Государственная служба в США и странах Европы

                    МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РФ

ФГБОУ ВПО «ПЕРМСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ПЕДАГОГИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ»

Отделение «Педагогическая  юриспруденция»

КАФЕДРА ПРАВОВЫХ ДИСЦИПЛИН  И МЕТОДИКИ ПРЕПОДАВАНИЯ ПРАВА

Тема:

«Государственная служба в США и странах Европы».

                                                                       Курсовая работа

по предмету «Государственное

муниципальное управление»

студентки 3-го курса

очной формы обучения

бакалавриата по направлению 540400-

социально-экономическое  образование

(профиль «Юриспруденция»)

Быковой Дарьи  Андреевны

___________________________

                   (подпись)                                           

Пермь 2012

Содержание

Введение……………………………………………………………………….3

Глава 1. Государственная  служба в США………………………………….5

1.1. История развития государственной службы в США………………....5

1.2. Система заслуг в законе 1883 года……………………………...……. 9

1.3. Служба высших руководителей………………………………………14

1.4. Обязанности государственного служащего……………………….....18

Глава 2. Государственная служба в странах Европы…………………….22

2.1. Государственная служба  во Франции………………………………...22

2.2. Государственная служба  в Германии……………………………...…30

2.3. Государственная служба  в Великобритании…………………….…..40

Заключение…………………………………………………………………..47

Библиографический список………………………………………………….48

Введение

Способ организации государственной  службы приобретает особенно важное значение в условиях демократии. От этого во многом зависит, насколько полно будут восприниматься и воплощаться на практике насущные требования избирателей; насколько прочной и эффективной станет обратная связь между государством и гражданским обществом и в конечном итоге прочность политического режима. В свою очередь способ организации государственной службы напрямую зависит от господствующих среди политиков представлений о ее задачах, основных функциях, критериях эффективности.

Данная работа является обзорным рассмотрением организации государственной  службы США и стран Европы. Понятие  государственной службы. Что вкладывают в него на Западе? Положение в  современном государственном управлении, уровень правовой обеспеченности - это те вопросы, ответы на которые  я и попытаюсь сформулировать в данной работе.

Актуальность изучения опыта  организации и функционирования государственной службы в зарубежных странах обусловлены возрастанием роли государственного управления, в осуществлении идущих социально-демократических преобразований, как в России, так и во многих развивающихся странах.

Цель данной работы: рассмотреть  особенности государственной службы в данных странах, уделить особое внимание государственной службе в  США.

Для достижения указанной  цели в работе решаются следующие  задачи:

1. показывается история государственной службы в США, описывается современный этап государственной службы; рассматриваются категории государственных служащих.

2. рассматривается законодательная  основа государственной службы  в странах Европы, понятие и  категории государственных служащих, процесс прохождения службы, а  так же их правовой статус.

Политико-юридические аспекты  становления и развития государственной  службы особенно глубоко рассматриваются  в монографических работах и  учебных пособиях, посвященных проблемам  истории и теории государства  и права, опубликованных в последние  годы Г.В. Атаманчуком, А.В. Новиковым, Г.И.Никеровым, а также вышедших под редакцией  В.Д. Граждана, А.Н. Козырина и др.

В мире существуют различные  традиции организации государственно-служебной  деятельности. Поэтому теоретический  и практический интерес представляет опыт тех стран, государственная  служба которых функционирует эффективно, и авторитет служащих в обществе достаточно высок. Таковыми в настоящее  являются государственные службы развитых стран Запада - США, ФРГ, Великобритании и Франции, которые и будут  рассмотрены в работе.

Глава 1. Государственная  служба в США.

1. История развития государственной службы в США.

Предыстория развития современной  системы государственной службы в США начинается после войны за независимость. В данный период времени страна нуждалась в полновластном  главе государства, который смог бы создать эффективное управление при помощи подчиненного ему исполнительного аппарата. Один из идеологов победившей буржуазии А. Гамильтон писал о том,  что энергия (главы) исполнительной власти является основной характерной чертой, определяющий хороший государственный аппарат. Эти требования и были закреплены в конституции 1787 года, которая определила положение президента как главы исполнительной власти, предоставив ему также довольно широкие права.

