Государственное самоуправление в дореволюционной России

Содержание:

Введение           

1. Возникновение органов городского самоуправления в России  

1.1 Становление органов городского самоуправления

в России XI-XVI веков         

1.2. Городское самоуправление при Петре I      

1.3 Городская реформа  Екатерины II       

2. Роль земской и городской реформы Александра II для развития местного

самоуправления России         

3. Городское самоуправление  в Санкт-Петербурге     

3.1 Основание города и первые попытки городского самоуправления  

3.2 Местное управление  Санкт-Петербургом при Екатерине II   

3.3 Первое реальное  городское самоуправление в Санкт-Петербурге

(городская реформа  1870г.).        

3.4 От самоуправлений к советам

Заключение           

Введение

Органы городского самоуправления дореволюционной России являлись, наряду с земствами, одним из наиболее своеобразных институтов существовавшей тогда в стране политической системы. Они представляли собой попытку сочетания принципов самостоятельности и либеральных начал с жестким централизмом всего государственного аппарата. Элементы централизма особенно заметно сказались на деятельности органов городского самоуправления после принятия в 1892 г. нового Городового положения, что явилось частью проводимых в стране так называемых контрреформ, которые представляли кардинальный поворот в государственно-правовом развитии России. Эти правительственные мероприятия должны были нейтрализовать связанные с реформами 60—70-х гг. XIX в. неблагоприятные для самодержавия последствия. Именно контрреформы определили в конечном итоге меру уступок старого класса новому, величину шага, совершенного Россией по пути от монархии феодальной к монархии буржуазной. Указанные изменения в политической системе предопределили государственно-правовое развитие страны по крайней мере до первой российской революции, а органы местного самоуправления в том виде, какой они приняли в результате осуществления контрреформ 80-90-х гг. XIX в., просуществовали вплоть до 1917 г.

Отсюда, вполне понятно, что изучение указанной проблемы как на общероссийском, так и региональном материале представляет значительный интерес в научном плане. Исследование истории городского самоуправления  позволяет выявить как общие, так и специфические черты в его организации и деятельности в дореволюционный период.

Интерес к истории городского самоуправления связан не только со стремлением историков более глубоко взглянуть в прошлое, но и с сугубо практическими потребностями. На современном этапе российской истории не сняты проблемы поисков более рациональной организации местного самоуправления не только из-за недостатков, присущих нынешней системе, но и вследствие развития процессов урбанизации и усложнения задач, вставших перед муниципальными учреждениями. Поэтому исключительно актуальным является вопрос оптимизации деятельности органов местного самоуправления. С началом перестройки и вплоть до последнего времени возможные модели искали преимущественно на Западе, хотя Россия имеет собственный опыт городского самоуправления в дореволюционный период. Возвращаясь ко многим забытым традициям городского самоуправления, важно полнее учитывать этот исторический опыт. Необходимо также с учетом современных реалий по-новому взглянуть на уже известные факты и события, чтобы преодолеть старые мифы и заблуждения и предотвратить рождение новых. Все сказанное выше - показатель актуальности и научной значимости темы.

Целью этой работы является исследование сущности, становления  и особенностей городского самоуправления как в России в целом, так и  в Санкт-Петербурге.

Объект работы - Российская Федерация. Предметом работы являются органы городского самоуправления.

1. Возникновение органов городского самоуправления в России

1.1 Становление  органов городского самоуправления в России XI-XVI веков

К XI в. Древняя Русь представляла собой единое государство с централизованным управлением. Глава государства – великий князь – издавал общегосударственные законы, имел право объявлять войну и мир, осуществлял международную политику.

Управление регионами  первоначально осуществляли местные  лидеры (племенные вожди как Мал Древлянский или приглашенные варяги как Рогволд Полоцкий), которые вершили в своих княжествах суд, охраняли границу, собирали дань.

Основным органом государственной  администрации в Древней Руси была дружина. Служилые люди делились на старшую и младшую дружину.

Высшим органом городского самоуправления являлось вече. Вече заключало  ряд с князем, принимало решение  о наборе ополчения. Состав веча определялся  местными обычаями.

