Государственное и муниципальное управление. 3

Содержание 

Введение

Среди всех видов управления государственное  управление занимает особое место, что  обусловлено наличием мощной государственной  власти, распространяющейся на все  общество, устанавливающей правовые нормы и использующей механизмы  принуждения для обеспечения  соблюдения всеми объектами управления установленных правил поведения.

Государственное управление – это целенаправленное организующе-регулирующее воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц) на общественные процессы, отношения и деятельность людей.

Государственное управление – разновидность социального  управления, но его природу и специфику  определяют присущие только данному  виду управления свойства.

Субъекты  целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий – государство. Характер государственного управления в конкретное историческое время определяется характером, конституционными основами (принципами) развития государства. Государство как мозговой центр дает импульс – приказ государственному управлению – своего рода «нервной системе» общественного организма.

Государственное управление опирается на властные полномочия и предоставляет собой реализации государственной власти, которая распространяется на все общество (и на другие сообщества в рамках проводимой  государством международной политики). Законы, иные основные, общие, типовые решения, правила, нормы, устанавливаемые государственной властью – общеобязательны.

Специфику государственного управления составляют характер и объем охватываемых управлением общественных явлений. В центре государственного управления (смысл государственного воздействия) – решение общих дел, согласование действий всех граждан, защита совместного интереса, удовлетворение потребностей общества, не отдельных граждан и социальных групп.

Комплекс  методов и средств государственного воздействия составляют не только правовые, политические, экономические (регулирование, согласование, убеждение, стимулирование и т.д.), но и принуждение с помощью  сил правоохранительных органов. Государственная  власть и управление в источнике  имеют правовую и политическую обусловленность (легитимность), а в реализации – силу государственного аппарата, обладающего и средствами принуждения.

В широком смысле государственное  управление как система означает непосредственное осуществление государственной  власти: принятие политико-государственных решений и их реализацию, контроль за соблюдением в обществе правозаконности и правосудие. Субъектом государственного управления выступают законодательные органы государственной власти, исполнительные орган государственной власти, органы суда и прокуратуры.

В настоящее время выбранная тема курсовой работы приобретает особую актуальность в связи с укреплением  позиций государства.

Объектом  исследования является российское государственное управление.

Целью данной курсовой работ является раскрытие понятия государственного управления, функций, видов и моделей из которых вытекают следующие задачи:

• Рассмотреть теоретические аспекты основ государственного управления.
• Изучить классификацию видов государственного управления;
• Рассмотреть методы управленческих действий.
• Выявить особенности современной российской модели государственного управления и дать рекомендации по ее совершенствованию. 
  

1. Теоретические аспекты основ государственного управления

В самом первом приближении  государственным управлением является деятельность органов государственной  власти и государственных служащих, направленная на упорядочение жизни  людей, проживающих на определенной территории. Однако, более предметно государственное управление следует определить как научно-обоснованный процесс достижения оптимальной организации общественной жизни.

Кроме различных ветвей власти этой организацией занимаются различные  администрации и элиты. В этой связи государственное управление подразделяется на:

1. политическое руководство и управление;
2. административно-государственное управление.

Политическое  руководство и управление включает в себя систему принятия политических решений, разработку государственной политики и государственных программ по всем приоритетным направлениям общественно-политического развития.

Административно-государственное управление осуществляется государственными служащими и представляет собой осуществление государственной политики через систему административных учреждений, когда ответственность за выполнение государственных решений делегируется сверху вниз.

Соответственно, одновременно в государстве всегда идут параллельно  и взаимозависимо два процесса: политический и административный.

В политический процесс всегда вовлечены, кроме государственной  власти, немало других субъектов (акторов): транснациональные корпорации, политические партии, общественные организации, объединения и движения. Полагаем, что в политическом процессе в современном обществе также активно участвуют СМИ. Но также важно подчеркнуть, что в политическом процессе в большинстве стран мира наиболее активно участвуют законодательная и исполнительная власть, и меньше – власть судебная. Региональная власть также в этом процессе участвует в меньшей степени.