Создатели конституции вообще умолчали об основах построения государственного аппарата и принципах организации  государственной службы. Закрепив положение  президента как главы исполнительного  федерального аппарата, конституция  США говорит лишь о его праве  «с совета и согласии сената назначать  послов и иных полномочных представителей и консулов... а также всех других должностных лиц Соединенных  Штатов» и о том, что президент  может «замещать все вакансии, которые откроются в период между  сессиями сената» (ст. 11, разд. 2 Конституции  США).¹

Вплоть до середины 19 века в США не было издано ни одного закона, определяющего порядок комплектования служебного персонала федеральных  учреждений. Каждое министерство руководствовалось собственными правилами, устанавливаемыми на основе так называемых «органических законов» (нормативных актов, учреждавших данное ведомство).

Особое влияние на организацию  служебной деятельности личного  состава федеральных учреждений оказала деятельность первых президентов  США и, прежде всего Дж. Вашингтона, который имел возможность строить  свою администрацию с самого начала без юридической на то основы, а  также без практики предыдущих президентов. Он определил порядок назначений на государственную службу, который  сохранялся без каких-либо кардинальных изменений в течение первых четырех  десятилетий формирования американской республики и наиболее важные элементы, которого имеют силу в настоящее  время. Нормотворчество первых президентов  оказало влияние и на организацию  государственной службы в штатах и местных органах власти.²

Дж. Вашингтон при формировании своей администрации, фактически, не изменил общей системы организации  государственного управления, существовавшей в колониальный период. Методы деятельности государственного аппарата, принципы набора чиновников на государственные  должности, а также место бюрократии в жизни общества оставались английскими  и по форме, и по существу. Не менялась ни форма организации государственного управления, ни направленность его  деятельности.

Необходимо отметить, что  начало современной гражданской службе на уровне федерации было положено в 1883 г. Законом о гражданской службе. Этим актом упразднялась практиковавшаяся ранее система «добычи», в соответствии с которой, президент, победивший на выборах, мог полностью сменить всех должностных лиц. Закон ввел в действие новую систему и конкурсные экзамены для набора на службу и назначения на подавляющее число должностей. Запрещалась дискриминация по признаку партийной принадлежности, а гражданская служба объявлялась политически нейтральной. Закон учредил особый орган - Комиссию гражданской службы, ставшую впоследствии независимым ведомством в системе исполнительной власти.

Так же, в литературе отмечается закон об административной процедуре от 11 июня 1946 г., разработка которого началась еще в 1938 г. Данный закон стал миниатюрным кодексом американского административного права. Этот акт присваивал каждому органу в системе исполнительной власти, обладавшему правом определять правовой статус частных лиц путем издания нормативных актов или приказов, единообразное наименование «административное учреждение».³ После второй мировой войны аппарат исполнительной власти продолжал расширяться. Последний реорганизационный бум произошел при президенте Р. Никсоне, вынашивавшем, в частности, планы коренной реформы системы исполнительных департаментов. Это было связано в значительной степени с серьезными экономическими трудностями, с которыми страна столкнулась в конце 60 - начале 70-х годов.⁴

В 1974 - 1975 гг. при президенте Дж. Форде были созданы в качестве независимых агентств Федеральная  энергетическая администрация и  Администрация энергических исследований и развития (в связи с обострением  энергетического кризиса), Национальное управление по безопасности на транспорте, Федеральная комиссия по выборам, Комиссия по делам общинных служб и некоторые  другие.

В последующие годы законодательство, регулирующее гражданскую службу, неоднократно дополнялось и изменялось. Одним  из последних наиболее значительных актов был Закон о реформе  гражданской службы (1978 г.). Этим законом  вместо Комиссии были созданы в качестве независимых ведомств три новых  органа: Управление по руководству  персоналом, Управление особого советника  и Совет по охране системы заслуг.

Им поручалось выполнение трех различных  функций, выполнявшихся ранее комиссией: управление набором, обучением и  продвижением служащих; расследование  случаев нарушений правовых норм; вынесение решений по таким нарушениям.

Помимо этого, закон 1978 г. предусмотрел проведение ежегодной оценки работы служащих, ввел более широкое применение поощрительных премий и создал новую группу служащих - Службу высших руководителей. Многочисленные и очень детальные правовые нормы по вопросам гражданской службы содержатся главным образом в кодифицированном пятом разделе Свода законов США.

Хотелось бы обратить внимание на резкий рост аппарата исполнительной власти в послевоенные годы - главным образом на штатном и местном уровнях - в огромных масштабах увеличилось число государственных служащих.

