 2012 г. программных бюджетов на всех уровнях управления, кардинальная перестройка системы госзакупок, приватизация крупных пакетов акций в ключевых контролируемых государством компаниях (кроме инфраструктурных и связанных с обеспечением безопасности страны).

В налоговой сфере планируется  ввести консолидированную отчетность по налогу на прибыль, завершить подготовку к внедрению местного налога на недвижимость. На 2012-2013 гг. будут снижены ставки страховых взносов в государственные  внебюджетные фонды: с 34 до 30%, а для  малого бизнеса и «упрощенцев» - до 20%. Также планируется усовершенствовать механизмы налогообложения нефтяной и газовой отраслей, табачной и алкогольной продукции, заменить ЕНВД патентной системой.

Определены приоритеты бюджетных  расходов. Должно быть предусмотрено  необходимое финансирование всех принятых обязательств. В их числе - реформирование денежного довольствия военнослужащих, приравненных к ним лиц, сотрудников  органов внутренних дел; повышение  пенсий и социальных пособий; модернизация здравоохранения и образования. Особое внимание уделяется стимулированию инновационного развития страны.

Предусмотрена децентрализация  в сфере межбюджетных отношений. В частности, госпрограммы должны определять общие для всех уровней власти направления и приоритеты политики. Их реализация на региональном уровне будет поддерживаться одной субсидией, выделяемой в рамках соответствующей  программы.

Государственное прогнозирование  социально-экономического развития РФ определяется как система научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития РФ, основанных на законах рыночного¹⁰. Прогнозы социально-экономического развития разрабатываются исходя из комплексного анализа демографической ситуации, научно-технического потенциала, накопленного национального богатства, социальной структуры, внешнего положения Российской Федерации, состояния природных ресурсов и перспектив изменения указанных факторов. Обязательное требование, предъявляемое к прогнозам, - их разработка в нескольких вариантах с учетом вероятностного воздействия внутренних и внешних политических, экономических и других факторов, в том числе динамика курса доллара к рублю, стоимость нефти на мировых рынках.

Прогнозы социально-экономического развития территорий позволяют рассчитать и определить достаточность финансовых ресурсов для выполнения расходных  обязательств государства и муниципальных  образований. Они разрабатываются  на срок не менее трех лет и одобряются высшими органами исполнительной власти (местными администрациями) одновременно с принятием решения о внесении проекта бюджета в законодательный (представительный) орган.

Статья 172 БК РФ среди важнейших  параметров, которые должны быть учтены при составлении проектов бюджетов, называет основные направления бюджетной и налоговой политики. Дальнейшего развития данная норма в Бюджетном кодексе РФ не получила.

Порядок рассмотрения проекта  федерального бюджета урегулирован нормами Конституции РФ и Бюджетного кодекса РФ. Рассмотрение проектов региональных бюджетов осуществляется в соответствии с положениями  конституций (уставов) и законов  субъектов РФ. Проекты местных  бюджетов рассматриваются в порядке, определяемом уставами муниципальных  образований и нормативными правовыми  актами представительных органов муниципальных  образований.

На первой стадии орган  государственной власти (местная  администрация муниципального образования) вносит проект закона (решения) о бюджете  в законодательный (представительный) орган. Правительство РФ вносит на рассмотрение и утверждение в Государственную Думу проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период не позднее 1 октября текущего года. Проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период считается внесенным в срок, если он доставлен в Государственную Думу до 24 часов 1 октября текущего года. Одновременно указанный законопроект представляется Президенту РФ.

К проекту бюджета должны быть приложены документы, обосновывающие основные показатели, отраженные в  проекте бюджета: основные направления  бюджетной и налоговой политики; предварительные итоги социально-экономического развития соответствующей территории за истекший период текущего финансового  года и ожидаемые итоги социально-экономического развития территории за текущий финансовый год; прогноз социально-экономического развития территории и т.д.

После получения проекта  бюджета со всеми необходимыми документами  законодательный (представительный) орган  рассматривает его. Государственная Дума рассматривает проект в трех чтениях.

На подготовительном этапе  комиссии, комитеты, фракции законодательного (представительного) органа детально изучают  проект закона (решения) о бюджете, проводят его экспертизу, после чего рекомендуется  утвердить или отклонить законопроект.

После проведения экспертизы законодательный (представительный) орган  рассматривает проект закона (решения) о бюджете. В случае отклонения проекта  бюджета он отправляется на доработку  или в специально создаваемую согласительную комиссию.

После доработки или согласования показателей проекта закона (решения) о бюджете он повторно рассматривается, после чего утверждается либо вновь  направляется на доработку (в согласительную комиссию).

Утверждение проекта трехлетнего  бюджета осуществляется путем корректировки (изменения) показателей планового  периода ранее утвержденного  бюджета и включения показателей  второго года планового периода. При этом порядок изменения бюджетных  показателей определяется на каждом уровне бюджетной системы самостоятельно на каждом уровне бюджетной системы самостоятельно¹¹.

Исполнение бюджетов заключается  в воплощении, реализации на практике закона (решения) о бюджете.

Статья 215.1 БК РФ устанавливает  два важнейших принципа исполнения бюджетов - единство кассы и подведомственность расходов. Они входят в состав принципов  бюджетной системы РФ, но, в отличие  от других принципов, определяют преимущественно  построение порядка исполнения бюджетов.

