Государственное регулирование естественных монополий. 8

Содержание

Введение

Понятие естественной монополии считается известным и легализованным в нашей стране с момента выхода 17.08.1995 г. федерального закона «О естественных монополиях»¹. К настоящему времени разработаны, официально утверждены и приняты к исполнению концептуальные и программные документы о структурных социально-экономических преобразованиях в сферах естественной монополии².

Нарастающий поток публикаций в  периодической печати и экономических  журналах свидетельствует о повышенном интересе к проблемам реформирования естественных монополий. Тем более, что нередко именно на естественные монополии, их высокие тарифы возлагают вину за падение или недостаточно высокие темпы роста базисных отраслей материального производства, снижение жизненного уровня населения в нашей стране. Вместе с тем анализ обсуждаемых предложений показывает, что зачастую не только оценка деятельности, но и само понятие «естественная монополия» трактуется далеко неоднозначно.

Знаем ли мы в действительности, что  такое естественная монополия. Кажется, что интуитивное представление о естественной монополии как об отрасли, в которой издержки ниже, если производство осуществляется одной фирмой, а не несколькими, совершенно прозрачно и не требует дополнительных комментариев. Однако это не так. Неясно, о каком понимании отрасли идет речь (например, о чистой или хозяйственной), каких издержках (полных или удельных, средних или приростных), о производстве одного продукта (услуги) или многих, каковы границы фирмы и т.д.

Кроме вопросов о понятии естественной монополии на современном этапе актуален вопрос государственного регулирования и реформирования деятельности естественных монополий.

Государственное регулирование естественных монополий обычно охватывает такие  вопросы, как обеспечение доступности  продукции любому платежеспособному лицу на равных условиях, безопасности производства и потребления, высоких стандартов качества. Решение данных вопросов больше связано с технической, отраслевой спецификой. Центральным же и наиболее сложным в экономическом и политическом отношении было и остается регулирование цен³.

Поскольку отсутствие приемлемой для  условий России теории реформ к началу их осуществления не является секретом и характерно как для экономики  в целом, так и для отдельных  ее секторов, постольку мероприятия по реформированию зачастую являются импульсивными, недостаточно обоснованными, носят хаотический характер, и логика реформ не укладывается в единую систему.

Объект исследования – современная экономика России.

Предмет исследования – естественные монополии как структурный элемент российской экономики.

Цель данной работы – исследование форм и методов государственного регулирования естественных монополий.

Задачи исследования:

- исследовать особенности формирования и существования естественных монополий;

- проанализировать  специфику абсолютной монополии в России в начале XXI века;

- исследовать  государственное регулирование  деятельности естественных монополий;

- проанализировать  антимонопольное регулирование  на примере РАО ЕС;

- выявить актуальные  вопросы реформирования естественных монополий в Российской экономике.

При написании  работы автор опирался на нормативно-правовые акты, научно-исследовательские работы отечественных и зарубежных авторов, статистические материалы, материалы  периодической печати.

Структура и  объем работы определены предметом исследования и логикой изложения материала. Курсовая работа состоит из введения, трех глав, объединяющих четыре раздела, заключения и библиографического списка.

Глава 1. Современное состояние монополий в России: проблемы и перспективы

1.1. Особенности формирования и существования естественных монополий

В экономической практике и теории до сих пор нет ясной позиции  о критериях отнесения монополий  к естественным. Синтез слов «естество» и «монополия» является весьма относительным, и рассматривать его отдельно от внешней среды было бы некорректно. Принято считать, что к естественным «монополиям» относятся отрасли инфраструктуры, так как они характеризуются наиболее ярко выраженным эффектом масштаба. Но это не единственный идентификационный признак естественной монополии. Наиболее разумной представляется следующая логика. Слово «естественный» в данном смысле является синонимом слов «объективный», «оптимальный». Значит, естественные монополии - это отрасли, в которых монополия является оптимальной или объективной структурой в силу каких-либо обстоятельств, определяемых типом рынка.⁴

