Государственное и муниципальное управление в системе научных знаний

Северо-кавказская академия государственной службы

Кафедра государственного и муниципального управления

Курсовая работа на тему:

«Государственное и муниципальное управление в системе научных знаний»

Выполнила:

Студентка 1 курса

515 группы

Басова Лилия

Проверил:

Игнатов В.Г.

Ростов-на-Дону

2008 год.

Оглавление

1.Введение.....................................................................................................3-4

2. Глава 1. Государственное и муниципальное управление как предмет изучения.

              §1.1. Понятие и предмет государственного и муниципального               управления.........................................................................................5-10

              §1.2. Эволюция государственного и муниципального управления как               учебной и научной дисциплины в России....................................11-17

3. Глава 2. Государственное и муниципальное управление как система и источники его изучения

              §2.1. Правовые основы системы государственного и муниципального               управления.........................................................................................18-21

              §2.2. Признаки, общие для государственного и муниципального               управления..........................................................................................22- 32                                                                                          

4. Заключение................................................................................................33-34

5. Список используемой литературы.........................................................35

1. Введение

              Актуальность проблемы заключается в том, что в России наука государственного управления формировалась в пределах науки административного права. И только с конца 60-х годов начала развиваться на самостоятельной основе.

              Осуществляемые в России перемены требуют научного подхода к государственному и муниципальному управлению. Однако теория и практика государственного управления оказались не готовы к осуществлению этих изменений. Причинами этого явилось отставание развития науки государственного и муниципального управления от требований практики. Потому повышение профессионального уровня государственных и муниципальных служащих стало одной из важных задач государства.

              Наука государственного и муниципального управления является отраслью науки социального управления. Термин «Государственное и муниципальное управление» неоднозначен. Под этим термином понимается научное знание, учебная дисциплина и специальность работника.

              Степень разработанности темы. Большой вклад в науку государственного и муниципального управления внесли Атаманчук Г.В., Афанасьев В.Г., Зеркин Д.П., Игнатов В.Г., Радченко А.И., Понеделков А.В., Охотский Е.В. и др.

                            Целью курсовой работы является исследование государственного и муниципального управления в системе научных знаний с позиции системного подхода к управлению. Поставленная цель требует решения следующих задач:

- изучить понятие и предмет государственного и муниципального управления;

- определить эволюцию государственного и муниципального управления как научной и учебной дисциплины;

- исследовать правовые основы государственного и муниципального управления;

- выявить общие признаки государственного и муниципального управления.

              Теоретической основой работы послужили концепции отечественных ученых, посвященные теории государственного и муниципального управления.

Глава 1. Государственное и муниципальное управление

как предмет изучения

§1.1. Понятие и предмет государственного

и муниципального управления

              Под государственным или му­ниципальным управлением понимается деятельность государственного или муниципального исполнительно-распорядительного органа по воздействию на объект управления для его перевода в состояние, не­обходимое для достижения цели соответствующего территориального образования, посредством принятия решений (правовых актов), орга­низации и контроля исполнения этих решений (актов) и решений (ак­тов) органов законодательной (представительной) власти[1].

              Наука государственного и муни­ципального управления как отрасль науки социального управления вклю­чает общую теорию государственного и муниципального управления, теорию систем государственного и муниципального управления, теорию искусства государственного и муниципального управления.

              Наука государственного и муниципального управления, являясь отраслью науки социального управления, связана с методологическими основами управления общественных наук и конкретными науками об элементах социального управления. В тесной связи наука государствен­ного и муниципального управления находится с такими науками, как теория государства и права, административное право, экономическая теория, социальная психология, социология, системный подход.

              Теория государства и права, исследуя сущность, свойства, социаль­ное назначение, закономерности возникновения и существования государственной власти и права, является наукой о социально-политической основе, природе государственной власти. Она определяет цели и функ­ции государства, являющиеся базой для определения целей и функций государственного и муниципального управления. Государственное и муниципальное управление является механизмом реализации государственной и муниципальной власти, научные основы которой разрабатывает теория государства и права. Наука государственного и муниципального управления опирается на положения и выводы теории государства и пра­ва в своих исследованиях закономерностей формирования, функционирования и совершенствования государственного и муниципального управления.

