Государственная служба в РФ. 4

Введение

Глава 1. Государственная служба в РФ как основное практическое средство реализации задач и функций государства.

1. Понятие государственной службы
2. Виды государственной службы

Глава 2.Государственные служащие в Российской Федерации.

            2.1. Понятие и виды государственных служащих.

            2.2.Правовое положение государственных служащих.

 Заключение

Список литературы.

Введение

Государство,  являясь  особой  организацией  публичной  политической  власти  господствующего  класса  (социальной  группы,  блока  классовых  сил  всего  народа),  имеет  свои  задачи  и  функции.

Эти  задачи  и  функции  практически  реализуются  посредством  конкретных  действий  личного  состава,  находящегося  на  службе  у  государства  -  государственных  служащих.  Государство  приобретает  реальность  и  силу  именно  в  этих  кадрах  в  контингенте  его  служащих.  Задачи  и  функции  государства  становятся,  при  их  практической  реализации,  задачами  и  функциями  набранных  государством,  служащих.  От  государственных  служащих  зависит  работа  государства.

Государственная  служба  продолжает  и  завершает организацию  механизма  государства,  делая  её  готовой  и  пригодной  к  практической  реализации  задач  и  функций  государства.  В  каждое  звено  государственного  механизма  служба  вносит жизнь,  комплекс  мер,  средств,  форм  и  методов  для  реальной,  практической  деятельности.  В  становлении  государственности  любого  вида  государственная  служба  выступает  в  качестве  первейшего  организационного  средства  выполнения  государством  своих  целей.

В  структуре  государственной  службы  различаются  чётко  две  стороны,  две  группы  отношений:  организация  государственной  службы  её  подготовка  и  служебная  деятельность,    осуществление  каждым  служащим  и  всеми  ими  вместе  своих  служебных  практических  полномочий.

Организация  государственной  службы  означает  её  формирование  для  деятельности  и  включает  большоё  круг  вопросов:  установление  должностных  наименований  и  определение  полномочий  по  каждой  должности,  выработка  правил  поступления  на  государственную  службу,  подготовка  кадров  и  повышение  их  квалификации,  правила  продвижения  по  службе,  применения  мер  поощрения  и  мер  дисциплинарной  и  иной  ответственности,  правил  прохождения  службы  и  прекращения  служебных  отношений  и  некоторые  другие  правила.  Это большая область отношений связанная с кадрами и имеющая подготовительные  цели  для практической  деятельности.

Другая  сторона  государственной  службы  -  это  практическая  деятельность  государственных  служащих  по  реализации  порученных  им  полномочий.

Каждый  служащий занимает  должность,  определяющую  объём  его  полномочий,  которые  и  подлежат  реализации.  Со  стороны  материального  содержания  эти  полномочия  весьма  разнообразны  (в  сфере  властной  деятельности,  исполнительной,  в  правосудии  и  т.д.),  разнообразны  они  и  по  правовым  формам  своей  реализации  (составление  документов,  работа  с  ними,  приём  лиц,  рассмотрение  жалоб  и  т.д.).

Государственная  служба  представляет  собой  один  из  правовых  институтов,  нормы  которого  регулируют  обе  стороны  государственной  службы  (организацию  государственной  службы  и  осуществление  государственными  служащими  практических  полномочий).  Как  правовой  институт  государственная  служба  объединяет  нормы  различных  отраслей  права  -  административного,  трудового  финансового  и  некоторых  других  отраслей  и  потому  относится  к  сложным  правовым  институтам.

               Целью данной курсовой работы является анализ проблем функционирования государственной службы, раскрытие проблем прохождения государственной службы.                                                                       

          Объект исследования – институт прохождения государственной службы, предметом исследования являются государственно-служебные отношения, возникающие в процессе прохождения государственной службы.

Глава 1. Государственная  служба в Российской Федерации

        1.1.Понятие государственной службы.

Понятие  государственной  службы  стало  складываться  в  эпоху  просвещённого  абсолютизма  в  18  веке.  В  царской  России    состоящими  на  государственной  службе  считались  не  только  собственно  государственные   служащие,  но  и  лица  занимающие  некоторые выборные  должности по  земскому  и городскому  самоуправлению,  а также в дворянских    сословных организациях.  В основе  правового регулирования государственной службы  до  Октябрьской революции    лежала  введённая ещё Петром  1  «Табель о рангах» (1722 г.),  где все должности  как и гражданские,  так и военные,  разделялись на  14  классов и чинов.  При поступлении на  государственную службу  подробно  регламентировался порядок прохождения по  лестнице  чинов.

Февральская  революция   1917 г.  не  отразилась  на  положении чиновничества.  Чиновничий  аппарат был разрушен  Октябрьской революцией.  Декрет  от  12  ноября  1917  г.  «Об уничтожении сословий  и гражданских чинов»  установил,  что «всякое … наименования  гражданских чинов (тайные  статские  и прочие  советники)  уничтожаются  и устанавливается одно  общее для всего населения России  наименование  -  гражданин Российской  республики».

«Служба  является  одним  из  важнейших  видов  целенаправленной  деятельности  человека.  Служба  состоит  в  управлении,  осуществлении  государственной  деятельности,  обеспечении  самого  управления,  социально-культурном  обслуживании  людей»¹

Традиционно  советская  государственная  служба  рассматривалась  как  особый  вид  государственной  деятельности,  осуществляемой  на  профессиональной  основе  работниками  государственных  органов  в  целях  выполнения  задач  и  функций  государства  и  оплачиваемая  им.

При  таком  подходе  к  определению  государственной  службы,  выделяются  , с одной стороны задачи  и функции государства,  которые оно выполняет в лице  государственных органов и служащих,  а с другой  -  трудовая  деятельность  по  осуществлению данных  функций и решению конкретных  задач.

Необходимость  создания  государственной  службы  и  её  правого  регулирования  обусловлена  самим  существованием  государства  с  его  задачами    и  функциями,  а  также  потребностью   в  организации  кадрового  потенциала  государственных  органов  (законодательной,  исполнительной  и  судебной  власти).  Именно  служащие  действуют  как  персонал  в  многочисленных  структурах  государственных  органов,  учреждений  и  организаций,  внутри  институтов  управляющей  и  управляемой  систем;  именно  их  компетентность  определяет  реальное  использование  возможностей  управления  с  целью  установления  требуемого  правового  порядка  в  государстве  и  обществе.

Государственная  служба  -  это  публичная  служба,  т.е.  служба  в  органах  публичной  власти.  С  точки  же  зрения  традиционной  теории,  под  государственной понимается  служба  в государственных учреждениях,  предприятиях,  организациях  и объединениях.

В  самом  широком  теоретическом  понимании  государственная  служба  -  это  осуществление  государственными  органами  кадровой  функции  управления  и  практической  деятельности  всех  лиц,  получающих  заработную  плату  из  государственного  бюджета  (т.е.  от  государства  в  лице  его  органов  и  подразделений)  и  занимающих  постоянно  или  временно  должности  в  аппарате  государственных  органов,  включая  органы  законодательной,  исполнительной  и  судебной  власти,  прокуратуры,  контрольно-надзорных  органов,  администрацию  государственных  (казённых)  предприятий.  Алёхин  А.П.  и  Козлов  Ю.М.  сводят  понимание  государственной  службы  в  широком  смысле  к  выполнению  служащими  своих  обязанностей  (работы)  в  государственных  организациях:  в  органах  государственной  власти,  на  предприятиях,  учреждениях,  иных  организациях;  государственная  служба  в  узком  смысле,  по  мнению  этих  авторов,  состоит  в  выполнении  служащими  своих  обязанностей  только  в  государственных  органах.  Сюда  же  можно отнести и существование  и осуществление функций децентрализованного государственного  управления  лицами  занимающимися должности в органах местного  самоуправления,  т.е.  муниципальными  служащими,  хотя  на  практике  современное законодательство  отделяет  государственную службу  от  муниципальной.