Что касается административно-государственного процесса, в нем участвует, в первую очередь, государственный аппарат. Среди различных ветвей государственной власти наиболее активно в этом процессе участвует исполнительная власть, правоохранительные органы и спецслужбы. Другие же ветви государственной власти (законодательная и судебная) в нем участвуют значительно меньше. А вот региональная власть в этом процессе участвует весьма значительно [1, с. 21 ].

В свою очередь, теория государственного управления занимается изучением нескольких проблем:

а) разработка проблем стратегического  управления обществом;

б) подготовка и рекрутирование управленческих кадров в состав государственного аппарата,

в) совершенствование техники и технологий государственного администрирования.

Существует несколько определений государственного управления. Приведем лишь некоторые из них (рисунок 1.1).

Рисунок 1.1 – Определение  государственного управления

Признаки государственного управления в XXI веке:

1. Разработка государственной политики с использованием инфокоммуникационных технологий, политической аналитики и прогностики. Информационно-коммуникационные технологии и услуги в настоящее время являются ключевым фактором развития социально-экономической сферы. Они приобрели особую важность для повышения эффективности государственного управления, обеспечения национальной безопасности, адресной социальной помощи, совершенствования систем образования и здравоохранения.
2. Разработка, осуществление и оценка государственных программ с использованием современных методов социально-политической и социально-экономической диагностики, агрегирования информации и ее компьютерной обработки.
3. Прогнозирование и учет в практической деятельности позитивных и негативных тенденций в развитии общества.
4. Анализ, обобщение и интерпретирование социальных, политических и экономических показателей, характеризующих состояние района, региона, страны.
5. Организация и проведение эмпирических исследований по изучению социально-политических и социально-экономических процессов в области (регионе, стране) для поиска оптимальных управленческих решений, принятия таких решений.
6. Применение рациональных приемов поиска, обработки, хранения и использования необходимой социальной, политической, экономической и научной информации.

Государственное управление является повседневным и оперативным  видом деятельности, осуществляется специально уполномоченными на то субъектами управления в объеме и порядке, определенном законом. В процессе государственного управления эти специальные субъекты реализуют по предметам ведения  и в объеме своей компетенции  внутренние и внешние функции государства не только в рамках исполнительной власти, но и в законодательной, судебной и прокурорской сфере деятельности.

Органы государственного управления обеспечивают организацию  как внутреннюю, так и внешнюю, в своей сфере деятельности, по предметам ведения и в объеме компетенции и их решения, а также  обеспечиваются мерами государственного принуждения. Все законодательные, судебные и прокурорские органы осуществляют внутриорганизационное управление своими аппаратами в целях повышения эффективности осуществления своих функций, закрепленных в конституционных нормах.

Государственное управление также частично осуществляют руководители учреждений, организаций и предприятий  государственной формы собственности  как нижнее звено организации  управления в административно-политической сфере, межотраслевом комплексе, а  также административно-правового  регулирования экономической и  социально-культурной деятельностью.

Важно подчеркнуть, что государственное  управление как деятельность по реализации основных функций общества по объему шире, чем исполнительная деятельность. Потому, что государственное управление в определенном объеме своих полномочий осуществляют Федеральное Собрание (обе его палаты – Совет Федерации и Государственная Дума), Президент РФ, суды, прокуратура, одноименные органы субъектов РФ, органы местного самоуправления, а также государственные и общественные объединения в части делегированных им для реализации государственных функций и задач.

Управление различными сторонами  государственной и общественной жизни не является исключительной функцией исполнительного аппарата государства. В этом процессе активно участвуют  и другие субъекты единой государственной  власти. При этом главное в содержании управляющего воздействия состоит  не столько в принятии соответствующих  решений (например, законов), а в их реализации, т.е. в строгом проведении в жизнь содержащихся в них  юридически-властных требований. А  это и есть процесс исполнения. Конечно, и законодатель осуществляет те или иные действия, обеспечивающие исполнение принятых им законов.