Критериев, подтверждающих оптимальность  монополии производителя, может  быть множество. Одним из наиболее распространенных критериев является экономия издержек производителя и, соответственно, снижение цен на продукцию в результате, так называемого, эффекта масштаба. Однако могут быть и другие причины. Например, высокие капитальные затраты входа в отрасль. Действительно, с позиций регионального развития создание компании - второго производителя в рамках географических и продуктовых границ одного товарного рынка невыгодно не только из-за потери эффекта масштаба, но и из-за значительного отвлечения финансовых ресурсов из других сфер хозяйственной жизни. Поэтому структура любого отраслевого рынка должна рассматриваться относительно того или иного уровня экономической системы (национальной экономики, региона). И монополия может быть естественна, или оптимальна в зависимости от состояния данной системы в конкретный период времени.⁵

Исследование особенностей функционирования естественных монополий целесообразно  начать с рассмотрения сугубо экономического аспекта: закономерностей поведения  издержек производства в соответствии с неоклассической теорией.

В отраслях – естественных монополиях - с увеличением производства независимо от объема выпуска происходит снижение средних издержек. Функция издержек естественной монополии отличается свойством субаддитивности. Данная особенность естественной монополии возникает при следующих обстоятельствах: технология отрасли предполагает положительную отдачу от эффекта масштаба при любом объеме выпуска; эксплуатация одних и тех же производственных мощностей позволяет выпускать многономенклатурную продукцию (гибкость производственной системы).

Основным экономическим барьером входа в отрасль – естественную монополию являются чрезвычайно высокие необратимые издержки входа, обусловленные значительной капиталоемкостью таких отраслей, а также длительность временного лага, необходимого потенциальному конкуренту для входа в отрасль.

Неэкономическая причина – способность  воздействия на органы исполнительной и законодательной властей, лоббирование интересов естественной монополии  благодаря таким особенностям финансовой олигархии, как система участия, личная уния и долговременные связи.

Естественные монополии являются неотъемлемой частью экономики любого государства, хотя отношение экономистов  к их исключительному положению, так же, как и к монополизму  в целом, характеризуется прямо  противоположными взглядами. Так или иначе, деятельность естественных монополий подлежит государственному регулированию. Во-первых, спрос на продукцию естественных монополий характеризуется низкой эластичностью, что позволяет манипулировать ценами и ограничивать объем выпуска по сравнению с оптимальными для общества. Во-вторых, естественные монополии составляют «костяк» национальной экономики, обеспечивают взаимодействие между регионами и экономическую безопасность страны в целом.⁶

К основным формам государственного регулирования можно отнести: ценообразование продукции; ограничение доходности естественных монополий; регулирование отношений собственности на естественные монополии.

Общей целью установления цен на продукцию естественных монополий  является снижение потерь общественного  благосостояния, не жертвуя при этом производственной эффективностью. Существуют различные модели государственного ценообразования: ценообразование по предельным издержкам; ценообразование по Рамсею (установление «социально справедливой цены»); ценообразование по издержкам пиковой нагрузки.

Ценой, обеспечивающей равновесие на рынке, является цена, равная предельным издержкам. Однако в случае, когда, несмотря на положительный эффект масштаба и  убывающий характер функции средних  издержек, средние издержки при любом объеме выпуска превышают предельные, назначение Парето-эффективной цены должно сопровождаться государственным субсидированием.

Если рассматривать общественное благосостояние в целом, то теоретически ценообразование по предельным издержкам  имеет больше положительных моментов, чем отрицательных. С одной стороны, происходит рост потребительского излишка, с другой – компенсация убытков естественной монополии в виде субсидий, то есть средств налогоплательщиков.