              В наиболее тесной связи наука государственного и муниципального управления находится с наукой административного права, предметом которой является правовое регулирование общественных отношений в процессе деятельности органов государственного и муниципального уп­равления. Наука административного права, исследуя правовые нормы об органах государственного и муниципального управления, особенности правоприменительной деятельности этих органов, дает науке государственного и муниципального управления необходимый правовой матери­ал для разработки критериев организации и деятельности органов госу­дарственного и муниципального управления в соответствии с требованиями законодательства.

              Административное право есть управленческое право. Оно обеспечива­ет правовое регулирование установлением юридического положения субъектов государственного и муниципального управления, определяет, с какими юридическими фактами связывается возникновение, измене­ние, прекращение субъектов управления.

              Задачей науки государственное и муниципальное управление является обеспечение целостного представления о совокупности элементов государственного и муниципального управления, их структурах и процессах, построении, функционировании и совершенствовании как единых систем государственного управления и местного самоуправления.

              Связь науки государственного и муниципального управления с сис­темным подходом к управлению заключается в рассмотрении субъектов и объектов управления в качестве систем как взаимосвязанных совокуп­ностей их элементов, а также в руководстве принципами и использова­нии методов системного подхода к управлению при построении и совер­шенствовании государственного и муниципального управления. Систем­ный подход к управлению позволяет определить и выделить в государ­ственном и муниципальном управлении субъект управления - систему государственного или муниципального управления, которая является объектом построения и совершенствования.

              Научные знания о государственном и муниципальном управлении являются комплексными и получили название «Научные основы государственного и муниципального управления». Они включают три раздела: «Методологические основы управления» (науки, содержащие методологические вопросы управления), «Конкретные науки об элементах управления» (планировании, учете, организации и т.п.), собственно «науку государственного и муниципального управления»[2].

              Общая теория государственного и муниципального управления является составной частью науки государственного и муниципального управления.

              Предметом этой теории является иссле­дование управленческой деятельности в единстве с управленческими отношениями, складывающимися в процессе функционирования го­сударственного и муниципального управления.

              Управленческая деятельность есть одна из разновидностей человеческой деятельности. Термин «управленческая деятельность» означает совершение действий, операций по осуществлению функций управления, направленных на достижение целей управления.

              Координация действий требует взаимодействия между органами государственного или муниципального управления одного уровня: министерствами, ведомствами, территориальными органами управления.        Управленческие отношения координации имеют место между руководителем органа и подчиненными ему работниками.

              Экономические управленческие отношения органов государственного и муниципального управления с предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися в собственности соответствующего территориального образования, осуществляются посредством реализации эконо­мических методов управления.

              Взаимодействие органов государственного и муниципального управления с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в собственности соответствующего территориального образования, осуществляется на основе налоговых и договорных от­ношений, которые также можно рассматривать в качестве экономи­ческих отношений.

              Налоговые отношения с этими субъектами взаимодействия проявляются в виде налоговых льгот, предоставляемых им органами государственного и муниципального управления в соответствии с законодательством, напри­мер, для симулирования некоторых видов предпринимательской деятель­ности. Налоговые отношения имеют четко выраженный экономический характер, вследствие чего они относятся к экономическим отношениям[3].

              Договорные отношения также можно отнести к экономическим, по­скольку они предусматривают экономическую ответственность сторон, заключивших договор.               Таким образом, экономические отношения органов государственного и муниципального управления с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в собственности территориальных образований, являются отношениями взаимодействия, а не управленческими.               Рассмотренные выше управленческие отношения относятся к формальным, так как они устанавливаются нормативными актами.

