Государственное управление землепользования городов

СОДЕРЖАНИЕ

Введение………………………………………………………………………......3

I. Правовой режим земель городов....................................................................6

1.1. Понятие, особенности  и общая характеристика правового  режима городов……………………………………………………………………………..6

1.2. Порядок определения  зонирования территорий городов…………...……13

1.3. Границы и структура  земель городов…………………………………..….16

II. Государственное управление землепользования городов……………..23

2.1. Особенности государственного  управления землями городов………......23

2.2. Общая характеристика  градостроительного зонирования……………….25

Заключение………………………………………………………..………….…34

Список использованной литературы…………...………………………...…36

  ВВЕДЕНИЕ

  Земля представляет  особую ценность для каждого  человека, являясь первоначальным  источником всякого богатства.

       Земля  является важным природным богатством, а также пространственным базисом  для деятельности субъектов права. В ряде отраслей экономики  земля выступает в качестве  основного производственного ресурса.

       В 1976 году  Б. В. Ерофеев, рассматривая правовой  режим земель городов, отмечал, что  с юридической точки зрения  правовой режим земель городов  представляет собой совокупность  требований, выраженных в правовых  нормах, устанавливающих целевое  назначение земель городов и  их отдельных видов, порядок управления  и пользования ими в условиях  научно-технического прогресса. Правовой  режим земель городов также  определяет деятельность городских  Советов депутатов трудящихся  в области регулирования земельных  отношений, права и обязанности  всех землепользователей в городах, а также других участников  земельных отношений, возникающих  по поводу эксплуатации земель  городов как в целом, так и  отдельных их видов для наиболее  рационального использования и  повышения эффективности средств, направляемых на градостроительство.

       Г. А. Аксененок  полагал, что определить правовой  режим любой категории земель  – это значит, во-первых, дать  понятие этих земель как объекта  такого земельного отношения, во-вторых, определить круг землепользователей  этих земель, установить их права  и обязанности, в-третьих, выявить  порядок государственного управления  этими землями, и, наконец, в-четвертых, указать на те формы и меры  ответственности, которые определены  законом для пользователей.

       В связи  с социально - экономической значимостью  земли любое государство стремится  к ее эффективному вовлечению  в экономический оборот, соблюдая  при этом частные и публичные  интересы. Такая задача стоит и перед Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями, являющимися собственниками земель.

       В соответствии  с ч. 1 ст. 9 Конституции РФ земля  используется и охраняется в  Российской Федерации как основа  жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей  территории. Поэтому в гражданском  и земельном праве земля рассматривается  как природный объект (составная  часть природы) и одновременно  как природный ресурс с точки  зрения ее охраны и использования (извлечения полезных свойств) в  целях удовлетворения различных  потребностей человека. В этом  качестве земля и связанные  с ней общественные отношения  являются объектом правового  регулирования природоохранного  и прежде всего земельного  законодательства.

       Особую  категорию земель составляют  земли населенных пунктов. Эта  категория земель предназначена  для проживания людей и обеспечения  инфраструктуры места проживания  и поэтому имеет особую ценность.

Земли населенных пунктов в свою очередь имеют сложную структуру, подразумевают разные формы собственности на земельные участки, порождают различного рода проблемы и конфликты.

       Правовая  система земельных отношений  базируется на основных положениях  Конституции Российской Федерации, Земельного кодекса Российской  Федерации, Гражданского кодекса  Российской Федерации, федеральных  законов, указов Президента РФ, законов  субъектов РФ, постановлений Правительства  РФ, ведомственных нормативных актов, нормативных актов субъектов  РФ, решений и определений судов  различного уровня.

       Но не  смотря на обилие нормативных  актов, регламентирующих земельные  правоотношения на землях населенных  пунктов, эти правовые отношения  вызывают многочисленные судебные  споры и юридические дискуссии. Это определяет актуальность  темы исследования.

       Целью  нашей работы будет исследование  юридической сущности земель  городов.