Традиционным  в  научной  литературе  стало  определение  государственной  службы,  данное  Манохиным  В.М. :  «государственная  служба  представляет  собой одну  из  сторон  деятельности  государства по  организации и правовому регулированию личного состава государственных органов и других  государственных организаций,  а также сама  деятельность  этого личного состава -  государственных служащих  по  практическому и непосредственному осуществлению задач и функций государства».

Лазарев  Б.Ю.  определяет  государственную  службу  как  «…служение  государству,  т.е.  выполнение  по  его  поручению  и  за  плату  от  него  деятельности  по  реализации  задач  функций  государства в  государственных  органах».²

С  точки  зрения   современного  законодателя,  государственная  служба  в  РФ -  это  профессиональная  деятельность,  состоящая  в  выполнении  государственными  служащими  федеральных  органов  государственной    власти  РФ  и  субъектов  РФ  компетенции  этих органов,  установленной  в  законодательных  и  иных  нормативных  актах.

Статья  2  Федерального  закона  «Об  основах  государственной  службы  РФ»  понимает  под  государственной  службой  профессиональную  деятельность   по  обеспечению  исполнения  полномочий  государственных  органов.  В  этом  определении  можно  выделить  следующие  аспекты:  1)  государственная  служба  представляет  собой  профессиональную  деятельность,  т.е.  деятельность  являющуюся  для государственного  служащего профессией  и,  как правило,  она связанна  с выполнением им  в качестве  основного вида  деятельности  специальных полномочий;  2)  в рамках  осуществляемой  деятельности  происходит  реализация  компетенции государственных органов;  3)  эта деятельность  направлена  на  обеспечение функционирования  государственных органов;  4)  такая деятельность  представляет  собой исполнение  должностных обязанностей,  т.е.  в данном  случае  очевиден  личностный  аспект  понятия государственной службы,  так как обязанности принадлежат не  государственной службе,  не  должности,  а самому  государственному  служащему.

Закон  относит  к  государственной  службе  исполнения  должностных  обязанностей  лицами,  замещающими  государственные  должности  категорий  «Б»  и  «В».

Итак,  легальное  (т.е.  установленное  в  Федеральном  законе  «Об  основах  государственной  службы  РФ»)  истолкование  понятия  государственной  службы  позволяет  утверждать,  что  государственная  служба  -  это  профессиональная деятельность  служащих  в  государственных  органах  представительной,  исполнительной  и  судебной  власти.

Общими  признаками  государственной  службы  являются:  1)  замещение  служащих  государственной  должности  государственной  службы,  предусмотренных  штатным  расписанием  государственного  органа;  2)  исполнение  полномочий  государственного  органа,  специфических  должностных  обязанностей  с  установлением  служащему  денежного  содержания.

2.2 Виды государственной  службы 

Одним из немаловажных нововведений проводимой реформы государственной службы является нормативное закрепление Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. (далее — Закон о системе государственной службы) понятия «система государственной службы» и указание на ее составные части — виды государственной службы: государственная гражданская служба, военная служба и правоохранительная служба. Следует отметить, что в законодательстве упоминание о «видах государственной службы» появилось еще в п. 5 ст. 7 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 мая 1995 г. (далее — Закон об основах государственной службы).

Многие ученые видовую классификацию  государственной службы ставят в  зависимость от классификации государственных  органов. Однако проведение постоянных реорганизаций государственных  органов, и особенно последнее изменение системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, показали, что указанный подход малоприменим на практике.

Нельзя не отметить, что выделение  таких видов государственной  службы, как гражданская и военная, имеют и правовую, и научную традиции, а упоминание «правоохранительной государственной службы» появилось в научной литературе сравнительно недавно.

В Законе о системе государственной  службы за основу видовой классификации взят в первую очередь функциональный признак. Согласно этому признаку виды службы отличаются по тому, какие функции государства осуществляются на должностях государственной службы. Важно подчеркнуть, что в определениях конкретного вида государственной службы осуществление определенных функций государства напрямую связано с исполнением должности государственной службы определенного вида, а не с видом государственного органа или государственной организации. Причем в п. 3 ст. 8 Закона о системе государственной службы закреплено, что в федеральном государственном органе могут быть учреждены должности государственной службы различных видов.