              Неформальные отношения возникают стихийно и отражают психологические связи между работниками в процессе осуществления ими управленческой деятельности и возникают в силу служебной необходимос­ти. При этом управленческие отношения осуществляются вне пределов официальных установлений и базируются на межличностных отношени­ях. Эффективность управленческой деятельности обеспечивается нейтрализацией негативных неформальных отношений или придания неформальным отношениям статус формальных, если они положительно влия­ют на управленческую деятельность. Общая теория государственного и муниципального управления относится к организационно-политической науке. Еще Платон в работе «Политик» писал, что «если же обозначить одним именем способность того искусства, которое правит всеми прочими и печется как о законах, так и вообще обо всех делах государства, правильно сплетая все воедино, то мы по справедливости назовем его политическим». Государственное уп­равление - это прежде всего политическая деятельность[4].               Но поскольку эта теория исследует политическую деятельность государства в ее организационных формах, она относится к организационно-политической. Содержанием общей теории государственного и муниципального управления является познание законов и закономерностей, разработка принципов и категорий функционирования и построения государственного и муниципального управления. Способы и приемы изучения и обобщения структуры и процессов государственного и муниципального управления обеспечиваются соответствующими методами. Общей методологической основой науки государ­ственного и муниципального управления является, как и для других наук, диалектический метод. Важное методологическое значение для науки государственного и муниципального управления имеют такие общие методы познания, как системный подход, исторической и сравнительно исторический, анало­гии, моделирования, конкретных социальных исследований. В качестве объекта общей теории государственного и муниципального управления выступают органы государственного и муниципального управления; в качестве предмета этой теории - управленческая деятельность в единстве с управленческими отношениями.

§1.2. Эволюция государственного и муниципального управления как учебной и научной дисциплины в России

              В России до 1917 г. существовала школа административного права, в границах которой исследовались проблемы государственного управления.

              Земская реформа в России XIX в. инициировала разработку вопросов государственного управления, которым посвящены работы И.Е. Андри­евского «О наместниках, воеводах и губернаторах», А.В. Лохвицкого «Губерния, ее земские и правительственные учреждения» (1864), А.И. Васильчикова «О самоуправлении» (1870-1871).

              А.С. Алексеева «Начала современного правового государства и рус­ский административный строй» (1905), Грибовского В.М. «Государ­ственное устройство и управление Российской империи» (1912), Елистратова А.И. «Основные начала административного права» (1914).

              Вышедшие в предреволюционные годы труды А.А. Богданова (1873- 1928) «Всеобщая организационная наука (тектология)» (1913-17) предвосхитили некоторые идеи кибернетики и общей теории систем[5].

              После окончания гражданской войны руководством страны была поставлена задача перестройки государственного аппарата на научной основе. В связи с тем, что дореволюционная наука административного права не могла обеспечить этот процесс необходимыми научными знаниями, возникла потребность в развитии науки управления. Ее формирование осуществлялось в рамках движения научной организации труда и управления сформировавшегося на основе работ зарубежных специалистов по управлению: Тейлора, Файоля, Черча, Эмерсона, Форда. Для широкого изучения и внедрения научной организации труда и управления был создан целый ряд научно-исследовательских организаций. Ведущими стали Центральный институт труда, Ка­занский институт научной организации труда, Всеукраинский институт труда, Та­ганрогский институт научной организации производства, Государственный институт техники управления, Центральная лаборатория по изучению труда. Деятельность институтов и лабораторий была подчинена созданию сис­тематизированных концепций в области организации труда и управле­нию. В большинстве этих институтов академическое изучение сочеталось с практической работой по рационализации труда и управления. Так, перед созданным в 1926 г. Государственным институтом техники управления была поставлена задача проведения научного анализа роли и значения планирования, учета и организации в сфере управления. В основе его ра­боты была положена производственная трактовка учреждения, исходным пунктом которой являлось признание того, что всякий трудовой процесс, включая управленческий, в принципе поддается точному измерению, нормализации и регулированию.

              Для руководства работой по НОТ и управлению в 20-х годах был со­здан Совет научной организации труда (СовНОТ) во главе с наркомом РКИ В.В. Куйбышевым.