На уровне местного управления существовали должности тысяцкого  и посадника, которые в некоторых городах были выборными. Первоначально тысяцкий был начальником, стоявшим во главе тысячи воинов. По другим сведениям тысяцкий означал главу тысячи горожан. Тысяцкий обычно отвечал за оборону городской крепости, осуществлял городской суд. Посадник стоял во главе посада, городского района за стенами крепости. Посадник осуществлял гражданское руководство на подчиненной территории. Значение посадников варьировалось в зависимости от города. В некоторых городах посадник (Новгород, Псков) – выборная должность, представитель местного самоуправления. В других городах (Владимир) посадник мог быть представителем старшего города или удельного князя. В этом случае посадников могло быть несколько, их полномочия были равны полномочиям наместников.

Земская община – основа местного самоуправления, участвовала  в судебных разбирательствах, распределении  земли.

Все вольные подданные  великого князя по средневековому праву  имели право отъезда, т. е. могли  по собственному желанию поменять место  службы и отъехать в другое государство.

В конце XVI в. управление территориями осуществлялось через  воевод. Воеводы назначались в  города и контролировали близлежащую  территорию. Воевода имел право решать гражданские дела на подчиненной  территории, был обязан организовывать охрану порядка. [Приложение 1]

В 1550-е гг. была проведена  реформа местного самоуправления. Территория Российского государства была поделена на волости. Внутри волостей основной административной единицей являлась губа, которая управлялась выборной администрацией. Во главе губы были губные старосты, которые следили за порядком на территории городов и уездов, вели дело производство. На территории города в управленческую администрацию входили городовые приказчики. Различные мелкие поручения выполняли целовальники, т. е. чиновники, целовавшие крест.

Губные старосты должны были избираться, основное требование к занятию этой должности –  грамотность. Обычно старостами становились  отставные служилые люди или пожилые  горожане. Губные старосты подчинялись  Разбойному приказу, по избирании принимали присягу в Москве. Администрация старосты состоял из подьячих тюремных сторожей и палачей, которые принимали присягу на месте. В Москве городская стража набиралась на год из городских тягловых людей, палачи нанимались из вольных людей по рекомендации. В провинциальных городах и уездах стража набиралась из крестьян и тягловых людей. Работники местной администрации получали денежную компенсацию за время нахождения на службе.

События и процессы, имевшие  место в России XVI в., во многом предопределили направление и темпы последующего развития страны. Именно в данный период: а) завершился процесс объединения различных земель в единое Российское государство; б) сформировался механизм управления государством; в) определился характер взаимоотношений между государством и феодалами (полное бесправие); г) оформились отношения между феодалами и крестьянами (крепостное право), — которые с модификациями просуществовали свыше трех столетий до начала XX в.

2. Городское самоуправление при Петре I

При Петре I появлялись новые  поселения городского типа, в которых  стали формироваться органы самоуправления. Уже в 1699 г. Петр I, желая предоставить городскому сословию полное самоуправление по западному типу, приказал учредить бурмистрскую палату в Москве, а по городам учредить бурмистров «к расправным и купецким делам и соборам» и «выбирать им в бурмистры меж себя погодно... добрых и правдивых люден, кого они меж себя и по скольку человек похотят».

Бурмистрские избы ведали сбором податей, налогов, несением повинностей городского населения, а также судом над ним. В состав бурмистрских изб входили бурмистры — выборные от купцов, фабрикантов, сотен и слобод. Выборы бурмистров проводились ежегодно. Бурмистры в свою очередь выбирали из своей среды на каждый месяц президента, который стоял во главе избы.

В городах стали формироваться  органы самоуправления: посадские сходы, магистраты, которые заботились о  развитии торговли и промышленности, об организации школ, осуществляли финансовую деятельность и суд по гражданским делам.

Городское сословие стало оформляться  юридически. В 1720 г. в Санкт-Петербурге в связи с созданием коллегий, на правах коллегии был учрежден Главный магистрат, которому было поручено «ведать все городское сословие в России».

По регламенту Главного магистрата 1721 г. горожане стали делиться на регулярных граждан и «подлых» людей. Регулярные граждане, в свою очередь, делились на две гильдии. Первая гильдия: банкиры, купцы, доктора, аптекари, шкиперы купеческих судов, живописцы, иконописцы и серебряных дел мастера. Вторая гильдия: ремесленники, столяры, портные, сапожники, мелкие торговцы. Гильдии управлялись гильдейскими сходами и старшинами. Низший слой городского населения выбирал своих старост и десятских, которые могли доносить магистрату о своих нуждах и просить их об удовлетворении.

