Государственное управление в условиях конфликтных и чрезвычайных ситуаций

     Введение

     Актуальность  темы данной курсовой работы обусловлена  тем, что в современном мире многие страны, и Россия в том числе, сталкиваются с необходимостью ликвидации в кратчайшие сроки последствий крупномасштабных, а так же локальных конфликтов и чрезвычайных ситуаций (ЧС) различного характера. Ежегодно в мире случается множество конфликтных и чрезвычайных ситуаций. Такие ситуации неизбежно ведут к значительным разрушениям и потерям, и может унести сотни и тысячи человеческих жизней.

     Конфликт  служит формой выражения жизненных  противоречий и проявляется в  столкновении, противоборстве сторон, сил, мнений. Конфликтная ситуация возникает  в результате накапливания в течение  длительного времени неразрешенных  экономических, социальных, межэтнических, религиозных и других форм общественных противоречий. При определенных условиях, например в случаях ненадлежащего  управления, нарушения верховенства закона, конфликтная ситуация обостряется, перерастает в чрезвычайную, в том числе с применением оружия (вооруженный конфликт). Внешние и внутренние конфликты, а также природный и техногенный риск являются факторами, определяющими качество жизни в стране и ее регионах. Степень риска, которому подвергается человек в условиях конфликтных и чрезвычайных ситуаций зависит от вероятности возникновения таковых, их масштабов и уровня защищенности, обеспечиваемого государственными службами. Проблема снижения совокупного регионального риска, особенности работы в условиях конфликтных ситуаций и ЧС порождают большое количество задач фундаментального и прикладного характера. В первую очередь, это задачи создания эффективной системы планирования и оперативного управления комплексами мероприятий по предупреждению и ликвидации конфликтных и чрезвычайных ситуаций.

     Основные  особенности функционирования систем управления в условиях ЧС состоят в том, что проблема может возникнуть и начать развиваться неожиданно, внезапно. Когда она возникает, перед системой управления встают задачи, не свойственные стационарному режиму работы организации, и ее прошлому опыту.

     В целях обеспечения безопасности в каждом цивилизованном государстве  создаются органы, предназначенные  для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций техногенного, природного и экологического характера, а в условиях ведения боевых действий и вследствие этих действий - и для  решения задач по защите населения и территорий в конфликтных ситуациях военного характера.

     Целью данной работы является изучить управление в условиях  чрезвычайных и конфликтных ситуаций в РФ.

     Согласно  цели, определены следующие задачи:

     - рассмотреть сущность чрезвычайных  и конфликтных ситуаций и причины  их возникновения;

     - изучить структуру системы управления  в условиях ЧС;

     - рассмотреть структуру органов  управления РФ чрезвычайными  и конфликтными ситуациями. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     Глава I. Понятие чрезвычайных и конфликтных ситуаций. Структура и органы системы управления в конфликтных  и чрезвычайных ситуациях 

     §1. Понятие чрезвычайной ситуации

     Чрезвычайная  ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного  бедствия, которые могут повлечь  или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или  окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности  людей.

     К ЧС техногенного характера относятся: аварии на химически опасных объектах; аварии на ядерных установках инженерно-исследовательских центров с радиоактивным загрязнением территории; аварии на АЭС с разрушением производственных сооружений и радиоактивным заражением территории; аварии на химически опасных объектах с выбросом в ОС СДЯВ; аварии в научно-исследовательских учреждениях осуществляющих разработку, изготовление, переработку, хранение и транспортировку бактериальных средств и препаратов или иных биологических веществ с выбросом в ОС; авиационные катастрофы, повлекшие за собой значительное количество человеческих жертв и требующие проведения поисково- спасательных работ; столкновение или сход с рельсов железнодорожных составов, повлекшие за собой групповое поражение людей, значительное разрушение железнодорожных путей или разрушение сооружений в населенных пунктах; аварии на водных коммуникациях, вызвавшие значительное число человеческих жертв, загрязнение ядовитыми веществами акваторий портов, прибрежных территорий, внутренних водоемов; аварии на трубопроводах, вызвавшие массовый выброс транспортируемых веществ и загрязнение ОС в непосредственной близости от населенных пунктов; аварии на электросистемах, очистных сооружениях, прорыв плотин, пожары.

     Чрезвычайные  ситуации природного характера могут  возникать вследствие: геофизические явления; геологические явления; метеорологические, в том числе агрометеорологические явления; гидрологические явления; природные пожары; явления космического происхождения.

     ЧС  экологического характера: световое загрязнение; тепловое загрязнение; шумовое загрязнение; электромагнитные поля; радиационное загрязнение.

     К ЧС социального характера относятся: войны; локальные и региональные конфликты; голод; крупные забастовки; массовые беспорядки, погромы, поджоги.

     В основе классификации ЧС по масштабу лежат величина территории, на которой  распространяется ЧС, число пострадавших и размер ущерба. По масштабу ЧС могут  быть классифицированы на:

     - локального характера, в результате которой территория, на которой сложилась ЧС и нарушены условия жизнедеятельности людей, не выходит за пределы территории объекта, при этом количество людей, погибших или получивших ущерб здоровью, составляет не более 10 человек, либо размер ущерба ОС и материальных потерь составляет не более 100 тыс. рублей;

     - муниципального характера, в результате которой зона ЧС не выходит за пределы территории одного поселения или внутригородской территории города федерального значения, при этом количество пострадавших составляет не более 50 человек, либо размер материального ущерба составляет не более 5 млн. рублей;

     - межмуниципального характера, в результате которой зона ЧС затрагивает территорию двух и более поселений, внутригородских территорий города федерального значения или межселенную территорию, при этом количество пострадавших составляет не более 50 человек, либо размер материального ущерба составляет не более 5 млн. рублей; 

     - регионального характера, в результате которой зона ЧС не выходит за пределы одного субъекта РФ, при этом количество пострадавших свыше 50 человек, но не более 500 человек, либо размер материального ущерба составляет свыше 5 млн. рублей, но не более 500 млн. рублей;

     - межрегионального характера, в результате которой зона ЧС затрагивает территорию двух или более субъектов РФ, при этом количество пострадавших составляет свыше 50 человек, но не более 500 человек, либо материальный ущерб свыше 5 млн. рублей, но не более 500 млн. рублей;

     - федерального характера, в результате которой количество пострадавших свыше 500 человек, либо размер материального ущерба составляет свыше 500 млн. рублей.¹

     Выделяют  следующие стадии развития чрезвычайных ситуаций:

     1. стадия накопления отклонений  от нормального состояния или  процесса. Иными словами, это стадия зарождения ЧС, которая может длиться сутки, месяцы, годы.

     2. Инициирование чрезвычайного события,  лежащего в основе ЧС.

     3. Процесс чрезвычайного события,  во время которого происходит  высвобождение факторов риска,  оказывающих неблагоприятное воздействие  на население, объекты и природную  среду.

     4. Стадия затухания, которая хронологически  охватывает период от перекрытия  источника опасности, до полной  ликвидации ее прямых и косвенных  последствий, включая всю цепочку  вторичных, третичных последствий.  Эта фаза при некоторых ЧС  может по времени начинаться  еще до завершения третьей  фазы. Продолжительность этой стадии  может составлять годы, а то  и десятилетия. 
 
 

     §2. Конфликт и конфликтная ситуация: основные понятия

     Как указывалось ранее, конфликт является проявлением ЧС социального характера. Сейчас более подробно рассмотрим, что же такое конфликт и вследствие чего он возникает.

     Конфликт (от лат. сonflictus - столкновение) - столкновение сторон, мнений, сил, перерастание конфликтной  ситуации в открытое столкновение; борьба за ценности и претензии на определенный статус, власть, ресурсы, в которой целями являются нейтрализация, нанесение ущерба или уничтожение  соперника.²

     Как у многих понятий у конфликта  имеется множество определений  и толкований. Одно из них определяет конфликт как отсутствие согласия между  двумя или более сторонами, которые  могут быть конкретными лицами или  группами. Каждая сторона делает все, чтобы была принята ее точка зрения или цель, и мешает другой стороне  делать то же самое.³

     Различие  людей во взглядах, несовпадение восприятия и оценок тех или иных событий  достаточно часто приводят к спорной  ситуации. Если к тому же создавшаяся  ситуация представляет собой угрозу для достижения поставленной цели хотя бы одному из участников взаимодействия, то возникает конфликтная ситуация. Достаточно часто в основе конфликтной  ситуации лежат объективные противоречия, но иногда бывает достаточно какой-либо мелочи: неудачно сказанного слова, мнения, т.е. инцидента - и конфликт может  начаться.

     Конфликты существуют столько, сколько существует человек. Однако общепринятой теории конфликтов, объясняющей их природу, влияние  на развитие коллективов, общества, нет, хотя имеются многочисленные исследования по вопросам возникновения, функционирования конфликтов, управления ими.

     Конфликт - борьба за ценности и претензии  на определенный статус, власть, ресурсы, в которой целями являются, нейтрализация, нанесения ущерба или уничтожения  соперника. В данном определении  четко и ясно указанны цели конфликтного взаимодействия, возможные действия в случае сопротивления оппонента, причем действия перечисляются в  порядке нарастания силы.

     Конфликт - столкновение противоположно направленных целей, интересов, позиций, мнений или  взглядов двух или более людей. В  этом определении акцент сделан на предмет столкновения в виде противоположных  целей, интересов, а вопрос методов  воздействия остается неизвестным.

     Признаки  конфликта включают: наличие ситуации, воспринимаемой участниками как  конфликтной; неделимость объекта  конфликта, т.е. предмет не может  быть поделен справедливо между  участниками конфликтного взаимодействия; желание участников продолжить конфликтное  взаимодействие для достижения своих  целей, а не выход из создавшейся  ситуации.⁴

     Основными составляющими конфликта являются: субъекты конфликта (участники конфликтного взаимодействия), объект конфликта (то, что вызывает противодействие у  участников конфликта), инцидент, причины  конфликта (почему происходит столкновение интересов); методы регулирования конфликта  и диагностики конфликта.

     Достаточно  часто в основе конфликтной ситуации лежат объективные противоречия, но иногда бывает достаточно какой-либо мелочи: неудачно сказанного слова, мнения, т.е. инцидента - и конфликт может  начаться. В конфликтной ситуации уже проявляются возможные участники  будущего конфликта - субъекты или оппоненты, а также предмет спора или объект конфликта.

     Конфликт  начинается с того момента, когда  хотя бы одна из взаимодействующих сторон  осознает различие своих интересов и принципов от интересов и принципов другой стороны и начинает действия по сглаживанию этих различий в свою пользу.

     Первым  признаком конфликта можно считать  напряженность, которая проявляется  вследствие недостатка или противоречивости информации, недостаточности знаний для преодоления затруднения. Настоящий  конфликт часто проявляется при  попытке убедить другую сторону  или нейтрального посредника, в правоте  своей точки зрения.

     Человек может попытаться убедить других принять его точку зрения или  заблокировать чужую с помощью средств влияния, например принуждения, вознаграждения, традиций, экспертной оценки, харизмы, убеждения или участия.⁵

     Конфликт  имеет следующие фазы:

     1) Конфронтационная (военная) - стороны  стремятся обеспечить свой интерес  за счет ликвидации интереса  чужого (в их представлении это  обеспечивается либо добровольным  или вынужденным отказом другого  субъекта от своего интереса, либо лишением его права иметь  свой интерес, либо уничтожением  носителя другого интереса, что  уничтожает естественным образом  и сам этот интерес, а, следовательно, и гарантирует обеспечение собственного).

     2) Компромиссная (политическая) - стороны  стремятся по возможности достигнуть  своего интереса через переговоры, заменяя отличающиеся интересы каждого субъекта общими компромиссными (как правило, каждая из сторон пытается обеспечить в них по максимуму свой собственный).

     3) Коммуникативная (управленческая) - выстраивая коммуникацию, стороны  достигают согласия и стремятся к взаимодополнению интересов, ликвидируя лишь незаконные, с точки зрения общества, различия.

     Чтобы эффективно управлять развитием  конфликта, необходимо с максимальной точностью составить его диагноз. Затем выяснить, кто вовлечен в  конфликт, определить потребности и  опасения каждого из участников конфликтной  ситуации, связанной с данной проблемой. Идеальным является восприятие конфликта  таким, каков он есть на самом деле.⁶ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     §3. Структура системы управления в конфликтных  и чрезвычайных ситуациях

     Серьезной проблемой организации эффективного управления в условиях ЧС является отсутствие координации деятельности официальных правительственных, ведомственных  и неправительственных органов. Часто возникает путаница при  решении вопроса, чем должно заниматься то или иное учреждение. Это приводит к дублированию работы в одних  областях и бездействию в других. Однако традиционные подходы к управлению в условиях ЧС, как показывает опыт их использования, приводят к неудовлетворительным результатам.

           При сложной и  изменчивой внешней среде структура  систем управления должна быть гибкой и адаптивной. Они должны быть приспособлены  к определению новых проблем  и выработке новых решений  в большей степени, чем к контролю уже принятых решений и их реализации. В них должна быть обеспечена возможность  максимальной концентрации всех ресурсов, объединения информационных, организационных  и других типов резервов для ликвидации в кратчайшие сроки создавшейся  экстремальной ситуации.

     В системах управления в условиях ЧС реализованы два взаимоисключающие  принципа: единоначалие и распределенные полномочия и ответственность. Руководитель несет персональную ответственность  за состояние дел. Однако в работе штаба, в котором решаются вопросы  взаимодействия и координации между  руководителями различных уровней  и зон развития ЧС, реализуется  принцип распределенной ответственности. В штабе создаются условия  для необходимых согласований и  консультаций для устранения неизбежных конфликтов и разногласий. Это обеспечивает минимальное вмешательство первых лиц в оперативную деятельность руководителей нижестоящих уровней.

     Организационная структура в условиях ЧС должна быть структурой с локальной автономией и глобальной координацией. Ее различные  элементы участвуют в установлении целей и задач и совместными усилиями добиваются их реализации.

     Успешность  деятельности руководителей по выработке  управленческих решений зависит  от уровня их осведомленности. При слабой осведомленности прибегают к  методам экспертных оценок. При большей  осведомленности используют количественное прогнозирование, моделирование и  оптимизацию.

     Стратегия гибкости, необходимая в условиях ЧС, направлена на принятие эффективных мер при возможных неблагоприятных изменений. Эта стратегия отличается от стратегии непосредственной реакции на конкретное возмущение.

     Особую  важность приобретает гибкость подсистем  материально-технического снабжения. Информации о возможном источнике  угрозы обычно достаточно для того, чтобы разработать и реализовать  активную подготовку системы материально-технического обеспечения. Таким образом, значительная часть мер, разработанных на основе данных о возможном бедствии, может быть принята задолго до того, как опасность станет явной.

     Идея  создания еще одного бюрократического аппарата для раннего предупреждения и планирования ликвидации ЧС на этом этапе представляется спорной. Более  перспективным направлением является функциональная перестройка и укрепление имеющихся структур и механизмов соответствующими службами и постоянным руководящим звеном.

     В соответствии с целевым назначением  структуры систем управления в условиях ЧС они относятся либо к дуальным, либо к полиструктурам. В последних работа по ликвидации ЧС проводится в рамках управления стратегическими ситуационными зонами (ССЗ).

           Однако используется и матричная структура управления. В ней, с одной стороны, есть иерархическое  взаимодействие подразделений, а с другой, предусмотрено решение конкретных задач, реализация проектов, относящихся к разным ветвям иерархии, но к одному ее уровню. Ответственность за решение задачи при этом возлагается на руководителя проекта, который может быстро сформировать мобильный дееспособный коллектив из сотрудников разных подразделений. Использование системы управления с матричной структурой при ликвидации ЧС небольшого масштаба может дать хорошие результаты.

     Матричная структура управления делает систему  более действенной, гибкой и динамичной. Тем не менее, центром такой системы  остается ее штаб во главе с руководителем. Постоянной функциональной частью штаба  должна быть группа информационного  обеспечения, или информационной поддержки.

     В обязанности штаба входит выявление  тенденций развития ЧС, оценка ее масштабов, расчет необходимых для ее ликвидации времени и ресурсов, предупреждение руководителей о внезапных изменениях.

     Разделение  ответственности между уровнями системы управления в условиях ЧС должно определяться принципом результативности стратегии.⁷  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     §4. Органы управления в конфликтных и чрезвычайных ситуациях

     Единая  государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций объединяет органы управления, силы и  средства федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, организаций, в полномочия которых  входит решение вопросов по защите населения от ЧС.

     Объем и содержание мероприятий по защите населения на территории от ЧС определяется, исходя из принципа необходимости достаточности  и максимально возможного использования  имеющихся сил и средств.

     Президент вносит на рассмотрение Совета Безопасности РФ и принимает с учетом его  предложений решение по вопросу  предупреждения и ликвидации ЧС, а  также по вопросам преодоления их последствий, вводит при необходимости  и в соответствии с Конституцией чрезвычайное положение.