Согласимся с С.Б. Авдашевой и  Н.М. Розановой, что потери благосостояния от повышения налогов государство редко способно (если вообще когда-либо способно) компенсировать выигрышем от осуществления отраслевой политики⁷. Помимо объективно высоких издержек, связанных с перераспределением средств через бюджет, в России существует и специфическая «традиция» нецелевого использования государственных финансов. Кроме того, государственное субсидирование порождает проблему мотивации управляющих естественными монополиями к минимизации издержек и инновационному развитию. Уверенность менеджеров в компенсации убытков делает монополизм явлением сугубо негативным и все аргументы в его защиту становятся ничтожными. Таким образом, выигрыш общества от регулирования цен по предельным издержкам может не только не дать эффекта, несмотря на теоретические предпосылки, но даже не покрыть потерю производственной эффективности. Регулирование деятельности естественных монополий объясняется стремлением сократить количество злоупотреблений монопольным положением и обеспечить общественное благосостояние путем перераспределения ресурсов. В процессе эволюции антимонопольного законодательства были выработаны методы прямого и косвенного воздействия, ни один из которых нельзя назвать совершенным.

Таким образом, можно сказать, что  объективная экономическая причина формирования естественной монополии – специфическое свойство субаддитивности (подчиненности) издержек, основанное на положительном эффекте масштаба производства (то есть, чем выше объем выпуска, тем меньше средние издержки). Технологические особенности производства определяют убывающий характер функции средних издержек на всем множестве допустимых значений, соответственно, демонополизация возможна только при создании более совершенной технологии. В случае ограниченной емкости рынка субаддитивность издержек имеет локальный характер, и разрушение естественной монополии происходит в случае сильного роста спроса на ее продукцию.

От общих аспектов теории естественной монополии логично перейти к  выявлению состояния российских естественных монополий, тем более что вопрос их реформирования является достаточно острым и широко обсуждаемым.⁸

1.2. Абсолютная монополия в России в начале XXI века

Чтобы перейти к современной  рыночной экономике, приходится преодолевать большие трудности. Они связаны, прежде всего, с тем, что между стартом — абсолютной рыночной монополией — и финишем — развитым рынком дистанция огромного размера.

За период с 1992 по 2012 г. наша страна продвинулась к развитому рынку незначительно. Сейчас более четко, чем вначале, обозначились задачи, требующие разрешения в теории и на практике.

Одна из первостепенных задач —  ограничение рыночной власти абсолютных монополий рынка и развитие цивилизованных форм конкуренции.

На сегодняшний день совокупный удельный вес четырех естественных монополий (РАО «Газпром», РАО «ЕЭС России», ОАО «Транснефть», МПС) в российском ВВП в текущих ценах за последнее десятилетие возрос в полтора раза – с 8,8 до 12,5%. Максимальных относительных размеров объем производства (в денежной оценке) естественных монополий достигал в 2005-2008 гг., когда его совокупная доля составляла 17-18%. Однако удельный вес в ВВП в постоянных ценах не только не возрос, но и сократился – с 11,3 до 11%. Следовательно, прирост денежной оценки объемов производства произошел исключительно за счет опережающего роста цен. С декабря 2001 г. по декабрь 2012 г. цены в электроэнергетике выросли в 23503 раза, в газовой промышленности – в 35630, на железнодорожном транспорте – в 17754, на трубопроводном – в 20267 раз, в то время как цены производителей промышленной продукции увеличились в среднем в 10301 раз, а потребительские цены – в 8578 раз.⁹

Финансовые ресурсы, получаемые естественными  монополиями за счет опережающего роста  цен, направляются на осуществление  как текущих, так и капитальных  затрат: увеличение числа занятых; рост заработной платы; осуществление инвестиций.

В то время как численность всех занятых в российской экономике  в 2001–2012 гг. сократилась на 13%, в электроэнергетике она возросла на 65% (с 563 до 927 тыс. чел.), в трубопроводном транспорте – более чем удвоилась (с 85 до 186 тыс. чел.), в газовой промышленности – более чем утроилась (с 28 до 85 тыс. чел). Лишь на железнодорожном транспорте количество занятых сократилось, хотя темпы сокращения здесь были ниже, чем в среднем по всей экономике, на 9%.

Если в 2001 г. средняя зарплата в  четырех естественных монополиях превышала  среднюю по всей экономике на 24%, то в 2012 г. – уже на 80%. Доля монополий в фонде заработной платы всей страны за это время удвоилась (в том числе доля электроэнергетики увеличилась в 2,2 раза, трубопроводного транспорта – в шесть, а газовой промышленности – в десять раз).

Удельный вес монополий во всех инвестициях за десятилетие увеличился вчетверо – с 6,7 до 24,2%, в том числе  в электроэнергетике – с 2,7 до 4,1, в газовой промышленности – с 1,5 до 5, в трубопроводном транспорте – с 1,5 до 7,8, в железнодорожном транспорте – с 1,1 до 7,3%. Если среднегодовой объем инвестиций в постоянных ценах во всей экономике снизился по сравнению с 2001 г. на 64%, то в целом по отраслям естественных монополий – только на 24%, в том числе в электроэнергетике – на 35, в газовой промышленности – на 29, в трубопроводном транспорте – на 20, а в железнодорожном транспорте инвестиции даже выросли на 2% (источники статистических данных¹⁰).

Приведенная статистика подтверждает наличие значительного потенциала естественных монополий в виде инвестиционных ресурсов, которые могут быть направлены на развитие несырьевых отраслей экономики. Такое использование финансового  потенциала естественных монополий тем более целесообразно, что статистические данные свидетельствуют о наличии вышеупомянутого эффекта избыточного инвестирования в отраслях – естественных монополиях. Аргументируя высказывание, о неэффективном использовании инвестиционных ресурсов, перераспределяемых в пользу монополий путем тарифного регулирования, отметим, что сравнение удельного веса естественных монополий в производстве ВВП (12,5%) и в национальных инвестициях (24,2%) свидетельствует о менее эффективном, чем в среднем по экономике, использовании инвестиций.¹¹

Очевидно, что монополизация, происходящая в ущерб экономическому росту  и общественному благосостоянию, так или иначе, требует вмешательства  органов государственного регулирования. Однако примитивное «дробление», предлагаемое радикальными сторонниками демонополизации, вряд ли приведет к ожидаемому результату повышения эффективности этих отраслей. Согласимся с авторами, что разукрупнение таких гигантов, как МПС, ОАО «Газпром», РАО «ЕЭС России», чревато не оживлением конкуренции со всеми положительными для экономики последствиями, а образованием многочисленных посредников, как это произошло в угольной отрасли после разукрупнения организационно-управленческих структур и выделения шахт в самостоятельные юридические лица.

Движение от полностью монополизированного  рынка началось и до сих пор  продолжается без каких-либо существенных изменений состояния российского  рынка. Слабо выполняются законодательно закрепленные меры по ограничению монополистической  деятельности и развитию конкуренции. Поэтому, например, введение «свободных» цен проводилось руками монополий и в их интересах. В то же время государство слабо поддерживает мелкий и средний бизнес, без которого не может быть конкурентного рынка.

Важно решить и другую задачу —  полностью развить всю систему рынков. Рыночные преобразования в нашей стране начались с полного разрушения системы государственного материально-технического снабжения. Однако взамен ее не были созданы аналогичный рынок производственного оборудования, а также рынок оптовой торговли. Нормальной экономики не может быть без высокоразвитого рынка недвижимости (земли, жилья) и без рынка ценных бумаг. Еще предстоит в полной мере воссоздать все звенья развитой рыночной системы.

При преобразовании российской экономики требуется правильно выбрать тип и структуру рыночных отношений.

Еще до 1992 г. инициаторы создания новой  экономики провозглашали идею создания свободного рынка. Их не смущали предостережения  противников такой ориентации. Но как это ни парадоксально, наша страна все-таки совершила переход к свободному рынку уже в январе 1992 г. Правда, речь идет о возникновении с самого начала множества примитивных продовольственных и вещевых рынков, где велась индивидуальная перепродажа отечественных и иностранных товаров. Каждому гражданину было предоставлено право торговать чем угодно и где угодно. При этом далеко не всегда соблюдался надлежащий санитарно-эпидемиологический, экологический и иной контроль.