По западноевропейскому образцу  создавались цеховые организации, в которых состояли мастера, подмастерья  и ученики, руководимые старшинами. Все остальные горожане в гильдии  не вошли и подлежали поголовной проверке с целью выявления среди них беглых крестьян и возвращения их на прежние места проживания.

Деление горожан на гильдии оказалось  формальным, так как проводившие  его военные ревизоры, прежде всего  заботившиеся об увеличении числа плательщиков подушной подати, произвольно включали в члены гильдий и лиц, не имеющих к ним отношения. Появление гильдий и цехов означало, что корпоративные начала противопоставлялись феодальным принципам хозяйственной организации [27; c. 200].

В 1785 г. была опубликована Грамота на права и выгоды городам Российской империи, позже получившая название Жалованной грамоты городам. При ее разработке были учтены некоторые пожелания из городских наказов Уложенной комиссии, а также уставы, определявшие устройство прибалтийских городов, в частности Риги. В основе этих уставов было заложено магдебургское (по названию города в Германии), или немецкое, право, сложившееся в эпоху Средневековья.

В городах учреждалось городское  общество, названное мещанством и  состоявшее из купцов и промышленников разного рода, за исключением дворян и людей служащих. Мещанству, или городскому обществу, предоставлялись права на промыслы, с исключением иногородних, право распоряжения общественным имуществом, право собираться по приказанию и дозволению начальника губернии для выборов из своей среды должностных лиц и выслушивания предложений начальства. Из выбранных лиц составлялся магистрат, которому поручалась защита городских жителей от неправильных служб и тягостей, т. е. с финансовым интересом, а также охрана города. Для охраны беспомощных членов городского общества (малолетних сирот и вдов) из выбранных лиц учреждалось особое присутственное место — сиротский суд, которому, а не самому обществу, поручалось попечение о них.

Городские жители были разделены:

1.   на городовых обывателей вообще или таких лиц, которые имеют в городе недвижимое имущество и к которым причислены самые дворяне; на иногородних, не владеющих в городе таким имуществом и не записанных в городскую обывательскую книгу;

2.    на купцов трех гильдий;

3.    на цеховых ремесленников: мастеров, подмастерьев и учеников;

4.   на иногородних и иностранных гостей, записавшихся в городскую обывательскую книгу для производства промыслов, работ и других мещанских (т. е. свойственных городским жителям) упражнений;

5.   на именитых граждан, а в числе их на заслуженных лиц городского общества; ученых, художников, архитекторов, живописцев, скульпторов, музыкантов; капиталистов, объявивших за собою капитала на 50 тыс. рублей и более; банкиров, которые занимаются переводом денег и объявят капитал от 100 до 200 тыс.; оптовых торговцев, не имеющих лавок (т. е. не занимающихся розничным торгом); кораблехозяев, отправляющих собственные корабли за море;

6.   на посадских, т. е. старожилов, родившихся в городе или поселившихся там для промысла, рукоделия, работ; не причисленных к другим категориям граждан.

Все эти звания не были, безусловно, наследственными; их сохранение зависело от ежегодного взноса известной подати, занятия, состояния и образования.

В городе согласно жалованной грамоте действовали следующие должностные лица и учреждения: городничий, городовой магистрат и при нем городовой сиротский суд и словесный суд. Городничий назначался Сенатом по представлению губернского правления.

Обязанности городничего были следующие: охрана общественной тишины и порядка; надзор за исполнением закона и исполнение предписаний всех судебных учреждений, принятие мер против эпидемий, функции пожарной полиции, заботы о городских путях сообщения; отвод войскам квартир, пастбищ, призрение бедных и пресечение нищенства; надзор за мерами и весами, который городничий осуществлял совместно с городовым магистратом; производство административного дознания; преследование шаек воров и беглых крестьян в городе, причем обыватели обязаны ему в этом случае помогать; восстановление порядка в случае открытого неповиновения властям со стороны целого общества.

В распоряжении городничего находилось «отчасти» войско, так называемые «штатные команды», которые несут  в городах караульную службу в  присутственных местах. Во всех делах, касавшихся купца или мещанина, городничий обязан был приглашать к себе члена городского магистрата, избранного специально для этой цели.

