Государственное управление в чрезвычайных ситуациях

Целью данной работы является изучить управление чрезвычайными ситуациями в РФ.

Согласно цели, определены следующие задачи:

• рассмотреть сущность чрезвычайных ситуаций и причины их возникновения;
• изучить структуру системы управления в условиях ЧС;
• рассмотреть структуру органов управления РФ чрезвычайными ситуациями.

Объектом исследования является структура управления.

Предметом исследования является управление чрезвычайными и конфликтными ситуациями.

1. Понятие чрезвычайных  ситуаций

1.1 Понятие чрезвычайной  ситуации

Чрезвычайная ситуация – это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

Причины, масштабы и скорость чрезвычайных ситуаций.

К ЧС техногенного характера относятся:

• аварии на химически опасных объектах;
• аварии на ядерных установках инженерно-исследовательских центров с радиоактивным загрязнением территории;
• аварии на АЭС с разрушением производственных сооружений и радиоактивным заражением территории;
• аварии на химически опасных объектах с выбросом в ОС СДЯВ
• аварии в научно-исследовательских учреждениях осуществляющих разработку, изготовление, переработку, хранение и транспортировку бактериальных средств и препаратов или иных биологических веществ с выбросом в ОС;
• авиационные катастрофы, повлекшие за собой значительное количество человеческих жертв и требующие проведения поисково – спасательных работ;
• столкновение или сход с рельсов железнодорожных составов, повлекшие за собой групповое поражение людей, значительное разрушение железнодорожных путей или разрушение сооружений в населенных пунктах;
• аварии на водных коммуникациях, вызвавшие значительное число человеческих жертв, загрязнение ядовитыми веществами акваторий портов, прибрежных территорий, внутренних водоемов;
• аварии на трубопроводах, вызвавшие массовый выброс транспортируемых веществ и загрязнение ОС в непосредственной близости от населенных пунктов;
• аварии на электросистемах, очистных сооружениях, прорыв плотин, пожары.

ЧС биологического характера включает:

• эпидемий и пандемий;
• эпизоотий и панзоотий;
• эпифитотий и панфитотий.

Чрезвычайные ситуации природного характера могут возникать вследствие:

• геофизические явления;
• геологические явления;
• метеорологические, в том числе агрометеорологические явления;
• гидрологические явления;
• природные пожары;
• явления космического происхождения.

ЧС экологического характера:

• световое загрязнение;
• тепловое загрязнение;
• шумовое загрязнение;
• электромагнитные поля;
• радиационное загрязнение.

К ЧС социального характера относятся:

• войны;
• локальные и региональные конфликты;
• голод;
• крупные забастовки;
• массовые беспорядки, погромы, поджоги.

В основе классификации ЧС по масштабу лежат величина территории, на которой распространяется ЧС, число пострадавших и размер ущерба. По масштабу ЧС могут быть классифицированы на:

• локального характера, в результате которой территория, на которой сложилась ЧС и нарушены условия жизнедеятельности людей, не выходит за пределы территории объекта, при этом количество людей, погибших или получивших ущерб здоровью, составляет не более 10 человек, либо размер ущерба ОС и материальных потерь составляет не более 100 тыс. рублей;
• муниципального характера, в результате которой зона ЧС не выходит за пределы территории одного поселения или внутригородской территории города федерального значения, при этом количество пострадавших составляет не более 50 человек, либо размер материального ущерба составляет не более 5 млн. рублей;
• межмуниципального характера, в результате которой зона ЧС затрагивает территорию двух и более поселений, внутригородских территорий города федерального значения или межселенную территорию, при этом количество пострадавших составляет не более 50 человек, либо размер материального ущерба составляет не более 5 млн. рублей;
• регионального характера, в результате которой зона ЧС не выходит за пределы одного субъекта РФ, при этом количество пострадавших свыше 50 человек, но не более 500 человек, либо размер материального ущерба составляет свыше 5 млн. рублей, но не более 500 млн. рублей;
• межрегионального характера, в результате которой зона ЧС затрагивает территорию двух или более субъектов РФ, при этом количество пострадавших составляет свыше 50 человек, но не более 500 человек, либо материальный ущерб свыше 5 млн. рублей, но не более 500 млн. рублей;
• федерального характера, в результате которой количество пострадавших свыше 500 человек, либо размер материального ущерба составляет свыше 500 млн. рублей.1

Выделяют следующие стадии развития чрезвычайных ситуаций:

1. стадия накопления отклонений от нормального состояния или процесса.

Иными словами, это стадия зарождения ЧС, которая может длиться сутки, месяцы, годы.