Таким образом, в действующем законодательстве виды государственной службы отличаются по следующим признакам: 1) выполнение определенных функций государства (обеспечение обороны и безопасности государства, обеспечение законности и правопорядка, борьба с преступностью, защита прав и свобод человека и гражданина и др.), закрепленных в полномочиях государственных органов или государственных организаций; 2) исполнение должностей государственной службы определенного вида (воинским должностям должны соответствовать воинские звания, должностям правоохранительной службы должны соответствовать специальные звания или классные чины). В данном случае необходимо выяснить, является ли предложенная система видов государственной службы достаточной и определенной, не приведет ли она к трудностям при ее воплощении.

Государственная гражданская служба. Данный термин активно используется правовой наукой в постсоветский период истории России, но научного определения понятия «государственная гражданская служба» пока не предложено. По мнению А. В. Воронкова, «термин "гражданская" служба имеет... право на существование», он использовался и в дореволюционной России и применяется в настоящее время в ряде зарубежных государств.

В российском законодательстве термин «государственная гражданская служба» закреплен впервые. Отличительная особенность законодательного определения государственной гражданской службы от других видов государственной службы, на наш взгляд, заключается в том, что в нем не уточняется особенность ее целей и функций, иными словами, не уточняется, обеспечение каких именно полномочий государственных органов и государственных должностей является гражданской службой.

Представляется, что признание  государственной службы как гражданской основывается на исключении из профессиональной деятельности государственных служащих признаков иных видов государственной службы. Такой подход к определению гражданской службы есть дань исторической традиции: в дореволюционном законодательстве России гражданской (статской) службой считалась служба, не являвшаяся военной или придворной.

Выбранная модель системы государственной  службы вполне оптимальна, но только при однозначном определении военной и правоохранительной службы. В настоящее время лишь по отсутствии воинского специального звания или классного чина у служащего, а также при перечислении наименования занимаемой им должности в перечне должностей федеральной государственной гражданской службы или в реестре должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации деятельность служащего признается государственной гражданской службой.

Встает вопрос: почему в основе определения государственной гражданской службы сохранилась «организационно-должностная» модель? Поскольку в науке еще не решена задача подготовки нормативного закрепления исчерпывающего перечня функций государства, постольку, на наш взгляд, есть и теоретическая, и практическая необходимость определить, что государственная гражданская служба должна обеспечивать исполнение функций государства не только в государственных органах, но и в иных государственных организациях, наделенных государственно-властными полномочиями. Тогда, возможно, будет решен вопрос об определении места службы в государственных внебюджетных фондах, Центральном Банке России и других государственных организациях, в компетенцию которых входит осуществление государственно-властных полномочий и определенных функций государства в системе государственной службы. Дальнейшие исследования проблем государственной гражданской службы в данном направлении позволят четко определить ее особенности и место в системе видов государственной службы.

Военная служба. Военная служба и  ранее выделялась в самостоятельный вид государственной службы и регулировалась специальным законодательством. В настоящее время определение военной службы дано в ст. 2 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998 г. (далее — Закон о воинской обязанности и военной службе) и ст. 6 Закона о системе государственной службы, которое вступает в силу с момента внесения изменений в соответствующие законы о военной службе.

Так как предполагается разграничивать военную службу и иные виды государственной  службы, в том числе и по специфике  осуществляемых функций (обеспечение  обороны государства и обеспечение  безопасности государства), то необходимо обратиться к законодательству, в  котором закреплены определения  обороны и безопасности. Анализ этих определений позволяет сделать вывод, что в настоящее время уточнение содержания категории «военная служба» посредством использования указанных легальных определений, а также установление исчерпывающего перечня органов, в которых могут учреждаться воинские должности, невозможно.