Горожане всех разрядов с 25-летнего  возраста имели право раз в  три года выбирать из своей среды городского голову и гласных (представителей от разрядов) в общую городскую думу. Дворяне в городской думе не были широко представлены, так как имели право отказаться от исполнения городских должностей. Общая городская дума собиралась раз в три года или в случае необходимости, она ведала хозяйством города, обязана была давать отчет губернатору обо всех доходах и расходах. Кроме того, общая дума выбирала шесть представителей (по одному от каждого разряда) в Шестигласную думу, заседания которой проходили каждую неделю под председательством городского головы.

Шестигласная дума ведала вопросами  сбора налогов, выполнения казенных повинностей, благоустройства города, его расходами и доходами, т. е. была исполнительным органом городского самоуправления. В ведении думы были 8 направлений деятельности:

1.    прокормление и содержание городских жителей;

2.   предотвращение ссор и тяжб города с окрестными городами и селениями;

3.   сохранение в городе мира, тишины и согласия;

4.   наблюдение порядка и благочиния;

5.   обеспечение города привозом необходимых припасов;

6.   охрана городских зданий, заведение нужных городу площадей, пристаней, амбаров, магазинов;

7.   приращение городских доходов;

8.   разрешение сомнений и недоумений по ремеслам и гильдиям.

Надзор за городским самоуправлением осуществлял губернатор, к которому Шестигласная дума могла обращаться за помощью.

Еще при жизни Петра  наблюдается антагонизм между бюрократическими органами - губернаторами и воеводами, которых поддерживают коллегии, с  одной стороны, и земским элементом в уездном и городском управлении и суде - с другой. При преемниках Петра уничтожается выборный суд и судебная власть передается губернаторам и воеводам (1727); упраздняются также и главный, и городовые магистраты. Губернаторы и воеводы делаются единственными носителями власти; в городах и уездах сохраняются, в виде лежащей на населении повинности, несколько выборных должностей, поставленных в полное подчинение воеводам.

Главным итогом всей совокупности Петровских реформ стало установление в России режима абсолютизма, венцом которого стало изменение в 1721 г. титула российского монарха - Петр объявил себя императором, а страна стала называться Российской Империей. Таким образом, было оформлено то, к чему шел Петр все годы своего царствования - создание государства со стройной системой управления, сильной армией и флотом, мощной экономикой, оказывающего влияние на международную политику. В результате Петровских реформ государство не было связано ничем и могло пользоваться любыми средствами для достижения своих целей. В итоге Петр пришел к своему идеалу государственного устройства - военному кораблю, где все и вся подчинено воле одного человека - капитана, и успел вывести этот корабль из болота в бурные воды океана, обходя все рифы и мели. Россия стала самодержавным, военно-бюрократическим государством, центральная роль в котором принадлежала дворянскому сословию. Вместе с тем отсталость России не была полностью преодолена, а реформы осуществлялись в основном за счет жесточайшей эксплуатации и принуждения.

Сложность и противоречивость развития России в этот период определили  и противоречивость деятельности Петра и осуществленных им реформ. С одной стороны, они имели огромный  исторический смысл, так  как способствовали прогрессу страны, были нацелены на ликвидацию ее отсталости. С другой стороны, они осуществлялись крепостниками, крепостническими методами и были направлены на укрепление их господства. Поэтому прогрессивные преобразования петровского времени с самого начала несли в себе консервативные черты, которые в ходе дальнейшего развития страны выступали все сильнее и не могли обеспечить ликвидацию социально-экономической отсталости. В результате петровских преобразований Россия быстро догнала те европейские страны, где сохранилось господство феодально-крепостнических отношений, но она не могла догнать те страны, которые встали на капиталистический путь развития. Преобразовательная деятельность Петра отличалась неукротимой энергией, невиданным размахом и целеустремленностью, смелостью в ломке отживших учреждений, законов, устоев и уклада жизни и быта. Роль Петра Великого в истории России трудно переоценить. Как бы не относиться к методам и стилю проведения им преобразований, нельзя не признать - Петр Великий является одной из самых заметных фигур мировой истории. При всей противоречивости своего характера и действий Пётр I вошёл в историю России как прогрессивный государственный и военный деятель. Социально-экономические процессы, ускоренные преобразованиями петровского времени, продолжались в том же направлении и во второй четверти XVIII века. Это развитие не могли приостановить бездарные преемники Петра I и временно оказавшиеся у власти консервативные круги дворянства.