       Задачи, поставленные в работе:

- определение понятия  и состав городов;

- исследование порядка  установления границ городов;

- определение особенностей  государственного управления   землепользования в городах;

- исследование права пользования  землями городов;

- проанализируем особенности  охраны земель городов;

Теоретической базой исследования послужили работы М.Ю. Тихомирова, О.И. Крассова, Н.Т. Осипова, С.А. Боголюбова, В.Х. Улюкаева, А.П. Анисимовой и др.

1. Правовой режим земель городов.

1. Понятие, особенности и общая характеристика правового режима земель городов.

 Землями населенных  пунктов признаются земли, используемые  и предназначенные для застройки  и развития населенных пунктов.

Советское земельное законодательство носило ярко выраженный аграрный уклон и не уделяло достаточного внимания развитию законодательства об использовании земель населенных пунктов. В то же время процессы активной урбанизации в нашей стране насчитывают полтораста лет, и спрос на развитие градостроительного законодательства очень велик. В отечественном праве развитие градостроительного законодательства начинается принятием в 1995г. Основ градостроительного законодательства. В настоящее время действует второй по счету Градостроительный кодекс РФ, вступивший в силу 1 января 2005г.

Влияние градостроительного законодательства на земельное право в последнее время усиливается. Большое количество норм Градостроительного кодекса распространяется не только на земли населенных пунктов, но и на земли иных категорий. Более того, соблюдение градостроительных требований является обязанностью любого собственника земельного участка.

В отличие от земель сельскохозяйственного назначения земли поселений выполняют функцию территориально-пространственного базиса. Земельный Кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ выделяет эти земли в качестве самостоятельной категории земель. Землями поселений являются земли, целевым назначением которых является использование их для застройки и иных целей развития городов, поселков и сельских поселений. Признаком, с помощью которого эти земли отграничиваются от иных категорий земель, является граница городских и сельских населенных пунктов.

Правовой режим земель поселений регулируется земельным законодательством, которое устанавливает общие принципы регулирования земельных отношений по поводу данной категории земель, и градостроительным законодательством, задача которого - отразить особенности отношений, складывающихся по поводу использования земель городов.

Понятие земель поселений непосредственно связано с определением территорий поселений. Пункт 1 ст. 4 Градостроительного кодекса РФ Градостроительный Кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ // СЗ РФ от 03.01.2005, № 1 (часть 1), ст. 16 говорит о том, что градостроительное законодательство регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции (далее - градостроительные отношения).

В соответствии со ст. 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения. Вопросы об образовании, объединении, о преобразовании или об упразднении внутригородских муниципальных образований, установлении или изменении их территорий решаются с учетом мнения населения соответствующей территории представительным органом местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с уставом города.

Согласно ст. 83 Земельного Кодекса РФ пространственную и земельно-ресурсную основу городских и сельских поселений составляют территории в пределах установленных границ (черты) городских и сельских поселений, а также все, что находится над и под поверхностью указанных территорий. В пространственную и земельно-ресурсную основу поселений включаются три сферы. К первой относится территория в пределах черты поселений, т.е. поверхность земли, используемая в качестве пространственного территориального базиса. Ко второй сфере Градостроительного Кодекса РФ относят подземное пространство, т.е. недра земли в пределах границ поселений. Третья сфера - это воздушное пространство над территорией поселения, т.е. воздушный столб. Воздушный кодекс РФ от 19 марта 1997 г. Воздушный Кодекс Российской Федерации от 19.03.1997 № 60-ФЗ дает определение воздушного пространства РФ как воздушного пространства над территорией РФ, в том числе воздушное пространство над внутренними водами и территориальным морем.

Правовой режим городов и сельских поселений закрепляется в законодательстве для того, чтобы очертить пространственную сферу, на которую распространяется деятельность органов местного самоуправления по регулированию градостроительства. Это та сфера, в пределах которой действуют правила застройки, проекты планировки, проекты застройки и другая градостроительная документация, которая определяет правовой режим земель данной категории.