Жизнь доказала, что необходимо быстрее  решать созидательные задачи: создавать рынок как социальный институт. Само движение к цивилизованному рынку надо начинать с разработки множества правовых норм и законов, регулирующих рыночную экономику.

Глава 2. Правовые и экономические аспекты государственного регулирования естественных монополий

2.1. Государственное регулирование  деятельности естественных монополий

Естественные монополии и виды деятельности, последствия которых  выходят за пределы компетенции  их операторов, по определению, требуют  контроля и регулирования со стороны государственных органов. Этот принцип принят даже в странах, где рыночная культура очень сильна.

Российские законы, регулирующие деятельность естественных монополий, можно условно классифицировать по следующим группам:

1. Законы, предметом регулирования  которых являются непосредственно естественные монополии и условия их деятельности на рынке: федеральный закон от 17 августа 1995 г. №147-ФЗ «О естественных монополиях», закон РСФСР от 22 марта 1991 г. №948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»¹², Постановление Правительства РФ «О мерах по ограничению роста цен (тарифов) на продукцию (услуги) естественных монополий» от 12.02.1996 г. № 140.¹³

2. Отраслевые законы. Федеральный  закон от 31 марта 1999 г. №69-ФЗ  «О газоснабжении в Российской Федерации», федеральный закон от 10 января 2003 г. №17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации»,  федеральный закон «Об электроэнергетике», федеральный закон от 14 апреля 1995 г. №41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации», федеральный закон от 24 июня 1999 г. №122-ФЗ «Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса»¹⁴.

3. Законы, регулирующие различные аспекты хозяйственной области. К этим законам можно отнести Гражданский Кодекс¹⁵ (например, параграф 6 регулирует отношения, возникающие в процессе оборота электрической энергии), Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях¹⁶ (статья 19.8 определяет санкции за непредставление сведений, установленных законом, в антимонопольный орган, в орган регулирования естественных монополий), федеральный закон от 21 декабря 2001 г. №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (статья 7 закона требует включения акции ряда субъектов естественных монополий в прогнозный план приватизации федерального имущества на основании федерального закона) и др.

Федеральный закон «О естественных монополиях» определяет правовые основы федеральной политики в сфере естественных монополий и направлен на баланс интересов потребителей и субъектов естественных монополий, обеспечивающий эффективное функционирование субъектов естественных монополий и доступность реализуемых товаров для потребителей.

В статье 3 даются следующие определения: естественная монополия — состояние  товарного рынка, при котором  удовлетворение спроса на этом рынке  эффективнее в отсутствие конкуренции  в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров; субъект естественной монополии - хозяйствующий субъект (юридическое лицо), занятый производством (реализацией) товаров в условиях естественной монополии.

Законом регулируются естественные монополии  в следующих сферах: транспортировка  нефти и нефтепродуктов по магистральным  трубопроводам; транспортировка газа по трубопроводам; услуги по передаче электрической и тепловой энергии; железнодорожные перевозки; услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов; услуги общедоступной электрической и почтовой связи.

Следует различать естественные монополии  и крупные компании, доминирующие на рынке. Во втором случае регулирование осуществляется в соответствии с Законом «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», определяющим организационные и правовые основы предупреждения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции на товарных рынках, а также ограничения конкуренции органами власти всех уровней.

Однако в случае злоупотребления  естественной монополией своим доминирующим положением на рынке, в частности, действиями, направленными на недопущение, ограничение, устранение конкуренции, антимонопольный орган вправе давать субъекту естественной монополии предписания. Таким образом, деятельность субъектов естественных монополий контролируется как органами регулирования естественных монополий, так и антимонопольными органами¹⁷.

Антимонопольное регулирование осуществляется Федеральной антимонопольной службой (ФАС России). Территориальными управлениями ФАС выявлялись случаи завышения тарифов, отказа от обслуживания отдельных групп потребителей, включения в договоры дополнительных условий, таких, как участие в строительстве производственных объектов отраслей, передача жилых помещений, предоставление материальных ресурсов и др.