              Для обсуждения возникших проблем по научной организации труда и управления 20 января 1921г. в Москве была создана Первая Всероссий­ская инициативная конференция по научной организации труда и про­изводства. Конференция, наряду с вопросами НОТ, рассмотрела также проблемы выделения в общей системе организации труда организации управления на научных принципах, создание специальных органов по проведению этих принципов в жизнь. Конференция поставила вопрос о необходимости подготовки организаторов и введения в связи с этим в курс преподавания в учебных заведениях предметов по научной органи­зации труда и управления. После первой конференции под флагом НОТ начался период быстрого развития отечественной теории управления. Вокруг таких ученых, как А.К. Гастев, П.М. Керженцев, Н.А. Витке, Е.Ф. Размирович, И.М. Бурдянский, О.А. Ерманский, стали формиро­ваться первые школы управления[6].

              Исследования в области наук управления и административного права были прерваны в середине 30-х годов.

              Исследования по административному праву были возобновлены после Первого Всесоюзного совещания по вопросам науки советского государ­ства в июле 1938 г. Поскольку возрождения науки управления не состоялось, исследова­ние проблем государственного управления перешло к науке администра­тивного права. В течение более 20 лет наука административного права исследовала проблемы государственного управления.

              В начале 60-х годов в нашей стране возобновились исследования про­блем управления, но уже на новой основе. Социальное управление представлено неоднородными работами: общефилософского характера, в основном посвященные государственному управлению и управлению делами общества.

              Направление исследования проблем управления - государствен­ное управление, было представлено в основном работами, выполненными юристами, которые занимались проблемами государственного управле­ния в смежных государствоведческих областях науки: теории государ­ства и права, государственного и административного права. С одной сто­роны, это дало им определенную подготовку в осуществлении исследова­ния проблем государственного управления; с другой стороны, не позволя­ло вырваться из рамок категорий и методов юридической науки. Не­смотря на углубление управленческой тематики и расширение неюри­дической проблематики, в целом исследование проблем государственно­го управления по общему правилу не отрывалось от традиционной по­чвы юридико-государствоведческих исследований. Наряду с рассмот­рением общих проблем теории государственного управления (предмета, методов, принципов), широко исследовались частные вопросы ее проблематики: функции управления, организационная структура управления, аппарат управления, организация управления. Исторически сложившийся подход к государственному управлению с юридических позиций не обеспечивал эффективного развития теории и практики государственного управления. Как отмечалось юристами, недостаточность юридического подхода к исследованию проблем государственного управления стала особенно отчетливо обнаруживаться во всех странах в послевоенные годы.

              В начале 60-х годов было высказано мнение, что наука государственного управления должна быть комплексной, охватывающей как государственно-правовые, так и социально-экономические, психологические и технико-организационные и естественнонаучные аспекты управления. Этот подход встретил в литературе возражения ввиду того, что в науку управления включались разнородные знания, лишавшие ее предмет необходимого единства. Были предприняты попытки формирования теории государственного управления как преимущественно социологической науки, что встретило со стороны некоторых государствоведов определенные возражения, связанные с опасностью превращения ее в эклектическую комплексную науку. Для исключения предлагалось ограничить ее предмет политическими аспектами государственного управления. Эта точка зрения также вызывает возражение некоторых государствоведов,  так, М.И. Пискотин пишет, что «государственное управление осуществляет наряду с политическими организационные и специальные функции. Более того, оно по сути своей имеет организационную природу. Поэтому сведения предмета теории государственного управления только к изучению политических аспектов управления исключало бы из нее и самую существенную часть»[7]. М.И. Пискотин считает, что теория государственного управления находится на стыке теории государства и права и социологии В соответствии с требованиями народного хозяйства был создан ряд  институтов повышения квалификации, руководящих кадров промышленности, широко развернута деятельность по проектированию и созданию автоматизированных систем управления производством, по совершенствованию организационных структур управления производством и экономических методов управления, широко развернулась деятельность по изданию литературы по теории и практике управления производством. В республиках, краях и областях, во многих отраслях промышленности также проводились отраслевые и региональные конференции по пробле­мам управления промышленным производством.