     Федеральное Собрание РФ утверждает ассигнования на финансирование мероприятия, проводит парламентские слушания по вопросам защиты населения и территории от ЧС. Правительство устанавливает  классификацию ЧС и полномочия исполнительных органов государственной власти по их ликвидации.

     Органы  местного самоуправления осуществляют подготовку и содержат в готовности необходимые силы и средства для  защиты населения и территории от ЧС, проводят обучение населения способами  защиты и действиям в указанных  ситуациях.

     Для осуществления государственного управления и координации органов исполнительной власти создан федеральный орган - Министерство РФ по делам гражданской обороны, ЧС и ликвидации последствий стихийных  бедствий (МЧС России), который создает  подведомственные ему территориальные  органы. Эти органы в свою очередь, организуют работу в области защиты населения на территории от ЧС в своей сфере деятельности и порученных им отраслях экономики.⁸

     Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. N 794 о единой государственной системе предупреждения и ликвидации ЧС (с изменениями от 27 мая 2005 г., 3 октября 2006 г., 7 ноября 2008 г., 10 марта, 16 июля 2009 г., 2, 8 сентября 2010 г., 4 февраля 2011 г.) утвердило положение о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС). РСЧС предназначена для предупреждения и ликвидации ЧС техногенного, природного и экологического характера, а в условиях ведения боевых действий и вследствие этих действий - и для решения задач по защите населения и территории в ЧС военного характера.

     Организационная структура РСЧС объединяет органы управления, силы и средства органов исполнительной власти и организаций, в полномочия которых входит решение вопросов защиты населения в ЧС в мирное и военное время. Она состоит  из территориальных и функциональных систем и имеет пять уровней: федеральный, региональный, территориальный, местный  и объектовый.

     Территориальные подсистемы РСЧС создаются в субъектах  РФ для предупреждения и ликвидации ЧС в пределах их территорий и состоят  из звеньев, соответствующих их административно-территориальному делению.

     Функциональные  подсистемы создаются федеральными органами власти и включают органы управления, силы и средства министерств  и ведомств, организующих работы по защите населения от ЧС в сфере  их деятельности и порученных им отраслях экономики.

     На  каждом уровне РСЧС имеют координирующие органы, постоянно действующие органы и органы повседневного управления, а также соответствующие силы и средства, резервы материальных и финансовых ресурсов и системы связи, оповещения и информационного обеспечения.

     Координирующими органами на федеральном и региональном уровнях являются, соответственно, Межведомственная и ведомственная  комиссии по предупреждению и ликвидации ЧС и региональные центры по делам  гражданской обороны, ЧС и ликвидации последствий стихийных бедствий; на территориальном, местном и объектовом уровне - комиссии по ЧС (КЧС).

     Координирующие  органы организуют, контролируют и  руководят осуществлением всего  комплекса задач по защите населения  и территорий, предупреждению и ликвидации ЧС на подведомственных им территориях  и объектах.

     Органами  постоянного управления по делам  гражданской обороны и ЧС (ОУ ГОЧС) являются: на федеральном уровне - Министерство по делам ГОЧС, на региональном уровне - региональные центры (РЦ), на территориальном  и местном уровнях - комитеты, главные  управления, управления, отделы, создаваемые  при органах исполнительной власти и органах местного самоуправления, органы управления по делам ГОЧС на объектовом уровне - отделы по делам  ГОЧС. ОУ ГОЧС выполняют функции  рабочих органов КЧС.

     Для непосредственного управления ликвидацией  ЧС на базе органов управления ГОЧС создаются нештатные органы управления: оперативные штабы - ОШ (ОГ) ГОЧС с  включением в них представителей ФСБ, МВД и других служб.⁹

     Гражданская оборона - система мероприятий РСЧС, выполняемых ее структурными элементами, по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории РФ от опасностей, возникающих при ведении боевых действий или вследствие этих действий.

     Организационная структура ГО базируется на основе структуры РСЧС с учетом определенных и заранее спланированных изменений  в ее элементах на основе требований ФЗ «О гражданской обороне» и полностью  развертывается при переводе страны на военное положение или при  возникновении военных действий.

     Руководство гражданской обороной РФ осуществляется Правительством РФ во главе с премьер-министром - руководителем ГО страны.

     Руководство гражданской обороной в федеральных  органах исполнительной власти и  в организациях осуществляют их руководители, являющиеся по должности начальниками гражданской обороны указанных  органов и организаций.