2. Инициирование чрезвычайного события, лежащего в основе ЧС.
3. Процесс чрезвычайного события, во время которого происходит высвобождение факторов риска, оказывающих неблагоприятное воздействие на население, объекты и природную среду.
4. Стадия затухания, которая хронологически охватывает период от перекрытия источника опасности, до полной ликвидации ее прямых и косвенных последствий, включая всю цепочку вторичных, третичных последствий. Эта фаза при некоторых ЧС может по времени начинаться еще до завершения третьей фазы. Продолжительность этой стадии может составлять годы, а то и десятилетия.

2 Управление в  чрезвычайных ситуациях

2.1 Структура системы управления в чрезвычайных ситуациях

Под организационной структурой системы управления понимается распределение задач и полномочий между лицами или группами лиц, учитывающее направленность организации на достижение стоящих перед ней целей.

Серьезной проблемой организации эффективного управления в условиях ЧС является отсутствие координации деятельности официальных правительственных, ведомственных и неправительственных органов. Часто возникает путаница при решении вопроса, чем должно заниматься то или иное учреждение. Это приводит к дублированию работы в одних областях и бездействию в других. Однако традиционные подходы к управлению в условиях ЧС, как показывает опыт их использования, приводят к неудовлетворительным результатам.

При сложной и изменчивой внешней среде структура систем управления должна быть гибкой и адаптивной. Они должны быть приспособлены к определению новых проблем и выработке новых решений в большей степени, чем к контролю уже принятых решений и их реализации. В них должна быть обеспечена возможность максимальной концентрации всех ресурсов, объединения информационных, организационных и других типов резервов для ликвидации в кратчайшие сроки создавшейся экстремальной ситуации.

В системах управления в условиях ЧС реализованы два взаимоисключающие принципа: единоначалие и распределенные полномочия и ответственность. Руководитель несет персональную ответственность за состояние дел. Однако в работе штаба, в котором решаются вопросы взаимодействия и координации между руководителями различных уровней и зон развития ЧС, реализуется принцип распределенной ответственности. В штабе создаются условия для необходимых согласований и консультаций для устранения неизбежных конфликтов и разногласий. Это обеспечивает минимальное вмешательство первых лиц в оперативную деятельность руководителей нижестоящих уровней.

Организационная структура в условиях ЧС должна быть структурой с локальной автономией и глобальной координацией. Ее различные элементы участвуют в установлении целей и задач и совместными усилиями добиваются их реализации.

Успешность деятельности руководителей по выработке управленческих решений зависит от уровня их осведомленности. При слабой осведомленности прибегают к методам экспертных оценок. При большей осведомленности используют количественное прогнозирование, моделирование и оптимизацию.

Стратегия гибкости, необходимая в условиях ЧС, ориентирована на принятие эффективных мер в широком спектре возможных неблагоприятных изменений. Подчеркнем отличие этой стратегии от стратегии непосредственной реакции на конкретное возмущение.

Особую важность приобретает гибкость подсистем материально-технического снабжения. Информации о возможном источнике угрозы обычно достаточно для того, чтобы разработать и реализовать активной подготовки системы материально-технического обеспечения. Таким образом, значительная часть мер, разработанных на основе данных о возможном бедствии, может быть принята задолго до того, как опасность станет явной.

Идея создания еще одного бюрократического аппарата для раннего предупреждения и планирования ликвидации ЧС на этом этапе представляется спорной. Более перспективным направлением является функциональная перестройка и укрепление имеющихся структур и механизмов соответствующими службами и постоянным руководящим звеном.

В соответствии с целевым назначением структуры систем управления в условиях ЧС они относятся либо к дуальным, либо полиструктурам. В последних работа по ликвидации ЧС проводится в рамках управления стратегическими ситуационными зонами (ССЗ).

Однако используется и матричная структура управления. В ней, с одной стороны, есть иерархическое взаимодействие подразделении, а с другой, предусмотрено решение конкретных задач, реализация проектов, относящихся к разным ветвям иерархии, но к одному ее уровню. Ответственность за решение задачи при этом возлагается на руководителя проекта, который может быстро сформировать мобильный дееспособный коллектив из сотрудников разных подразделений. Использование системы управления с матричной структурой при ликвидации ЧС небольшого масштаба может дать хорошие результаты.

Матричная структура управления делает систему более действенной, гибкой и динамичной. Тем не менее центром такой системы остается ее штаб во главе с руководителем. Постоянной функциональной частью штаба должна быть группа информационного обеспечения, или информационной поддержки.

В обязанности штаба входит выявление тенденций развития ЧС, оценка ее масштабов, расчет необходимых для ее ликвидации времени и ресурсов, предупреждение руководителей о внезапных изменениях.

Штаб регулярно корректирует перечень зон ЧС и их приоритеты, контролирует ход работы в этих зонах по всем объектам защиты.

Разделение ответственности между уровнями системы управления в условиях ЧС должно определяться принципом результативности стратегии. Он заключается в том, что полномочия и ответственность за каждое решение передаются на тот уровень структуры, на котором определяются переменные, относящиеся к этому решению.2

Описанная структура системы планирования и контроля за выполнением решений представлена на рисунке 2.