              По обсужденным проблемам конференция 1971 г. приняла рекомендации. Так, в частности, по теоретическим вопросам управления обратить внимание на то, чтобы НИИ, втузы и вузы сосредоточили внимание на комплексных системных межотраслевых исследованиях таких актуальных проблем управления общественным производством, как системы целей управления на различных уровнях производства; углубление методологических основ организации управления; усвоение прогрессивных научно-технических элементов зарубежной практики управления; закономерности, принципы и методы управления; функции и структуры органов управления; организа­ция процессов управления, принятия решений и их оптимизации; техни­ка и технология управления; управленческий труд и его организация; информационная база управления; автоматизированные системы управле­ния; организация работы по совершенствованию управления; эффектив­ность системы управления; проектирование систем управления.

              В конце 70-х годов XX в. назрела проблема радикальной перестрой­ки экономических методов и организационной структуры промышлен­ного производства, а также работы с хозяйственными кадрами и демок­ратизации управления. Важный вклад в разработку новой системы управления внесла Всесо­юзная конференция «Проблемы научной организации управления экономикой», проведенная в ноябре 1986 г. Необходимость осуществления радикальной реформы управления была вызвана целым рядом сложившихся в стране обстоятельств. В связи с развернувшимся в мире нового этапа научно-технической рево­люции требовалось перестроить хозяйственный механизм, нацелив его на ускорение научно-технического прогресса. Раскрылись огромные социальные потребности людей, в результате чего человечес­кий фактор стал доминирующим. Главной стратегической задачей ста­ло ускорение социально-экономического развития страны. Доля экстенсивных факторов в экономическом росте народного хозяй­ства резко сокращалась и хозяйство необходимо было переводить на ин­тенсивный путь развития[8].

              Государственное и муниципальное управление как область научных исследований и дисциплина специализации появилась  в нашей стране сравнительно недавно - в начале 90-х годов. В последние годы стремительно растет интерес к достижениям в этой науке, поскольку подготовка квалифицированных государственных служащих становится настоятельным требованием времени. Правительство РФ в 1994 г. утвердило государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования, в классификатор специальностей была включена специальность «государственное и муниципальное управление». Так, научные степени по социальному управлению присуждаются по экономическим и юридическим наукам. Новая специальность высшего и среднего специального образования 061000 «Государственное и муниципальное управление» вначале была отнесена к юридической науке, а впоследствии - к экономической, но защита диссертаций по этой специальности осталась в рамках юридической на­уки. Практически ни по юридической науке, ни по экономической под­готовка научных кадров по государственному и муниципальному управ­лению не осуществляется, что в значительной степени сдерживает раз­витие науки государственного и муниципального управления. Для обеспечения дальнейшего развития теории и практики социаль­ного управления и ее отраслей, подготовки кадров сферы социального управления необходимо в перечень научных специальностей включить специальность «Социальное управление» с присвоением по ней ученой степени «доктор (кандидат) социально-управленческих наук»; по специальности высшего и среднего специального образования 061000 «Государственное и муниципальное управление» установить ква­лификацию «управленец» по аналогии с существующими квалифика­циями «инженер», «экономист», «врач».

Глава 2. Государственное и муниципальное управление как система и источники его изучения

§2.1. Правовые основы системы

государственного и муниципального управления

              Право -  система, комплекс законов, норм, правил жизни общества, установленных государством, и исполнение которых обеспечивается принудительно силой государственной власти[9].               

              Высшей юридической силой, выражающей волю народа и отражающей его права, является конституция государства.

              Поскольку важнейшим средством осуществления государственной власти является институт права, то государственное, конституционное и административное права регламентируют организацию и деятельность государственного механизма, определяя структуру и компетенцию орга­нов государственного управления.

              В связи с тем, что состав общих и частных функций для каждого уровня государственного и муниципального управления определяется на основе компетенции, устанавливаемой законодательством, то этот состав функций остается единым для каждого уровня управления.

              В соответствии с федеральным законом «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ компетенция органа государственной власти определяется как совокуп­ность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией Российской Федерации и принятыми в соответствии с ней конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации.

При этом под предметом ведения Российской Федерации или субъекта Российской Федерации понимается сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией Российской Федерации либо исключительно к компетенции Российской Федерации, либо к компетенции субъекта Российской Федерации.

              Под предметом совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации понимается сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией Российской Федерации и к компетен­ции Российской Федерации, и к компетенции субъекта Российской Федерации. Под полномочиями понимаются права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий.