РОССИЙСКАЯ  ФЕДЕРАЦИЯ

МИНИСТЕРСТВО  ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ

ФГБОУ ВПО  «ТЮМЕНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ» 

СПЕЦИАЛЬНОСТЬ «ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ  УПАВЛЕНИЕ»

К О Н Т Р О  Л Ь Н А Я    Р А Б О Т  А

По дисциплине: Государственная служба

На тему: Государственная служба в Японии

Выполнила:

Студентка ОЗО  4 курса ГМУ

Чертова В.А.

Пыть-Ях, 2011 
 

Содержание

Введение…………………………………………………………………………..3

1. Исторические особенности возникновения государственной службы в Японии…………………………………………………………………………….4

2. Поступление на государственную службу…………………………………...7

3. Политические и административные функции государственной службы....14

4. Обновление административной политики и методов управления государственной службой в Японии…………………………………………...18

Список использованной литературы…………………………………………...20 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Введение 

     Служба  в государственных органах, государственных  и общественных организациях – это  один из видов социальной деятельности людей. Служба государству неразрывно связана с самим государством, его ролью в жизни общества. Это одна из сторон деятельности государства  по организации и правовому регулированию  личного состава государственных  органов, других государственных организаций.

     Государственная служба - это, прежде всего служение государству, т.е. выполнение по его  поручению и за плату определенной деятельности по реализации задач и  функций государства в государственных  предприятиях.

     Государственная служба обязана своим возникновением государству с его возникновением и развитием стала развиваться  и служба, имея своим назначением  реализацию задач и функций государства  в разнообразных областях жизнедеятельности  общества, являясь необходимым элементом  управления.

     Мудрость  чиновника не в том, чтобы командовать экономикой по телефону или через ведомственные инструкции, а в том, чтобы определять приоритетные направления экономического развития, формировать принципы инвестиционной политики, концепцию отраслевых балансов, способствовать поддержанию конкурентной среды и др.

     В Японии сложилось самое уважительное отношение к структуре государственной  власти. В настоящее время в  правительственном аппарате фактически концентрируется интеллектуальная элита нации, которая становится мозговым центром экономической  системы. 

     1. Исторические особенности возникновения государственной службы в Японии 

     Становление и развитие государственной службы в Японии определялось различными факторами, среди которых наибольшее значение имели следующие:

     - географический (компактное проживание на островной территории);

     - исторический (специфика формирования централизованного государства);

     - экономический (формирование особого экономического уклада, учитывающего неравномерность ресурсного обеспечения);

     - социокультурный (уникальность японского менталитета). Спецификой государственного и общественного развития Японии

     была  длительная изоляция страны от внешнего мира. Элементы государственной службы появились в этой стране етце в  феодальное время. После установления в стране военно-феодального режима Токутавы в 1603 г. сформировалась своего рода феодальная бюрократия, состоявшая из феодальных вассалов. Они представляли собой привилегированную касту, отличавшуюся высокой исполнительностью в области управления страной и преданностью по отношению к главе,

     В середине XIX в. после перехода всей власти к императору Япония стала развивать отношения с друтими государствами. Государственные институты модернизируются по образцу европейских стран. За образец политико-административной модели была взята бисмарковская Германия. В этот период было построено централизованное государство, и созданы основы для упорядочения системы государственного аппарата.

     Реформы 60-80-х гг. XIX в. охватившие важнейшие сферы жизни, модернизировали японское государство, приобщили его к мировому опыту, в том числе в области государственно-правового развития. В результате проведенных реформ было введено формальное равенство всех подданных перед законом, установилось право частной собственности на землю. Важные преобразования претерпели государственные структуры. Армия реорганизуется по германскому образцу, причем за самураями сохраняется привилегированное право на занятие офицерских должностей. Учреждаются министерства по отдельным отраслям хозяйства, в качестве высшего органа исполнительно-распорядительной власти создается кабинет министров. Вводится конкурсная система назначений на чиновничьи посты.

     В 1889 г. принимается Конституция Японии, которая закрепила существующие нормы жизнедеятельности. В ходе ее подготовки были изучены правовые системы западных стран, а также опыт конституционно-правового регулирования государственной службы. При этом учитывались исторические основы формирования японской государственности. Конституция юридически укрепила статус императора как главы государства, среди многочисленных прав и обязанностей которого было и определение структуры министерств, назначение, увольнение и определение содержания деятельности должностных лиц.