Необходимость законодательного закрепления пространственной сферы городских и сельских поселений обусловлена спецификой градостроительства. Сферой градостроительства является не только поверхность земли. Непосредственной сферой градостроительства является определенная территория, на которой могут возводиться здания, строения и различные сооружения. Однако практически градостроительство осуществляется в определенном пространстве в воздушном или подземном. Все эти важные моменты учитываются в праве1. Подземное и воздушное пространства в пределах установленных границ (черты) городских и сельских поселений находятся в ведении органов местного самоуправления, за исключением:

- частей подземного и  воздушного пространств, которые  в соответствии с условиями  зонирования территорий или разрешениями  на строительство являются объектами, принадлежащими иным лицам;

- части подземного пространства, предоставленного в установленном  порядке в пользование иным  лицам для геологического изучения  недр, добычи полезных ископаемых  и иных целей в соответствии  с законодательством РФ о недрах;

- части воздушного пространства, используемой для полетов воздушных  судов и иной деятельности  в области использования воздушного  пространства в соответствии  с воздушным законодательством  РФ.

Суть указанных исключений в следующем. Во-первых, в результате зонирования территорий и выдачи разрешений на строительство из сферы ведения органов местного самоуправления исключаются части подземного и воздушного пространства, которые принадлежат иным лицам. Во-вторых, в ведении органов местного самоуправления не находятся участки недр, которые предоставлены для использования в установленном порядке для определенных целей. В-третьих, из сферы ведения органов местного самоуправления исключена часть воздушного пространства, которая используется для полетов воздушных судов и иной деятельности.

Воздушный кодекс РФ (ст.11) следующим образом определяет понятие «использование воздушного пространства». Использование воздушного пространства представляет собой деятельность, в процессе которой осуществляются перемещение в воздушном пространстве различных материальных объектов (воздушных судов, ракет и других объектов), а также другая деятельность (строительство высотных сооружений, деятельность, в процессе которой происходят электромагнитные и другие излучения, выброс в атмосферу веществ, ухудшающих видимость, проведение взрывных работ и т.п.), которая может представлять угрозу безопасности воздушного движения. Пользователями воздушного пространства являются граждане и юридические лица, наделенные в установленном порядке правом на осуществление деятельности по использованию воздушного пространства.2 При решении вопроса о том, какая часть воздушного пространства находится в ведении органов местного самоуправления, следует учитывать структуру воздушного пространства (ст.15 Воздушного кодекса РФ). Структура воздушного пространства включает в себя зоны, районы и маршруты обслуживания воздушного движения (воздушные трассы, местные воздушные линии и т.п.), районы аэродромов и аэроузлов, специальные зоны и маршруты полетов воздушных судов, запретные зоны, опасные зоны (районы полигонов, взрывных работ и т.п.), зоны ограничений полетов воздушных судов и другие установленные для осуществления деятельности в воздушном пространстве элементы структуры воздушного пространства. Структура воздушного пространства утверждается в порядке, установленном Правительством РФ.

В соответствии со ст.17 Воздушного кодекса РФ использование воздушного пространства или отдельных его районов может быть запрещено или ограничено в порядке, установленном Правительством РФ.

Принципиально важным моментом, связанным с установлением правового режима земель поселений, является то, что использование этих земель основано на зонировании их территорий, в соответствии с которым вся территория поселения делится на территориальные зоны.

В основе правового регулирования использования земель поселений лежит принцип планирования. Планирование использования этих земель осуществляется в соответствии с генеральными планами городских и сельских поселений и правилами землепользования и застройки3. Определение генерального плана городского и сельского поселения и его правовое значение установлено в ст. 9 - 23 Градостроительного Кодекса  РФ. Генеральный план представляет собой градостроительную документацию о градостроительном планировании развития территорий городских и сельских поселений. Генеральный план разрабатывается в соответствии с утвержденной в установленном порядке градостроительной документацией федерального уровня и уровня субъекта Федерации. Этот вид документации является основным градостроительным документом, определяющим в интересах населения и государства условия формирования среды жизнедеятельности, направления и границы развития территорий городских и сельских поселений, зонирование территорий, развитие инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, градостроительные требования к сохранению объектов историко-культурного наследия и особо охраняемых природных территорий, экологическому и санитарному благополучию.

Некоторые требования, касающиеся планирования использования земель поселений, закреплены в Основах законодательства РФ «О культуре» от 9 октября 1992 г. Основы законодательства Российской Федерации о культуре от 09.10.1992 № 3612-1 так, не допускается проектирование и строительство населенных пунктов и жилых массивов без обеспечения их объектами культуры с учетом градостроительных норм, правил и потребностей местного населения. Земельные участки под строительство новых объектов культуры выделяются на приоритетной основе (ст. 48).

В соответствии с Федеральным законом от 17 июля 1999 г. «О почтовой связи» Федеральный закон «О почтовой связи» от 17.07.1999 № 176-ФЗ при планировании развития городов и сельских поселений, проектировании, строительстве и реконструкции кварталов, микрорайонов, других элементов планировочной структуры, а также жилых домов органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления в соответствии с государственными градостроительными нормативами и правилами должны предусматривать проектирование и строительство зданий, а также помещений для размещения объектов почтовой связи (ст.31).

Согласно п. 5 ст. 23 Градостроительного Кодекса РФ в генеральном плане городского или сельского поселения определяются:

- основные направления  развития территории поселения  с учетом особенностей социально-экономического  развития, природно-климатических условий, численности населения городского  или сельского поселения;

- зоны различного функционального  назначения и ограничения на  использование территорий указанных  зон;

- меры по защите территории  городского или сельского поселения  от воздействия чрезвычайных  ситуаций природного и техногенного  характера, развитию инженерной, транспортной  и социальной инфраструктур;

- соотношение застроенной  и незастроенной территории городского  или сельского поселения;

- территории резерва для  развития городского или сельского  поселения;

- иные меры по развитию  территории городского или сельского  поселения.

В генеральных планах городских и сельских поселений содержатся предложения об установлении границ поселений, а также об обеспечении ресурсами в целях комплексного развития территорий поселений.

Кроме того, Градостроительный Кодекс РФ предусматривает, что генеральный план города и его пригородной зоны может разрабатываться как единый документ на основе заключения соглашения между органами местного самоуправления сопредельных территорий. Генеральный план города с численностью населения до пятидесяти тысяч человек и генеральный план сельского поселения могут разрабатываться вместе с проектом планировки территорий указанных поселений как единый документ4. Статья 23 Градостроительного Кодекса РФ устанавливает правило, согласно которому при разработке генерального плана исторического поселения учитываются историко-архитектурный опорный план такого поселения и проекты зон охраны памятников истории и культуры.

1.2 Порядок определения  зонирования территории городов

Состав земель населенных пунктов и зонирование территорий (градостроительное зонирование), предусмотрено ст. 85 Земельного Кодекса РФ. Кроме того, нормы о градостроительном зонировании содержаться в гл. 4 (ст. 30-40) Градостроительного кодекса РФ.

При этом положения ст. 85 Земельного Кодекса РФ, можно условно разделить на общие и особенные.

К общим относятся п. 1-4, пункты 1-5 касаются отдельных территориальных зон в составе земель населенных пунктов, при этом положения статьи могут применяться, если они не противоречат Градостроительному кодексу РФ.

В отличие от Земельного Кодекса РФ, градостроительное зонирование Градостроительным кодексом РФ регламентировано детально, включая даже порядок подготовки проекта правил землепользования и застройки.

В соответствии с Градостроительным кодексом РФ, правила землепользования и застройки включают в себя положения об изменении видов разрешенного использования земельных участков, карту градостроительного зонирования и градостроительные регламенты.

На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон.