1.2. Городская реформа Екатерины II

Следующий крупный шаг  в сторону самоуправления был сделан при Екатерине II, принявшей специальный акт - «Грамоту на права и выгоды городов Российской империи». Появились губернские и уездные дворянский собрания, городские думы, приказы общественного призрения, земские суды. Однако вся система самоуправления, как и прежде, строилась по сословному принципу и функционировала под строгим контролем государственных чиновников: городничих, полицмейстеров и др.

Екатерининская административно-территориальная  реформа в России началась в 1775 г. обнародованием 7 ноября так называемого "Учреждения для управления губерний Всероссийской империи". Первая часть "Учреждений о губерниях" содержала и раскрывала основные положения реформы местного самоуправления. Вторую часть "Учреждений о губерниях" правительство обнародовало 4 января 1780 г. Следует признать, что фактически реформа местного управления продолжалась до конца жизни императрицы.

Ввиду важности и для  торжественности предстоящей реформы "Учреждения о губерниях" снабжены обширным вступлением, это что-то вроде манифеста, где объяснялись мотивы и сущность преобразований. Благодаря исследовательской работе В.Г. Григорьева было установлено, что сама императрица работала над черновиками "Учреждения о губерниях" в 1775 г. в течение пяти месяцев. Екатерина отправила Вольтеру 215 страниц надиктованного текста юридического акта. По свидетельству В.Г. Григорьева, сохранившийся в Государственном архиве (ЦГИА) оригинал черновика имел 240 листов разной величины. В "Учреждения о губерниях" на различных этапах работы вносили поправки ближайшие соратники императрицы, а в дальнейшем и проводили ее в жизнь: П.В. Завадовский, А.А. Безбородко, С.Е. Десницкий, Я.Е. Сиверс и другие.

Анализируя проблемы внутреннего управления империи, Екатерина  отмечала, что "по великой обширности некоторых губерний, оные недостаточно снабжены как правительствами, так и надобными для управления людьми; что в одном и том же месте (т.е. департаменте, "присутствии" и др. - Авт.), где ведомо управление губернии, и казенные доходы и счеты, обще с благочинием или полициею, и сверх того еще уголовные дела и гражданские суды отправляются, а таковым же неудобствам тех же губерний в провинциях и уездах правления не меньше подвержены; ибо в одной воеводской канцелярии совокуплены находятся дела всякого рода и звания". Императрица прежде всего обращала внимание на три неудобства тогдашнего управления: обширность губерний, недостаточность органов управления на местах и смешение всякого рода дел в этих учреждениях.

Екатерина также указывала, что расширение пределов государства, увеличение количества населения и связанное с этим развитие способов обогащения повсеместно влекло за собой перемены в законодательстве. Определяя задачи в области внутреннего управления в период своего царствования, императрица считала, что нужно вернуться к реформам времен Петра Великого. Отказ от развития петровских реформ, по мнению императрицы, вызвал различные вредные последствия для управления империей: медлительность на местах, волокита в системе правосудия, неисполнение должностных обязанностей, вседозволенности, взяточничества и др. Для исправления этих недостатков вводился новый закон.

Рассмотрев основные мотивы и причины предстоящей  реформы, императрица провозгласила  основные начала и принципы "Учреждения о губерниях": отделение суда от администрации, точное определение компетенции каждого присутственного места, правил деятельности и средств исполнения, упрочнения правосудия, исправления нравов и развития христианских добродетелей.

Екатерининская административно-территориальная реформа в России началась в 1775 г. обнародованием 7 ноября так называемого "Учреждения для управления губерний Всероссийской империи". Первая часть "Учреждений о губерниях" содержала и раскрывала основные положения реформы местного самоуправления. Вторую часть "Учреждений о губерниях" правительство обнародовало 4 января 1780 г.

Следует признать, что фактически реформа местного управления продолжалась до конца жизни императрицы. Ввиду важности и для торжественности предстоящей реформы "Учреждения о губерниях" снабжены обширным вступлением, это что-то вроде манифеста, где объяснялись мотивы и сущность преобразований. Благодаря исследовательской работе В.Г. Григорьева было установлено, что сама императрица работала над черновиками "Учреждения о губерниях" в 1775 г. в течение пяти месяцев. Екатерина отправила Вольтеру 215 страниц надиктованного текста юридического акта. По свидетельству В.Г. Григорьева, сохранившийся в Государственном архиве (ЦГИА) оригинал черновика имел 240 листов разной величины. В "Учреждения о губерниях" на различных этапах работы вносили поправки ближайшие соратники императрицы, а в дальнейшем и проводили ее в жизнь: П.В. Завадовский, А.А. Безбородко, С.Е. Десницкий, Я.Е. Сиверс и другие.

Анализируя проблемы внутреннего управления империи, Екатерина отмечала, что "по великой обширности некоторых губерний, оные недостаточно снабжены как правительствами, так и надобными для управления людьми; что в одном и том же месте (т.е. департаменте, "присутствии" и др. - Авт.), где ведомо управление губернии, и казенные доходы и счеты, обще с благочинием или полициею, и сверх того еще уголовные дела и гражданские суды отправляются, а таковым же неудобствам тех же губерний в провинциях и уездах правления не меньше подвержены; ибо в одной воеводской канцелярии совокуплены находятся дела всякого рода и звания". Императрица прежде всего обращала внимание на три неудобства тогдашнего управления: обширность губерний, недостаточность органов управления на местах и смешение всякого рода дел в этих учреждениях.

Екатерина также указывала, что расширение пределов государства, увеличение количества населения и  связанное с этим развитие способов обогащения повсеместно влекло за собой  перемены в законодательстве. Определяя  задачи в области внутреннего  управления в период своего царствования, императрица считала, что нужно вернуться к реформам времен Петра Великого. Отказ от развития петровских реформ, по мнению императрицы, вызвал различные вредные последствия для управления империей: медлительность на местах, волокита в системе правосудия, неисполнение должностных обязанностей, вседозволенности, взяточничества и др. Для исправления этих недостатков вводился новый закон.

Рассмотрев основные мотивы и причины предстоящей  реформы, императрица провозгласила  основные начала и принципы "Учреждения о губерниях": отделение суда от администрации, точное определение компетенции каждого присутственного места, правил деятельности и средств исполнения, упрочнения правосудия, исправления нравов и развития христианских добродетелей.

Согласно императорскому "Учреждению о губерниях" государство  делилось на губернии или наместничества, именно они становились основными  административно-территориальными единицами  империи. Первые 14 статей главы I содержали  некоторые неясности и поэтому  заслуживают определенных примечаний. В первой статье говорилось: "Дабы губерния, или наместничество, порядочно могла быть управляема, полагается в оной от трех до четырех сот тысяч душ". Следует отметить, что численность населения губернии и наместничества одинакова, следовательно, эти два понятия использовались как синонимы.

Основой политического  и территориального статуса губернии или наместничества становилась  численность населения, а именно губернией считалась территория с 300 - 400 тыс. душ. Надо полагать, что имеется в виду не общее число жителей, а число ревизских душ, т.е., упрощенно говоря, мужское население. Следовательно, по принятой современными демографами оценке, численность губернского населения должна быть увеличена как минимум вдвое. Отметим также, что в этом числе "душ" важен не нижний, а верхний предел, так как задачей реформы было не сконцентрировать власть на местах, а раздробить существующие локально-административные региональные единицы.

В то время, когда Екатерина II разделила Россию на губернии, Франция жила еще при старом, веками сложившемся административно-территориальном делении. Территория Франции была разделена на 33 провинции, весьма разнообразные по своей величине и численности. Провинции складывались в течение столетий с учетом исторических и географических особенностей регионов: одни большие и известные, как Бретань, Шампань, Нормандия, Бургундия, Прованс и другие, и небольшие - Фландрия, Анжу, Мэн и другие.

В 1791 г. провинции были разделены на 86 департаментов. Площадь  департаментов в среднем составляла около 6000 кв. м, среднее число жителей - 400 тыс. человек. Разделение страны было сделано поспешно, без учета естественных условий, границы департаментов были очень условны, население даже спустя сто лет после реформы использовало старую административно-территориальную систему деления. Заметим, что Франция имела компактную территорию и весьма однородное по религиозным и этническим параметрам население.