     В Конституции также определялся статус парламента с правом законодательной инициативы. Непосредственное государственное управление возлагалось на кабинет министров. В этот период государственное развитие Японии определялось двумя основными факторами, ставшими важными и в новейшей истории страны: гибкое внедрение европейских моделей государственного управления с одновременным использованием национально-исторических традиций.

     Новейшая  история Японии характеризуется  крупными изменениями как во внешнеполитической сфере, так и во внутренней политике. Социально-политические противоречия достигли особой остроты в период мирового кризиса 20-30-х гг. XX в. Выход из положения правящие круги находят в ужесточении военно-полицейского режима и активизации колониальной экспансии. Поражение Японии во Второй мировой войне и ее капитуляция оказали решающее влияние на последующее государственно-правовое развитие. В условиях оккупационного режима американской военной администрации были проведены преобразования как в сфере социально-экономических отношений, так и в организации государственной службы. Либерально-демократические преобразования в стране шли под влиянием американского опыта, соответственно структура государственного управления во многом опиралась на американскую модель управления.

     Основные  положения Конституции 1947 г. разрабатывались американской администрацией. В стране установилась либерально-демократическая парламентская монархия. Сохранение монархии как исторически и идеологически обоснованного института является одним из важнейших факторов современного стабильного развития японского общества. При этом правомочия монарха существенно ограничивались и определялись назначением членов правительства и других важнейших административных должностей. Реальная власть принадлежала парламенту, кабинету министров и суду.

     Характерно, что японский парламент имеет  свои специфические особенности. Быстро освоив американскую модель парламентаризма, Япония гибко использовала исторические традиции. В стране сформировалась нехарактерная для западных моделей система однопартийного правления.

     Современная государственность Японии характеризуется  существованием государственного управления, формально основанного исключительно  на парламентских законах. В круг законотворческой деятельности парламента наряду с такими важнейшими вопросами  как определение условий японского  гражданства, регулирование системы  налогов, определение структуры  кабинета и т.д. относится и компетенция  в организации и руководстве  гражданской службой, определение  выборов и порядка деятельности местных органов самоуправления. Общие вопросы управления осуществляет кабинет министров, который выполняет  функции проведения в жизнь законов, ведения государственных дел, организации  и руководства гражданской службой.

     2. Поступление на государственную службу 

     В Японии принято включать не только чиновников в собственном смысле этого слова, но также лиц, работающих на принадлежащих государству предприятиях, служащих государственных железных дорог, работников телевидения, государственных  школ, военнослужащих «сил самообороны», сотрудников полиции. Общая численность  занятых на государственной службе превышает 3 млн. человек, большинство  из которых составляют рабочие и  служащие, не имеющие реальных полномочий по принятию управленческих решений. Численность  же высших государственных чиновников не превышает 10 тыс. человек.

     Конституция Японии закрепила положение государственных  служащих как «слуг общества, а  не какой-либо одной его части» (ст. 15). Теперь уже государственный служащий не воспринимается в общественном сознании как личный слуга императора. Закон  о государственных служащих 1947 г. устанавливает, что государственный  служащий Японии должен работать только ради общественного интереса, выполняя служебные обязанности, отдавать им все силы, знания и помыслы.

     Закон о государственных служащих 1947 г. С многочисленными изменениями  и дополнениями — основной источник правового регулирования государственной  службы. В 1950 году вступил в силу Закон о местных служащих, установивший статус служащих муниципальных органов. Сильное влияние американских оккупационных властей на ход послевоенных государственных реформ в Японии объясняет сходство американского и действующего японского законодательства о государственной службе1.

     Закон 1947 г. ввел в практику научно обоснованную концепцию управления кадрами, иерархию должностных ступеней, а также специализированный государственный орган управления - совет по делам персонала. В законе установлено разделение служащих на публичных должностных лип, "общей службы" и "специальной службы". Следует отметить, что в законе не дается определение государственных публичных должностных лиц.2

     Закон о государственных публичных  должностных лицах 1947 г. состоит из четырех глав и включает 111 статей.

     - Первая глава закона определяет общие положения, касающиеся организации государственной службы;

     - Вторая посвящена организации и функциям центрального органа Администрации по делам персонала;

     - В третьей главе содержатся организационно-практические критерии (стандарты) официальных должностей;

     - Части 1, 2 третьей главы устанавливают систему должностей и служебных уровней;

     - В части 3 третьей главы закона определены критерии приема (экзаменов, назначений, увольнений) на государственную службу;

     - Часть 4 третьей главы регулирует установление заработной платы;

     - Части 5, 6 третьей главы включают положения о дисциплинарньгх взысканиях и служебном положении работников;

     - В части 4 третьей главы обозначены нормы служебной дисциплины;

     - В части 8 третьей главы установлены процедуры выплаты работнику пенсий и пособия по увольнению;

     - Четвертая глава определяет меры уголовного наказания при совершении противоправных действий.

     Контроль  за соблюдением законодательства в  сфере государственной службы возложен на Совет по делам персонала при Кабинете министров (Палата по делам персонала, Национальное управление кадров). Совет состоит из трех членов, назначаемых Кабинетом министров с согласия обеих палат парламента и утверждаемых императором Срок полномочий членов Совета – четыре года с возможностью повторного назначения, но не более чем еще на два срока. Один из членов Совета по назначению Кабинета выполняет функцию председателя

     Совет действует как орган, представляющий рекомендации по кадровым вопросам парламенту, Кабинету и отдельным министерствам. Среди других полномочий Совета издание  в пределах своей компетенции  правил и установлений по вопросам государственной службы, разбор жалоб  на государственных служащих, организация  и проведение конкурсных экзаменов

     Возложенные на Совет по делам персонала функции  реализуются через деятельность его аппарата, который возглавляет  управляющий, назначаемый членами  Совета. В состав аппарата Совета входят пять управлений (делами, набора и использования  персонала, жалоб, по оплате труда персонала, по делам служащих) и восемь местных  бюро.

     В категорию государственных служащих Японии включены не только работники административного аппарата, чиновники в собственном смысле этого слова, но и те, кто работает на предприятиях, принадлежащих государству. К государственным служащим относятся также служащие государственных железных дорог, работники телевидения, государственных и муниципальных школ, военнослужащие "сил самообороны", сотрудники полиции и пожарной службы.

     В зависимости от характера выполняемой  работы государственные служащие подразделяются законодательством на две основные группы: работники "обычной службы" и работники "особой службы". Работники "обычной службы" - это основная масса чиновников, их в настоящее время насчитывается около 3 млн. Они поступают на работу после сдачи экзаменов на должность, их жалование определяется стандартной шкалой. Согласно закону, все входящие в эту группу чиновники делятся на семь основных категорий.

     К чиновникам, т.е. людям, занятым административно-распорядительной деятельностью, относятся служащие первой категории. Они должны иметь специальное профессиональное образование и получают жалование за административную работу. Первая категория государственных служащих наиболее многочисленная. К другим категориям государственных служащих относятся работники полиции и налоговой службы, просвещения, здравоохранения, научные работники и др.

     Закон о государственной службе 1947 г. (ст. 21) четко определяет должностных лиц, относящихся к "особой службе": они принимаются на работу без экзаменов, размер их жалования не зависит от стандартной шкалы. В число этой категории чиновников входят: премьер-министр, министры, советники по делам персонала и ревизионного совета, генеральный секретарь кабинета и его заместители, парламентские вице - министры,

     личные  секретари премьер-министра и министров  и другие должностные лица.

     К этой группе относятся также государственные  должностные лица, избираемые парламентом  либо утверждаемые обеими или одной из палат. Сюда входят чрезвычайные или полномочные послы, посланники, члены Академии наук Японии, судьи и другие судебные работники, служащие управления обороны, секретари депутатов парламента и др. Лица, занятые на "особой службе", получают жалование в порядке, установленном специальными законами. Работников "особой службы" насчитывается всего несколько сот человек.

     Служебное положение чиновников зависит от должности, которую они занимают в соответствии со своими рангами, стажем работы и другими обстоятельствами. От должности, определяющей объем полномочий, зависят размер жалования, которое жестко регламентировано специальной шкалой.

     В соответствии с этой шкалой, чиновники (т.е. государственные служащие, входящие в первую категорию лиц, занятых на "обычной службе") подразделяются на восемь рангов. Каждый ранг в свою очередь делится на 15 разрядов. Ранг каждого чиновника зависит от должности, занимаемой им в государственном аппарате, а его разряд - от стажа работы, образования, служебных характеристик и т.п. Высшим рангом в чиновничьей иерархии является первый; при этом первый разряд в каждой ранговой категории является самым низкооплачиваемым. Кроме должностного оклада, государственный служащий получает различные надбавки в виде премий, доплаты за содержание домашнего хозяйства, за сверхурочные, за работу в выходные дни, "отраслевые" надбавки и пр.