За 1950 - 1990 гг. число государственных  работников возросла почти в 3 раза, а число наемных рабочих и  служащих на частных предприятиях и  в учреждениях - менее чем в 2 раза. В этот период каждое четвертое место, создаваемое в стране, приходилось  на государственный сектор. 

В 1960 - 1990 гг. темпы расширения федерального аппарата были относительно невелики, а в последние годы отмечалось и некоторое уменьшение численности  федеральных служащих. Это было вызвано  стремлением правительства несколько  сократить расходы на содержание государственного аппарата. Что же касается работников штатов и местных  органов управления, то их численность  увеличивается очень быстрыми темпами  и именно за счет опережающего роста  занятости в штатах и на местах увеличиваются масштабы и удельный вес государственного сектора США  в целом.

Анализируя историю развития государственной службы в США  можно заметить, что ей  способствовали особенности американского федерализма. Ввиду того, что конституция умолчала вопрос о построении государственной службы на местах, организация служебной деятельности чиновничества в управленческом аппарате штатов и местных органов стала прерогативой властей штатов и местного самоуправления.

Кроме этого на американскую государственную службу оказали  большое влияние президентская  форма правления, конституционные  принципы разделения властей, «сдержек и противовесов» и другие особенности  политической организации общества.

2. Система заслуг в законе 1883 года.

Как было ранее сказано, Закон о гражданской службе ввел новую систему, именовавшейся «Системой заслуг». Для большинства чиновников продвижение по служебной лестнице производится согласно этой системе. Она означает отбор лучших кандидатур на повышение на конкурсных экзаменах, а также на основе ежегодной оценки их служебной деятельности. 

Более 90% всех государственных  служащих проходят через конкурсную систему путем отбора на конкурсных экзаменах. В США существует и  внеконкурсное занятие должностей для стажеров и учеников после  успешного прохождения стажировки. Вне конкурса замещаются должности  временного характера – на срок до 120 дней. Исключения могут быть сделаны  для служащих, потерявших прежнюю  должность из-за сокращения штатов и переведенных в другие учреждения.⁵

Существует Совет по защите «системы заслуг», который служит тем государственным органом, главными задачами которого являются защита, как всей системы заслуг, так и отдельных служащих от злоупотреблений руководителей, неоправданных кадровых действий, заслушивание и принятие решений по жалобам служащих. Кроме названного Совета существует Федеральный совет по руководству трудовыми отношениями, который выносит решения по трудовым спорам.

Совет по вопросам защиты «системы заслуг» состоит из трех членов, назначаемых президентом по совету и с согласия сената на 7-летний срок. Председатель Совета назначается из числа его членов президентом по совету и с согласия сената.

Совет рассматривает жалобы и принимает решения по вопросам «системы заслуг» в организации государственной службы и запрещенной кадровой практики. Решения Совета обязательны к исполнению всеми органами исполнительной власти и государственными служащими.

Совет проводит специальные  расследования и ежегодно докладывает  президенту и конгрессу о необходимых  мерах по устранению запрещенной  кадровой практики.

 Основами руководства  государственной службой включающиеся  в понятие «система заслуг»,  характеризуется следующими критериями:

1) набор на государственную  службу должен производиться  из числа квалифицированных лиц  и по возможности из различных  слоев общества; отбор кандидатов  и продвижение по службе должны  осуществляться исключительно с  учетом способностей, заданий и  профессиональной подготовки на  основе справедливого и открытого  конкурса, который обеспечивает  всем равные возможности;

2) ко всем служащим  и претендентам на занятие  должности, независимо от их  политической принадлежности, вероисповедания,  национального происхождения, пола, семейного положения, возраста  или физических недостатков, должно  проявляться справедливое и беспристрастное  отношение при рассмотрении любых  вопросов управления кадрами  при полном уважении к их  частной жизни и конституционным  правам;

3) за равную работу  должна быть обеспечена равная  оплата с учетом как федеральных,  так и местных ставок оплата  труда для служащих частного  сектора, а для высококачественной  работы должны быть предусмотрены  соответствующие стимулы и поощрения;

4) все служащие должны  отвечать высоким требованиям  профессионального и должного  поведения и заботиться об  общественных интересах;

5) федеральная рабочая  сила должна использоваться производительно  и эффективно;

6) сохранение должностей  государственными служащими зависит  от результатов их деятельности; деятельность, несоответствующая установленным требованиям, должна быть скорректирована; следует выявлять тех служащих, которые не могут или не желают улучшать качество своей работы в соответствии с установленными стандартами;