В теории государственного управления существуют три основных подхода к формулированию основных принципов государственного управления (рисунок 1.2):

Рисунок 1.2 – Подходы изучения государственного управления

Общей для всех трёх подходов является проблема соответствия действий государственных  служащих сформулированным заранее  принципам:

• следования принципу верховенства права (правовой подход);
• следования воле народа (политический подход);
• следования цели получения нужного социально-экономического результата (менеджеристский подход).

Оценка  того, насколько эта проблема решается, называется качеством государственного управления. Каждый подход использует в качестве основных разные показатели качества государственного управления.

Анализ  государственного управления возможен через следующую классификацию. Государственное управление исчерпывающе сводится к принятию следующих трех видов государственных управленческих решений:

1) решение, оформленное в форме  нормативного правового акта: Конституции,  закона и т.п.;

2) решение, оформленное в форме  ненормативного правового акта, действия (бездействия), принятое в  соответствии с нормативным правовым  актом; 

3) решение, оформленное в форме  ненормативного правового акта, во исполнение которого принимается  решение первого вида. По степени  воздействия наибольший масштаб  действия и значимость имеют  государственные управленческие  решения первого вида [2, с.52].

 1.1 Субъекты и объекты государственного управления

Государство – это форма общества. Оно тесно связано с системой общественных отношений и с формами общественного сознания. Государство юридическим способом объединяет людей, используя институт гражданства. 
Государство выражает общие для всех интегрированные потребности и интересы и цели жизнедеятельности всего сообщества людей. Государство осуществляет национальные интересы. Через структуру государства закрепляется всеобщая воля, придающая государственным установлениям обязательный характер. Государству принадлежит легитимная монополия на законодательную деятельность и принуждение на осуществление всеобщей воли. 
            Государство решает проблемы, связанные с выявлением всеобщей воли. 
Для обеспечения своих целей государство создает и поддерживает в определенном объеме и состоянии свой аппарат – совокупность людей с соответствующими средствами, профессионально занятых выявлением общих потребностей, институциональным закреплением последних и проведением государственно-правовых установлений в жизнь. 
           Субъекты государственного управления – это органы государственной власти, наделенные полномочиями осуществлять власть и непосредственное управление общественными процессами. Субъекты государственного управления (политического руководства и административного управления) многообразны и различаются по основаниям:

- по ветвям власти; 
- по уровням организации государственной власти: национальный, региональный и местный уровни; 
- по характеру, целям и средствам воздействия на управляемые объекты: руководство, административное, экономическое управление и др.; 
- по характеру институционализации: формально институционализированные государственные органы и действующие под их началом общественные институты – экспертные советы, фракции и т.д.; 
- по составу: индивидуальные, коллегиальные.

           Объекты государственного управления – элементы общественной среды и их связи, изменяющиеся в результате взаимодействия с субъектом государственного управления. Специфика объектов государственного управления определяется тем, что все они содержат в себе «человеческий фактор» [3,  с.135].

           Объекты управления:

           а) самоактивны, т.е. способны к самодвижению на основе внутренних побудительных причин; 
          б) обладают целенаправленностью, т.е. с одной стороны государственное управление должно учитывать эти цели в своей деятельности, и, с другой стороны, влиять на формирование этих целей; 
         в) адаптивны – они способны приспосабливаться к окружающим условиям, в том числе к управляющим воздействиям государства; 
         г) способны к самоуправлению; 
        д) зависимы от объективных условий общественной жизнедеятельности. 
          Степень развитости указанных свойств определяет меру воздействия государства на объекты управления. Чем более развиты управляемые объекты, тем мягче может быть государственное управление. 
           Классификация объектов управления по уровням. 
           Первый уровень – человек в проявлениях его сознания и поведения, трудовой и общественной деятельности (социальные роли). 
            Второй уровень – коллективы и объединения людей, выступающие первичной формой общения и совместной деятельности (виды деятельности). 
           Третий уровень – общество в целом, его подсистемы, отношения и процессы, возникающие в нем вследствие общественной активности людей (формы общественных отношений). 
По содержанию, определяемому социальными функциями объектов, можно различать объекты управления, распределенные по сферам общества. Это объекты экономической, социальной, духовной, политической систем.