     Привилегированные чиновники первых трех рангов составляют сравнительно небольшую часть всех служащих центрального административного  аппарата. Однако, занимая посты  начальников департаментов, отделов  и секций, чиновники этих рангов фактически осуществляют административную власть во всех министерствах и ведомствах Японии. Все остальные группы чиновников выполняют исполнительные функции и указания выше обозначенных чиновников.

     Японское  законодательство допускает некоторое ограничение трудовых прав государственных служащих. В частности, на ряд категорий не распространяются правила об условиях труда, урезаны права на ведение коллективных переговоров. Полностью запрещены забастовки государственных служащих (ст. 98). Чиновники ограничены и в политических правах. В целом, вступление в политическую партию не запрещено, однако они не могут баллотироваться на публичные должности и выступать в качестве политических консультантов.

     Труд  чиновника оплачивается в соответствии с присвоенным ему рангом и  разрядом на основании Закона о государственных  служащих и соответствующих постановлений  Кабинета. Размеры жалования жестко регламентируются специальной шкалой, установленной законом об оплате труда лиц, занятых на обычной службе. Положения этого Закона не распространяются на оплату труда прокуроров (этот вопрос урегулирован специальным законом), а также рабочих казенных предприятий (оплата устанавливается в коллективных соглашениях).

     Лица, занятые на «особой службе», получают оплату в порядке, установленном  Законом об оплате труда должностных  лиц на особой службе и оплате труда  служащих Агентства самообороны. Выплата  вознаграждений государственным служащим подконтрольна Совету по делам персонала. Совет вносит в парламент проекты  законов об изменении системы  должностных окладов.

     Государственный служащий кроме должностного оклада получает разнообразные надбавки: премии, надбавки за работу в городе, на содержание домашнего хозяйства, за сверхурочные, за работу в выходные дни, за работу в северных районах, многочисленные «отраслевые» надбавки (например, учителям, работающим в сфере обязательного образования).

     Высшую  категорию работников «обычной службы»  составляют лица, получающие жалованье  за административную работу. В эту  категорию входят чиновники, занимающиеся канцелярской работой и трудом, требующим  специальных профессиональных знаний.

     Командные посты в центральном административном аппарате занимают чиновники первых трех рангов, составляющие элиту японской бюрократии: начальники департаментов, отделов и секций, советники, директора  агентств, постоянные заместители министров (последний термин используется по аналогии с английской административной системой). Чиновники этих классов  фактически держат в своих руках  рычаги административной власти во всех министерствах и ведомствах Японии. Остальные группы чиновников являются лишь исполнителями решений и  указаний своих начальников.

     Государственная служба Японии имеет свои особенности. Здесь действует система «пожизненного  найма», предполагающая длительную (до ухода на пенсию) службу работающего по найму в одной и той же организации. При этом должность и размер вознаграждения служащего ставятся в зависимость от непрерывного стажа работы. Одна из характерных черт японской государственной службы «пожизненного найма» — отсутствие межведомственных перемещений чиновника внутри его ведомства. Другая важная черта – дух элитаризма, традиционная почитаемость чиновничества. Эта особенность отражается в известной еще с конца прошлого века формуле: «Чиновники достойны почитания, народ – презрения». В последнее время четко проявилась и такая специфическая черта, как строгий контроль Либерально-демократической партии (ЛДП) за персональным перемещением кадров в административном аппарате. Лицо, не имеющее связей с ЛДП, не имеет реальных шансов подняться по служебной лестнице выше уровня начальника департамента. Еще одна отличительная черта бюрократического мира Японии — межведомственные трения и раздоры. Они обусловлены как наличием у чиновников каждого из звеньев государственно-административного аппарата собственных узковедомственных интересов, так и дублированием и перекрещиванием функций различных подразделений этого аппарата.

     Специфической особенностью является и «культ»  образованности, характерный для  всего японского общества. В частности, высшее образование дает чиновникам на всех этапах служебной карьеры  целый ряд преимуществ, помимо уже  ранее упомянутых. Так, если лица со средним и специальным техническим  образованием зачисляются при поступлении  на службу во 2-й разряд 8-го ранга, то выпускники университетов получают сразу 1-й разряд 7-го ранга. При дальнейшем служебном повышении в разрядах и рангах выпускники университетов  также получают ряд привилегий и  льгот. Однако далеко не все чиновники, обладающие университетскими дипломами, имеют равные шансы на успех при  продвижении по служебной лестнице. Весьма важным фактором служит «ранг» университета. Бесспорный приоритет  здесь принадлежит Токийскому университету, который известен как «питомник бюрократии». Его выпускники гораздо быстрее, чем остальные их коллеги, проходят нижние ступени административной лестницы и через 10 лет достигают высоких рангов и руководящих постов, тогда как выпускники других вузов всячески оттираются. 