Единство кассы (ст. 38.2 БК РФ) означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление  всех кассовых выплат с единого счета  бюджета. Исключение составляют случаи, когда, в силу специфики проводимых операций со средствами бюджетной системы, невозможно использовать единый счет бюджета. Согласно ст. 38.1 БК РФ, такими исключениями являются операции по исполнению бюджетов за пределами территории Российской Федерации, ее субъекта Российской Федерации или муниципального образования, а также валютные операции. В соответствии с требованиями валютного законодательства валютные операции резидентов должны проводиться через банковские счета в иностранной валюте, открытые в банках, которые имеют лицензии на их осуществление¹².

Содержание принципа подведомственности расходов раскрыто в ст. 38.1 БК РФ. Он означает, что получатели бюджетных  средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в чьем ведении они находятся.

С одной стороны, главным  распорядителям и распорядителям расходов запрещено распределять бюджетные  ассигнования и лимиты бюджетных  обязательств неподведомственным им распорядителям и получателям. С другой стороны, один получатель или распорядитель  расходов может быть подведомственным только одному главному распорядителю  расходов. Таким образом, обеспечивается единство источников финансирования деятельности каждого получателя или распорядителя  бюджетных средств, прозрачность и  четкость системы исполнения законов (решений) о бюджете и исключается  дублирование полномочий при распределении  бюджетных средств.

В процесс исполнения бюджетов вовлечено значительное количество субъектов: высшие органы исполнительной власти всех уровней, финансовые органы, Центральный банк РФ, главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных  средств, а также юридические  и физические лица.

Бюджетное законодательство определяет, что обеспечивает исполнение бюджетов Правительство Российской Федерации, высшие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации  и местные администрации.

Организация процесса исполнения бюджетов возлагается на финансовые органы соответствующего уровня (Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов Российской Федерации, финансовые органы муниципальных образований), на органы управления государственными внебюджетными фондами. При этом Федеральное казначейство по соглашению с субъектами РФ может выполнять отдельные функции финансовых органов в части организации исполнения бюджета субъекта РФ (п. 2 ст. 166.1 БК РФ).

Кассовое обслуживание исполнения бюджетов осуществляет Федеральное  казначейство, которое открывает  для этого в учреждениях Центрального банка РФ счета, через которые  проводятся все кассовые операции со средствами бюджетной системы¹³.

Возложение функций по кассовому обслуживанию бюджетной  системы на Федеральное казначейство не только необходимо для обеспечения  единых подходов в процессе исполнения бюджетов, но и обусловлено требованиями беспрерывности, надежности и своевременности  кассового обслуживания бюджетной  системы. Федеральное казначейство обладает всеми необходимыми ресурсами  для выполнения этих требований (материально-техническая  база, подготовленные сотрудники и  т.д.). В то же время, если передать функции  по кассовому обслуживанию на уровень  субъектов РФ и муниципальных  образований, то из-за недостаточности  ресурсов могут возникнуть затруднения  при организации кассовых операций.

Исполнение бюджетов субъектов  РФ и местных бюджетов осуществляется в общем порядке, который определен  БК РФ, с учетом особенностей, связанных с организацией деятельности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. БК РФ наделяет региональные и местные органы власти полномочиями в процессе исполнения бюджетов. Это позволяет, обеспечивая единство бюджетной системы РФ, учитывать региональные и местные особенности при организации процесса исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

Организация  исполнения бюджетов  субъектов РФ и местных  бюджетов осуществляется финансовыми  органами соответствующего уровня.

Кассовое обслуживание бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов проводят территориальные органы Федерального казначейства.

Основу исполнения региональных и местных бюджетов составляют сводные  бюджетные росписи и кассовые планы. Они составляются и ведутся  в порядке, утверждаемом финансовыми  органами соответствующего уровня.

Исполнение бюджетов субъектов  РФ и местных бюджетов по доходам ведется в общем порядке, который установлен в ст. 218 БК РФ. Субъекты РФ и муниципальные образования самостоятельно определяют перечень главных администраторов и администраторов доходов бюджетов, однако объем их полномочий и порядок взаимодействия с органами Федерального казначейства одинаков.

Содержание исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов определено в ст. 218 БК РФ. Региональное законодательство о бюджетном процессе и нормативные правовые акты муниципальных  образований о бюджетном процессе повторяют положения БК РФ.

ГЛАВА 3. КОНТРОЛЬ ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ БЮДЖЕТА

Бюджетный контроль - вид  государственного финансового контроля, осуществляемый в сфере бюджетной  деятельности, направленный на установление законности, достоверности, экономической  эффективности деятельности участников бюджетного регулирования и бюджетного процесса.

Бюджетный контроль - составная  часть финансово-экономического контроля  и рассматривается как совокупность мероприятий, проводимых государственными органами по проверке законности, целесообразности и эффективности действий в образовании, распределении и использовании  денежных фондов РФ, ее субъектов и  местных органов самоуправления, выявлении резервов увеличения поступлений  доходов в бюджет, улучшении бюджетной  дисциплины¹⁴. Бюджетный контроль основан на предписании закона, поскольку именно право регулирует контрольные отношения в сфере бюджетной деятельности.