Субъекты и объекты государственного управления (рисунок 1.3).

Рисунок 1.3 - Субъекты и объекты государственного управления

Россия— «объект управления», то, чем управляют. Органы государственной власти (президент, ГД, правительство) — «субъект управления», те, кто управляет.«Субъект», управляя «объектом», оценивает результаты своего управления по «обратной связи». Внутри «объекта управления» (России) показаны частные «объекты» и «субъекты» управления.

2.  Система государственного управления

Содержание системы  государственного управления – это изучение важнейших функций государства как института управления обществом, закономерностей и принципов их реализации, научное обоснование государственной политики, изучение складывающихся в процессе деятельности государства и органов государственного управления политико-правовых и социальных отношений. 
       К системе государственного управления относятся только органы государственной власти и местного самоуправления. 
Предметная область государственного управления – право, управление, социология и политология. 
           Цели и содержание государственного управления зависят от состояния и структуры управляемых процессов, от места и роли государства в обществе. 
            Общественная обусловленность государственного управления определяется общественными потребностями в управлении, отражающими, в свою очередь, различные материальные и духовные потребности населения. 
             Целевая направленность означает рациональную постановку целей, соответствующих имеющимся ресурсам, обеспечивающих максимальные желаемые результаты при минимальных затратах ресурсов, прежде всего налогоплательщиков.

Системный характер государственного управления заключается  в том, что он обеспечивает единство распорядительного (командно-административного) и партнерского (социально-консолидированного) начал в практике регулирования социальных отношений и процессов. В качестве системы государственное управление реализует несколько функций.

1. Институциональную - через утверждение необходимых при решении государственных вопросов социально-экономических, политических и гражданских институтов для распределения властных полномочий.
2. Регулятивную - через системы норм и законов, которые призваны установить общие правила, регулирующие поведение субъектов.
3. Целеполагающую - через разработку и выбор приоритетных направлений социально-экономического и политического развития путем реализации поддерживаемых большинством населения программ.
4. Функциональную - через разработку и реализацию действий, направленных на поддержку всей хозяйственной инфраструктуры государства в лице ее ведущих отраслей.
5. Идеологическую - через формирование общенациональной идеи, призванной консолидировать общество в границах государства.

При разделении власти на государственную и муниципальную необходимо учитывать глубокое внутреннее различие между публичной и социальной (общественной) властями. Особенностью публичной власти является непременное наличие санкционных возможностей, делегируемых учредителями ее центрального аппарата представительному органу управления. Публичная власть обладает верховенством в решении вопросов государственного значения, публикуя распоряжения, обязательные для исполнения.

Вектор муниципального управления имеет направление "снизу-вверх", будучи призванным адаптировать местный территориальный интерес к государственному. Смысл этой адаптации состоит в обустройстве среды непосредственного обитания человека, удовлетворении его первоочередных потребностей и налаживании межхозяйственных связей между территориями. Объектом муниципального интереса являются вопросы местного значения, характер и особенности которых могут быть адекватно осознаны только людьми, непосредственно проживающими на данной территории. Удовлетворение муниципального интереса есть обязательное условие для удовлетворения общественного (государственного) интереса [7, с.5].

Основными принципами формирования системы государственного управления являются:

1. Принцип разделения властей.
2. Принцип комплементарности.
3. Принцип субсидиарности.
4. Принцип суверенности.
5. Принцип демократизма.
6. Принцип гомогенности.

Специфика государственного управления.

Определяющее  влияние на характер действий, осуществляемых данным видом управления, оказывает  его субъект – государство. В  основе природы государства лежит  верховная власть, дающая основания  для легитимного господства одних  людей над другими.