В законе «О естественных монополиях»  прописана норма регулирования  деятельности субъектов естественных монополий федеральными органами исполнительной власти, которые вправе создавать территориальные органы.

В законе предлагаются следующие методы регулирования деятельности субъектов  естественных монополий: ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения  цен (тарифов) или их предельного уровня; определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, либо установление минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в товаре, производимом субъектом естественной монополии с учетом необходимости защиты прав и законных интересов граждан, обеспечения безопасности государства, охраны природы и культурных ценностей.

Регулирование естественных монополий  осуществляется различными органами исполнительной власти.

Например, в топливно-энергетическом комплексе (транспортировка нефти  и нефтепродуктов по магистральным  трубопроводам, транспортировка газа по трубопроводам, производство электрической  и тепловой энергии и предоставление услуг по их передаче) регулирование деятельности субъектов естественных монополий осуществляется Федеральной энергетической комиссией Российской Федерации; в сфере общедоступной электрической и почтовой связи до 1999 г. осуществлялось Федеральной службой России по регулированию естественных монополий в области связи, а в настоящее время — Федеральной антимонопольной службой России; железнодорожные перевозки; перевозки в труднодоступные районы Российской Федерации¹⁸; услуги транспортных терминалов, морских и речных портов и аэропортов до 1999 г. - Федеральной службой России по регулированию естественных монополий на транспорте (ФСБМТ России), в настоящее время - Федеральной антимонопольной службой России.

Соответственно федеральному закону от 14.04.1995 г. №41-ФЗ «О государственном  регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» регулирование тарифов, отнесенное к полномочиям субъектов Федерации, осуществляется региональными энергетическими комиссиями субъектов Российской Федерации.

Региональная энергетическая комиссия (РЭК) образуется решением органа государственной власти субъекта Российской Федерации и является органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Комиссия осуществляет свою деятельность во взаимодействии с ФЭК на единой нормативно-методической основе и является независимой в своих решениях.

РЭК наделена следующими полномочиями: устанавливает в соответствии с  законом, исходя из основ ценообразования  на электрическую и тепловую энергию, определяемых Правительством, экономически обоснованные тарифы на электрическую и тепловую энергию, поставляемую энергоснабжающими организациями (кроме организаций, находящихся в муниципальной собственности, для которых тарифы устанавливаются органами местного самоуправления) потребителям, расположенным на территории субъекта Российской Федерации (за исключением потребителей, выведенных в установленном порядке на федеральный (общероссийский) оптовый рынок электрической энергии; устанавливает размеры платы за услуги по передаче электрической энергии по сетям, расположенным на территории субъекта Российской Федерации организаций, включенных в реестр субъектов естественных монополий, в пределах, установленных ФЭК; согласовывает предложения о размещении и расширении предприятий и объектов электроэнергетики независимо от формы собственности, деятельность которых затрагивает интересы субъекта РФ; участвует в формировании балансов электрической энергии на территории субъекта РФ; формирует и ведет реестр энергоснабжающих организаций, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, и др.

Регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию региональными энергетическими комиссиями (РЭК), работающими при местных администрациях, не всегда оптимально. При принятии решений РЭК часто руководствуются региональными внеэкономическими интересами. Зависимость энергетических комиссий от местной власти нередко приводит к тому, что тарифы на электро- и теплоэнергию для населения устанавливаются намного ниже себестоимости, а для промышленных предприятий, напротив, намного выше. Такая политика приводит к возникновению перекрестного субсидирования, предоставлению неоправданных льгот всем слоям населения.

В отношении услуг транспорта и  связи проводится политика регулирования  на федеральном уровне со стороны  ФАС России. Проблема заключается в том, что деятельность локальных естественных монополий, оказывающих услуги в этих сферах, подлежит регулированию на федеральном уровне. А на федеральном уровне сложно учесть особенности функционирования отраслей естественных монополий в отдельных регионах, поэтому такие решения целесообразно передать на уровень субъектов Федерации¹⁹.