7) следует обеспечить  эффективное обучение и подготовку  служащих при условии, что такое  обучение и подготовка имеют  своей целью лучшую организацию  работы и профессиональной деятельности;

8) служащие должны быть  защищены от произвола, протекционизма  или принуждения к осуществлению  партийно-политических целей, служащим  запрещается использовать свое  служебное положение или влияние  для вмешательства в избирательную  кампанию или воздействия на  результаты выборов или на  выдвижение кандидатов во время  избирательных кампаний;

9) служащие должны быть  защищены от преследований за  законное оглашение информации, которая, как обоснованно считают  служащие, свидетельствует: 

а) о нарушениях какого-либо закона, правила или постановления;

б) о неправильном управлении, растрате фондов, злоупотреблении властью либо о наличии существенной и реальной опасности для благосостояния или угрозы для безопасности общества» (пар. 3301 титула 5 Свода законов США).

Законодательство достаточно четко формулирует понятие запрещенной  кадровой практики. Ответственные лица не имеют права:

1) проявлять дискриминацию в отношении, какого-либо служащего или кандидата на занятие должности:

а) но признаку расы, цвета  кожи, вероисповедания, пола или национального  происхождения;

б) по признаку пола;

в) по признаку физических недостатков;

г) по признаку семейного  положения или политической принадлежности;

2) запрашивать или рассматривать  любую рекомендацию или заявление,  письменное или устное, касающееся  любого лица, в отношении которого  проводится разбирательство дела  по кадровым вопросам, если такая  рекомендация или заявление не  основаны на личном знакомстве  или на документах, представленных  заинтересованным лицом, и если  они не включают:

а) оценку трудовой деятельности лица, его подготовки, способностей или общей квалификации;

б) оценку характера, лояльности или профессиональной пригодности  этого лица;

3) принуждать лицо к  политической деятельности (включая  предоставление каких-либо услуг  политического свойства) или совершать  действия против какого-либо служащего  или кандидата на занятие должности  в виде наказания за отказ  этого лица осуществлять такую  политическую деятельность;

4) вводить в заблуждение  любое лицо или умышленно чинить  ему препятствия в осуществлении  им права на участие в конкурсе  при найме на службу;

5) влиять на какое-либо лицо таким образом, чтобы оно отказалось от участия в конкурсе на замещение какой- либо должности, с целью улучшить или ухудшить перспективы других лиц при найме на службу;

6) оказывать предпочтение или предоставлять преимущество, не предусмотренное законом, или применять особые правила или постановления в отношении какого-либо служащего либо кандидата на занятие должности (включая определение условий или характера конкурса либо требований к какой-либо должности) с целью улучшить или ухудшить перспективы других лиц при найме на службу;

7) назначать, нанимать  или отстаивать назначение, наем  на должность в государственной  службе, продвигать или отстаивать  продвижение по должности либо  повышать или отстаивать повышение  в должности любого лица, которое  является родственником ответственного  должностного лица, если должность  замещается в том органе, в  котором работает  ответственное  должностное лицо;

8) совершать или отказывать  в совершении кадровых действий  в отношении любого служащего  или кандидата занятие должности  в порядке наказания за:

а) публичное оглашение  информации служащим или кандидатом на занятие должности, которая, как  обоснован, считает служащий или  кандидат, свидетельствует: о нарушении  какого-либо закона, правила или  постановления; о правильном управлении, растрате фондов, злоупотреблении властью  либо о наличии существенной и  реальной опасности для благосостояния или угрозы для безопасности общества, если такое оглашение специально не  запрещено законом, если такая информация не должна в соответствии с исполнительным приказом президента оставаться в тайне в интересах национальной обороны или ведения международных дел;

б) сообщение Специальной  комиссии Совета по вопросам защиты "системы  заслуг" или генеральному инспектору, регулирующему деятельность соответствующего органа, либо  ответственному должностному лицу информации, которая, обоснованно  считает служащий или кандидат, свидетельствует: о нарушении какого-либо закона, правила или постановления; о  неправильном управлении, растрате фондов, злоупотреблении властью либо о наличии существенной и реальной опасности для благосостояния или угрозы для безопасности общества;

9) совершать или отказывать  в совершении действия в отношении  служащего или кандидата на  занятие должности в виде наказания  за реализацию права на обжалование,  которое установлено законом,  правилом или постановлением;

10) проявлять дискриминацию  в отношении какого-либо служащего  или кандидата на занятие должности.  Тем не менее, не запрещается  соответствующему органу принимать  внимание достоверность и обоснованность  обвинений служащего или кандидата  на занятие должности в совершении  преступлений по законам любого  из штатов, федерального округа  Колумбия или Соединенных Штатов;

11) совершать или отказывать  в совершении любого другого  действия, если совершение или  отказ в совершении такого  действия нарушают какой-либо  закон, правило или постановление,  реализующие принципы "системы  заслуг" либо непосредственно  их касающиеся" (пар. 2302 титула 5 Сводов  законов США).⁶

1.3. Служба высших руководителей

Закон 1978 г. создал новую группу служащих – Службу высших руководителей. (Многочисленные и очень детальные правовые нормы по вопросам гражданской службы содержатся главным образом в кодифицированном 5 разделе Свода законов США).

В докладе, посвященном изменениям в системе административного  управления, был включен специальный  раздел «Усилить службу высших руководителей, чтобы она стала ключевым элементом  в преобразовании правительственной  культуры». В нем были перечислены  основные проблемы и указаны направления  будущего развития Службы Высших руководителей.

Кратко очертив области, где надо провести изменения, авторы доклада предложили три направления  действий.

Во-первых, изменить подход к управлению руководящими кадрами.

Во-вторых, внедрить в государственные  органы управления общую модель по выявлению, отбору и развитию руководителей  с учетом стратегии и бюджета  организации.

В-третьих, улучшить систему  ротации членов СВР, чтобы полнее использовать их способности и навыки, изменяя место работы и функциональные обязанности.

В законе перечисляются пять критериев, позволяющих определить должности, входящие в Службу высших руководителей:

1. Управление деятельностью государственных организаций;

2. Ответственность за выполнение федеральных программ и проектов;

3.Контроль за реализацией целей, регулирование и оценка деятельности;

4. Руководство работой государственных служащих;

5. Принятие решений, определяющих  политику, или выполнение других  функций руководителя.

В законе о Службе высших руководителей  определены два типа должностей: карьерные и общие. На карьерные должности могут назначаться лишь кадровые чиновники, что должно обеспечить стабильность работы госаппарата и «гарантировать его беспристрастность и доверие народа к правительству». Каждому министерству и ведомству дается квота на карьерные должности.

Введены четыре типа назначений для членов СВР - карьерные, некарьерные, чрезвычайные и временные. Карьерные назначения происходят в соответствии с квалификационными требованиями, устанавливаемыми самим ведомством, из числа кадровых служащих. Они могут осуществляться как на общие, так и на карьерные должности. Некарьерные назначения распространяются только на общие должности, которые связаны с политическим управлением и формированием стратегического курса. Они утверждаются в службе управления персоналом и не должны превышать 10% от всего числа должностей СВР и 25% должностей в каждом ведомстве.⁷

Временные назначения на общие должности  производятся на срок не более 3 лет, когда  ведомству требуется быстро принять  служащего для выполнения специального проекта или важной работы, а формальная процедура приема из-за ее длительности не устраивает. Чрезвычайные назначения на общие должности происходят на срок не более 18 месяцев в случае крайней необходимости. При этом количество временных и чрезвычайных назначений не может превышать 5% от всех назначений в СВР.

Одна из особенностей Службы высших руководителей - ее гибкий характер. Пройдя квалификационные процедуры отбора и победив в конкурентной борьбе, государственный служащий получает возможность занимать различные  должности внутри СВР, независимо от его первоначальной позиции, вследствие того, что эта система не имеет  должностных границ.

Если служащий решил перейти  на другую работу внутри СВР, он должен предупредить об этом за 15-60 дней. Перевод  разрешается только через 120 дней работы после поступления в СВР.

Все министерства и ведомства имеют  систему оценок выполнения работы для  членов СВР с учетом миссии организации  и рекомендаций службы управления персоналом. Цели и система показателей оценки выполнения определяются совместно  служащим и руководителем и обычно включают: производительность, качество, время выполнения, издержки, результативность. Ежегодно в письменной форме дается оценка работы члена СВР. Одна копия  отчета направляется руководителю ведомства, а другая передается в совет по исполнению, созданный для большей объективности и последовательности в этой работе.⁸