Специфическим свойством  государственного управления является его распространенность на все общество.

Государственное управление в обязательном порядке  обладает свойством системности. Только наличие системности придает  государству необходимую согласованность, субординацию, координацию, определенную целеустремленность, рациональность и  эффективность.

Для государственного управления системное представление  его компонентов, элементов и  их взаимосвязей имеет принципиальное теоретическое и методологическое значение. Следует выделить три логические схемы, посредством которых раскрываются различные аспекты системности  государственного управления:

Взаимосвязь субъекта государственного управления (государства) с общественной системой.

Определяющей  доминантой элементов государственного управления является его общественно-политическая природа.

Государственное управление – это явление субъективное.

Системное «видение»  государственного управления предполагает четкое усвоение той истины, что  среди его элементов нет ни одного, который мог бы сам по себе содержать сущность государственного управления и решать какую-либо управленческую задачу [1, с. 39].

3. Виды государственного управления

Основополагающим  в управлении является определение  роли, места человека как объекта  управления. По этому критерию различают  демократический и авторитарный стили управления.

Демократическое управление основывается на том предположении, что для человека естественным состоянием является деятельность, работа и что он способен к самоуправлению, самоконтролю и не избегает ответственности. Поэтому внешний контроль не рассматривается как решающее средство достижения целей. Такой стиль управления предполагает делегирование полномочий, предоставления большой самостоятельности в соответствии с функциями, привлечения к принятию решений. Допускаются дискуссии, необязательна единодушная поддержка лидера.

Авторитарное  управление исходит из того, что средний человек изначально избегает труда, не честолюбив, уходит от ответственности, с удовлетворением принимает руководство над собой. Поэтому для повышения эффективности труда его надо принуждать, контролировать. А это может обеспечить власть, единоначалие при ограничении прерогатив объектов управления. При авторитарном управлении ответственность и контроль сосредоточены в основном на верхнем уровне; складывается режим личной власти в разных формах – от мягких, сочетающихся с элементами демократии, до диктатуры; элита демонстрирует преданность лидеру, все готовы выполнять его указания.

Демократический стиль управлении имеет тенденцию к анархизму, а авторитарный к тоталитаризму. При анархическом управлении никто не вмешивается в естественный ход событий, в свободную игру законов и факторов. Предполагается, что ответственность сама по себе распределяется целесообразно. На качестве российской власти отражается ее переходное состояние: условия новые, а структурная и функциональная организация, менталитет во многом прежние; законы принятые с учетом достижений западного права, но действуют с большими отступлениями; изменяются выборы органов власти, а повседневного контроля общества за властью недостает.

▪ По характеру взаимоотношений центральной власти с входящими в состав государства административными, национальными единицами. Система государственного управления может быть координационной или субординационной. Координационное управление реализуется в форме федерации или конфедерации. Федерация имеет, а конфедерация не имеет единого органа государственной власти. Члены федерации могут иметь собственные конституции, законодательные, исполнительные, судебные органы. Наряду с этим образуется единые федеральные органы государственной власти; устанавливается общее гражданство, денежная единица и т.д. при конфедерации образующие ее государство сохраняют независимость, имеют свои органы государственной власти и управления. Для координации действий в определенных целях (высшие политические, военные и т.п.) государства создают объединенные органы. Россия согласно Конституции является федеративным государством, включает 88 субъектов федерации и различные формы местного самоуправления.

Субординационное  управление базируется на жестком административном подчинении, воздействии на нижестоящих должностных лиц органов управления, принуждении к выполнению команд, поступающих из вышестоящих органов управления. Оно характерно для унитарного государства, которое в своем составе не имеет федеративных единиц, а подразделяется на административно-территориальные единицы (области, районы и др.). В унитарном государстве органы власти всех уровней действуют по единым нормативам, аппарат управления отвечает нуждам общественной системы, разделение властей практически отсутствует.