Дополнительным признаком отграничения военной от невоенной государственной  службы признано исполнение воинской должности. К сожалению, нормативного определения воинской должности нет. Одним из основных отличительных признаков воинской должности является указание на то, что «каждой воинской должности должно соответствовать одно воинское звание» (п. 2 ст. 42 Закона о воинской обязанности и военной службе). Воинские звания присваиваются военнослужащим в соответствии с Положением о порядке прохождения военной службы и указывают на их положение в составе военнослужащих, квалификацию и т. д. Само по себе наличие воинского звания не предполагает, что замещаемая государственным служащим должность в государственном органе является военной. На наш взгляд, необходимо нормативно установить критерии, которые позволят однозначно определить, какие должности должны входить в перечни воинских должностей, утверждаемые или Президентом РФ, или в порядке, определенном министром обороны Российской Федерации, или руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба. В настоящее время п. 4 ст. 42 Закона о воинской обязанности и военной службе предусматривает случаи временного прохождения военной службы и не на воинской должности, а согласно ст. 12 Федерального закона «Об обороне» от 31 мая 1996 г. возможно замещение воинских должностей гражданским персоналом, т. е. лицами, не имеющими воинских званий. Если вышеуказанные положения не изменят до момента, когда ст. 6 Закона о системе государственной службы, закрепляющая определение военной службы, вступит в силу, то встанет вопрос, какой вид службы будут проходить лица, замещающие воинские должности, но не имеющие воинского звания, или лица, временно не замещающие воинские должности, но не уволенные с военной службы.

В целях разграничения военной  службы от других видов можно предложить уточняющие дополнения в определение. Во-первых, нужно указать на основные полномочия, которые обязательны для всех воинских должностей, — подготовка к вооруженной защите и вооруженная защита Российской Федерации. Кроме того, указанные полномочия уточняют особенность военной службы при осуществлении функции по обеспечению безопасности, поскольку осуществление данной функции одновременно предусмотрено и в определении правоохранительной службы. Во-вторых, в определении должно быть указание в первую очередь на обеспечение военной безопасности, так как законодательство дифференцирует безопасность на виды — пожарная, радиационная, безопасность дорожного движении, обеспечение которых входит в компетенцию органов и организаций, служба в которых не связана с вооруженной защитой государства. В-третьих, определение должно быть дополнено указанием на государственные учреждения, которые также непосредственно участвуют в обеспечении обороны и безопасности государства (например, военные училища, военные академии, военные госпитали и т. п.), служба в которых в настоящее время признается военной.

Правоохранительная служба. Еще  одним видом государственной  службы названа правоохранительная служба. Впервые в самостоятельный  вид службы она выделена в Законе о системе государственной службы. В определении, закрепленном в ст. 7 указанного Закона, обозначены следующие  особенности правоохранительной службы: 1) она осуществляется гражданами на должностях правоохранительной службы; 2) она осуществляется гражданами на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях; 3) эти органы, службы и учреждения осуществляют функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина; 4) в процессе осуществления правоохранительной службы таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины.

До принятия данного Закона правоохранительная служба как самостоятельный вид государственной службы не изучалась, хотя проводились исследования вопросов службы в отдельных государственных органах. Отечественная правовая наука с начала 50-х годов XX в. достаточно интенсивно изучает вопросы правоохранительной деятельности и правоохранительных органов, и к настоящему времени предложено немало определений вышеуказанных категорий. В литературе даны различные перечни органов, относящихся к правоохранительным, что свидетельствует о неоднозначном понимании правоохранительной деятельности. Во многих работах определение правоохранительной деятельности является составной частью определения правоохранительных органов. Общее для них — это указание на полномочия по пресечению и привлечению к ответственности за правонарушения — преступления и административные правонарушения.

В российском законодательстве нет  определений ни правоохранительной деятельности, ни правоохранительных органов, хотя данные термины широко применяются. Изучение действующих нормативных актов показывает, что однозначно правоохранительными органами признаны следующие: органы внутренних дел Российской Федерации, органы Федеральной службы безопасности РФ, таможенные органы Российской Федерации, Государственный комитет РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Кроме того, в современных нормативных актах при перечислении правоохранительных органов чаще всего в качестве основного вида деятельности выделяется борьба с преступностью, иногда указывается также и деятельность по рассмотрению дел об иных правонарушениях. Нередко обеспечение правопорядка или обеспечение безопасности государства, общества, граждан закрепляются в качестве задач (функций) правоохранительных органов.