2.2 Органы управления в чрезвычайных ситуациях

Единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения от ЧС.

Объем и содержание мероприятий по защите населения на территории от ЧС определяется, исходя из принципа необходимости достаточности и максимально возможного использования имеющихся сил и средств.

Президент вносит на рассмотрение Совета Безопасности РФ и принимает с учетом его предложений решение по вопросу предупреждения и ликвидации ЧС, а также по вопросам преодоления их последствий, вводит при необходимости и в соответствии с Конституцией чрезвычайное положение.

Федеральное Собрание РФ утверждает ассигнования на финансирование мероприятия, проводит парламентские слушания по вопросам защиты населения и территории от ЧС. Правительство устанавливает классификацию ЧС и полномочия исполнительных органов государственной власти по их ликвидации.

Органы местного самоуправления осуществляют подготовку и содержат в готовности необходимые силы и средства для защиты населения и территории от ЧС, проводят обучение населения способами защиты и действиям в указанных ситуациях.

Для осуществления государственного управления и координации органов исполнительной власти создан федеральный орган – Министерство РФ по делам гражданской обороны, ЧС и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России), который создает подведомственные ему территориальные органы. Эти органы в свою очередь, организуют работу в области защиты населения на территории от ЧС в своей сфере деятельности и порученных им отраслях экономики.3

В 1992 году была создана Российская система предупреждения и действий в ЧС – РСЧС, преобразованная в 1995 году в Единую государственную систему предупреждения и ликвидации ЧС. РСЧС предназначена для предупреждения и ликвидации ЧС техногенного, природного и экологического характера, а в условиях ведения боевых действий и вследствие этих действий – и для решения задач по защите населения и территории в ЧС военного характера.

Организационная структура РСЧС объединяет органы управления, силы и средства органов исполнительной власти и организаций, в полномочия которых входит решение вопросов защиты населения в ЧС в мирное и военное время. Она состоит из территориальных и функциональных систем и имеет пять уровней: федеральный, региональный, территориальный, местный и объектовый.

Территориальные подсистемы РСЧС создаются в субъектах РФ для предупреждения и ликвидации ЧС в пределах их территорий и состоят из звеньев, соответствующих их административно-территориальному делению.

Функциональные подсистемы создаются федеральными органами власти и включают органы управления, силы и средства министерств и ведомств, организующих работы по защите населения от ЧС в сфере их деятельности и порученных им отраслях экономики.

На каждом уровне РСЧС имеют координирующие органы, постоянно действующие органы и органы повседневного управления, а также соответствующие силы и средства, резервы материальных и финансовых ресурсов и системы связи, оповещения и информационного обеспечения.

Координирующими органами на федеральном и региональном уровнях являются, соответственно, Межведомственная и ведомственная комиссии по предупреждению и ликвидации ЧС и региональные центры по делам гражданской обороны, ЧС и ликвидации последствий стихийных бедствий; на территориальном, местном и объектовом уровне – комиссии по ЧС (КЧС).

Координирующие органы организуют, контролируют и руководят осуществлением всего комплекса задач по защите населения и территорий, предупреждению и ликвидации ЧС на подведомственных им территориях и объектах.

Органами постоянного управления по делам гражданской обороны и ЧС (ОУ ГОЧС) являются: на федеральном уровне – Министерство по делам ГОЧС, на региональном уровне – региональные центры (РЦ), на территориальном и местном уровнях – комитеты, главные управления, управления, отделы, создаваемые при органах исполнительной власти и органах местного самоуправления, органы управления по делам ГОЧС на объектовом уровне – отделы по делам ГОЧС. ОУ ГОЧС выполняют функции рабочих органов КЧС.

Органами повседневного управления являются центры управления в кризисных ситуациях Единые дежурно-диспетчерские службы (ЕДДС), оперативно-дежурные службы органов управления ГОЧС (ОДС) и дежурно-диспетчерские службы органов исполнительной власти (ДДС).

Общее руководство гражданской обороной и защитой населения и территорий в ЧС осуществляют руководители органов исполнительной власти всех уровней, именуемые руководителями гражданской обороны и защиты населения и территорий в ЧС (РГО И ЗНиТ).

В системе управления РСЧС предусмотрено создание стационарных и подвижных пунктов управления (ПУ). Стационарные ПУ могут быть повседневными (мирное время) и запасными (военное время). Подвижные пункты могут быть воздушными и мобильными.

Для непосредственного управления ликвидацией ЧС на базе органов управления ГОЧС создаются нештатные органы управления: оперативные штабы – ОШ (ОГ) ГОЧС с включением в них представителей ФСБ, МВД и других служб.