     3. Политические и административные функции государственной службы 

     Назначение  на государственную службу производится на основе конкурсных экзаменов, которые  проводятся по принципу "открытых дверей" с сообщением о времени и месте  их проведения в средствах массовой информации. Подобная система была введена в Японии еще в конце  XIX в. и действует до настоящего времени практически без изменений. Организацией конкурсных экзаменов занимается Совет по делам персонала, в составе которого находится специальный экзаменационный отдел.

     К экзаменам допускаются только японские подданные. Экзамены для впервые  поступающих на государственную  службу проводятся по трем отдельным  группам для лиц:

     - окончивших высшие учебные заведения;

     - имеющих неполное высшее образование;

     - окончивших средние учебные заведения.

     Характерно, что число претендентов на административные должности в несколько раз  превышает количество вакансий. Через  конкурсные экзамены служащие повышаются в должности. Японские законы формально дают равное право каждому поступившему на государственную службу на повышение в должности. Совет по делам персонала ежегодно летом проводит конкурсные экзамены на повышение в должности, в которых могут участвовать любые лица, находящиеся на нижестоящих должностях.3 Однако при этом существует ряд ограничительных условий. Одно из важнейших - образовательный ценз. На должности начальников секций, отделов и департаментов не могут быть назначены лица, не имеющие высшего образования. Кроме того, успешная сдача экзаменов не означает автоматического назначения на должность. Каждый чиновник обязан пройти обязательный испытательный срок (не менее шести месяцев), после прохождения которого проходит официальное назначение на должность.

     Законодательство  предусматривает дисциплинарную ответственность государственных служащих, причем взыскание на них могут быть наложены за нарушение Закона о государственных публичных должностных мерах и правил, издаваемых советом по делам персонала; невыполнение должностных обязанностей; совершение противоправных поступков.

     Основными видами дисциплинарных взысканий являются: увольнение с государственной службы; временное отстранение от занимаемой должности (служащий не получает в это время жалование); удержание из должностного оклада (может удерживаться до трети жалования); предупреждение (замечание). Как правило, дисциплинарные взыскания влияют на решение вопроса о продвижении по службе, прибавке к жалованию, установлении надбавки за работу. Запись о дисциплинарных санкциях никогда не изымается из личных дел.

     Служащий  может обратиться за восстановлением  в служебных правах к вышестоящим административным руководителям, а также в Совет по делам персонала. Если Совет принимает решение в пользу обратившегося, то дисциплинарное взыскание аннулируется.

     На  государственной службе в Японии, как и в подавляющем большинстве  учреждений и предприятий частного бизнеса, действует специфическая  система "пожизненного найма". Она  предполагает длительную (вплоть до ухода на пенсию) службу в одной организации. При этом должность государственного служащего и размер жалования находятся в зависимости от продолжительности непрерывного стажа. Так, при прочих равных условиях чиновнику необходимо проработать в одном государственном ведомстве 15-20 лет, чтобы достичь поста начальника секции, и около 30 лет, чтобы получить должность начальника департамента. Важную роль играет система должностного ранжирования и фиксированного жалования для управленцев. Данная "карьерная" система предполагает практическое отсутствие межведомственных перемещений чиновников, что стало одной из характерных особенностей государственной службы Японии. В то же время особенностью внутреннего распорядка организаций являются частые, каждые 2-3 года, перемещения чиновников внутри одного ведомства. Интересно, что данную систему "пожизненного найма" не смогли разрушить ниамериканская администрация после Второй мировой войны, ни последующее модернизационое развитие страны.

     Специфической особенностью японского чиновничества  является своеобразный культ образованности, что, впрочем, характерно для всего  японского общества. Высшее образование  дает служащим на всех этапах служебной  карьеры ряд преимуществ. Так, лица со средним и специальным образованием зачисляются при поступлении  на службу во 2-й разряд восьмого ранга, а выпускники университетов получают сразу 1-й разряд седьмого ранга. При дальнейшем служебном продвижении выпускники университетов получают ряд привилегий и льгот. Весьма важным фактором служит и "ранг" университета. Бесспорный авторитет принадлежит здесь Токийскому университету, который известен как "кузница бюрократии".