Функции, перечисленные в определении  правоохранительной службы, не однопорядковые. Например, деятельность по борьбе с  преступностью является составной  частью деятельности по обеспечению  законности и правопорядка. А обеспечение  законности и правопорядка в свою очередь способствует обеспечению  безопасности. Вместе с тем деятельность по защите прав и свобод человека и  гражданина закреплена в числе основных принципов для всей системы государственной  службы. К сожалению, перечисленные в определении понятия «правоохранительная служба» функции государства не позволяют четко отграничить правоохранительную деятельность от иных видов.

.К сожалению, при определении  понятия «правоохранительная служба» не уточняется содержание такой функции, как «обеспечение безопасности». При рассмотрении вопросов военной службы мы упоминали, что в законодательстве речь идет о разных видах безопасности, а значит, необходимо определить те виды безопасности, обеспечение которых должно признаваться правоохранительной деятельностью. Если в Законе о системе государственной службы речь идет об обеспечении безопасности жизни и здоровья человека, тогда служба в Министерстве РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерстве здравоохранения РФ (в органах и учреждениях, осуществляющих санитарно-эпидемиологический надзор) и некоторых других будет являться правоохранительной. Если под обеспечением безопасности понимать обеспечение безопасности окружающей среды (охрана водных объектов, атмосферного воздуха, лесов, животного мира и т. п.), то тогда деятельность по контролю и надзору, применению мер административной ответственности за несоблюдение соответствующего законодательства и будет признана правоохранительной.

Вновь приходится констатировать, что  определения видов службы требуют  уточнения. В данном случае необходимо указывать на метод государственного воздействия, например применением физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия в установленных законом случаях.

Приведенные рассуждения подтверждают, что еще нет четкого представления об объеме правоохранительной деятельности и как следствие — правоохранительной службы. Указание же на присвоение специальных званий и классных чинов и на занятие именно должности правоохранительной службы является уточняющим и формальным признаком, указывающим на организационную особенность этого вида службы, а не на сущностную (функциональную).

О службе в некоторых государственных  органах. Предложенное Законом о системе государственной службы разграничение видов государственной службы потребует существенного пересмотра уже устоявшихся положений. Например, будет ли пересматриваться уже исторически сложившаяся практика, согласно которой в определенных государственных органах (например, в Федеральной службе безопасности РФ, Службе внешней разведки РФ и Федеральной службе охраны РФ, Государственной противопожарная службе Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных действий и некоторых других) служащие подразделяются на военнослужащих и гражданский персонал? Будут ли в указанных органах учреждаться должности правоохранительной службы?

Необходимо также уточнить, каким  видом государственной службы считать службу в судах. На мой взгляд, поскольку согласно Конституции РФ и другим нормативно-правовым актам суды не относятся к правоохранительным органам, постольку и их деятельность не может быть признана правоохранительной, следовательно, это не позволяет службу государственных служащих в судах (не судей) считать правоохранительной, т. е. она должна признаваться государственной гражданской службой. Однако служба в военных судах согласно действующему законодательству считается военной.

Кроме того, в настоящее время  нормативно установлено, что «судьи военных судов и Военной коллегии... из числа военнослужащих проходят военную  службу...» и вместе с тем «контракт  о прохождении военной службы, заключенный судьей военного суда или  судьей Военной коллегии до его назначения на судебную должность, приостанавливает свое действие с момента принятия решения о назначении соответствующего судьи на должность... за судьями... сохраняется статус военнослужащих, проходящих службу по контракту». Фактически судьи военных судов не исполняют государственную службу, однако обладают статусом государственных служащих (в данном случае — военнослужащих). На наш взгляд, с учетом обеспечения единства судебной власти и статуса судей необходимо внести законодательные изменения в отношении судей военных судов, иначе сложится ситуация, что одни судьи — государственные служащие, а другие — нет.