К силам и средствам наблюдения и контроля РСЧС относятся: службы и организации федеральных органов исполнительной власти, осуществляющие наблюдение и контроль за состоянием природной среды и обстановкой на потенциально опасных объектах; формирования Госсанэпиднадзора России; ветеринарная служба Минсельхозпрода России; геофизическая служба РАН; оперативные группы Росгидромета и подразделения Минатома России; учреждения и агентства по мониторингу ЧС; учреждения сети наблюдения и лабораторного контроля ЧС.

Основу группировки сил ликвидации ЧС различного назначения составляют части и подразделения постоянной готовности различных уровней и подсистем РСЧС:

• части и подразделения МЧС:
• поисково-спасательная служба (ПСС), включающая Центральный аэромобильный отряд («Центроспас»), Центр по проведению спасательных работ особого риска «Лидер», региональные и территориальные спасательные службы;
• противопожарные части и подразделения;
• войска ГО, состоящие из отдельных спасательных бригад, полков и батальонов;
• специально подготовленные инженерные и химические части и подразделения Минобороны (МО) России;
• сводные мобильные формирования частей войск ГО и МО России;
• бригады экстренного реагирования и специализированной медицинской помощи Всероссийской службы медицины катастроф;
• профессиональные спасательные отряды и различные формирования

Минатома и других профильных министерств и ведомств.

Кроме сил постоянной готовности различной степени к ликвидации ЧС привлекают нештатные аварийно-спасательные формирования общего назначения и специальных служб министерств, ведомств, организаций, отдельных объектов на различных уровнях РСЧС.

Формирования общего назначения подразделяются на сводные отряды, предназначенные для проведения как аварийных, так и спасательных работ, и спасательные формирования, выполняющие в основном спасательные работы.

Формирования служб могут создаваться для наблюдения за экологической обстановкой, а также проведения противопожарных, медицинских мероприятий, охраны общественного порядка и т.д.

Информационное обеспечение функционирования РСЧС осуществляется информационно – управляющей системой, которая включает: центр управления в кризисных ситуациях МЧС; информационные центры федеральных органов исполнительной власти; информационно – управляющие центры регионов и органов управления по делам ГОЧС субъектов РФ; абонентские пункты районных и городских органов управления по делам ГОЧС; информационные центры организаций; средства связи и передачи данных.

Вся вышеизложенная структура РСЧС показана на рисунке 3.

Гражданская оборона – система мероприятий РСЧС, выполняемых ее структурными элементами, по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории РФ от опасностей, возникающих при ведении боевых действий или вследствие этих действий.

Организационная структура ГО базируется на основе структуры РСЧС с учетом определенных и заранее спланированных изменений в ее элементах на основе требований ФЗ «О гражданской обороне» и полностью развертывается при переводе страны на военное положение или при возникновении военных действий, как показано на рисунке 4.

Руководство гражданской обороной РФ осуществляется Правительством РФ во главе с премьер-министром – руководителем ГО страны.

Руководство гражданской обороной в федеральных органах исполнительной власти и в организациях осуществляют их руководители, являющиеся по должности начальниками гражданской обороны указанных органов и организаций.

Руководство гражданской обороной на территориях субъектов РФ, территориальных образований, в отдельных организациях и на объектах осуществляют соответственно главы исполнительной власти субъектов РФ, руководители органов местного самоуправления, руководители отдельных организаций и объектов, являющиеся по должности руководителями ГО.

Начальники ГО несут персональную ответственность за организацию и проведение мероприятий ГО в федеральных органах исполнительной власти, на предприятиях, а также в организациях.

Координирующие органы управления в силу необходимости соблюдения принципа единоначалия в условиях военного времени могут быть преобразованы в органы сокращенного состава, а при необходимости и упразднены с переходом их функций к постоянным органам управления.

Функции постоянных органов управления, уполномоченных на решение задач в области ГО, будут выполняться в основном имеющимися органами управления РСЧС (МЧС, РЦ, органы управления ГОЧС территориальных уровней) с определенными изменениями: на федеральном уровне МЧС будет взаимодействовать в решении задач с Генеральным штабом МО, на региональном уровне – Региональный центр – со штабом данного военного округа, на остальных уровнях в органах управления ГОЧС возможно увеличение количественного состава групп ГО в составе этих органов управления.

Службы различных назначений, имеющиеся в РСЧС в мирное время, продолжают выполнять свои задачи и в военных условиях с приоритетом задач ГО. Могут создаваться также и новые службы – маскировки, радиоперехвата, борьбы с диверсантами и т.п.

Повседневное управление гражданской обороной будет осуществляться теми же органами РСЧС, что и в мирное время (Центры по управлению в кризисных ситуациях, оперативно-диспетчерские службы, дежурно-диспетчерские службы), но с обязательным развертыванием на всех уровнях системы запасных пунктов управления (ЗПУ).