Такие установления границ, должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне.

В градостроительном регламенте указываются виды разрешенного использования, предельные размеры и ограничения использования земельных участков.

Градостроительный регламент определяет правовой режим земельных участков. Его действие распространяется на все земельные участки поселения, за исключением земельных участков в границах объектов культурного наследия, территорий общего пользования и занятых линейными объектами.

- возможности сочетания  в пределах одной территориальной  зоны различных видов существующего  и планируемого использования  земельных участков;

- функциональных зон и  параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом  поселения, генеральным планом городского  округа, схемой территориального  планирования муниципального района;

- определенных Градостроительным  кодексом РФ территориальных  зон;

- сложившейся планировки  территории и существующего землепользования;

- планируемых изменений  границ земель различных категорий;

- предотвращения возможности  причинения вреда объектам капитального  строительства, расположенным на  смежных земельных участках5.

Правила землепользования и застройки - нормативные правовые акты органа местного самоуправления, устанавливающие порядок осуществления градостроительной деятельности на соответствующих территориях городских и сельских поселений, в том числе на территориях закрытых административно-территориальных образований, и разрабатываются, утверждаются и реализуются органами местного самоуправления.

Исключение из этого правила составляют лишь города федерального значения Москва и Санкт Петербург.

Земли населенных пунктов неоднородны по функциональному назначению сюда входят земли общего пользования, с/х пользования, природоохранного и историко-культурного назначения, занятые лесами, промышленности и транспорта. Основополагающее всех ЗП – размещение населенного пункта, обеспечение его развития, функционирования как единого социально-экономического механизма. Особую роль в городах имеют органы строительства и архитектуры и др. муниципальной структуры, организующие разработку ген.планов, планов застройки, земельно-хозяйственного обустройства, развитие пригородных зон и др. Сложное городское хозяйство определяет необходимость участия ведомств: государственного имущества, ЖКХ, госкомземов.

Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Особенностью использования земель в поселениях является то, что порядок их использования определяется генеральным планом города или проектом застройки иного поселения6.

Генеральный план является основным градостроительным документом, определяющим в интересах населения и государства условия формирования среды жизнедеятельности, направления и границы развития территорий городских и сельских поселений, зонирование территорий, развитие инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, градостроительные требования к сохранению объектов историко-культурного наследия и особо охраняемых природных территорий, экологическому и санитарному благополучию.

Земельные участки в городских и сельских поселениях могут быть изъяты, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд в целях застройки в соответствии с генеральными планами городских и сельских поселений, правилами землепользования и застройки.

1.3 Границы и  структура земель городов

Землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов.

Границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. Границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам.

Установлением или изменением границ населенных пунктов является:

1) утверждение или изменение  генерального плана городского  округа, поселения, отображающего границы  населенных пунктов, расположенных  в границах соответствующего  муниципального образования;

2) утверждение или изменение  схемы территориального планирования  муниципального района, отображающей  границы сельских населенных  пунктов, расположенных за пределами  границ поселений (на межселенных  территориях).

2. Утверждение изменения  границ городов федерального  значения Москвы и Санкт-Петербурга  осуществляется по решению Совета  Федерации Федерального Собрания  Российской Федерации.

Включение земельных участков в границы населенных пунктов не влечет за собой прекращение прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков.

В состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам:

1) жилым;

2) общественно-деловым;

3) производственным;

4) инженерных и транспортных  инфраструктур;

5) рекреационным;

6) сельскохозяйственного  использования;

7) специального назначения;

8) военных объектов;

9) иным территориальным  зонам.

Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений.

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.

Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.

Земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости не соответствуют установленному градостроительному регламенту территориальных зон в случае, если:

виды их использования не входят в перечень видов разрешенного использования;

их размеры не соответствуют предельным значениям, установленным градостроительным регламентом.

Указанные земельные участки и прочно связанные с ними объекты недвижимости могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если их использование опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры.