Государственное управление и МСУ

Содержание 

ВВЕДЕНИЕ

В российской истории  накоплен богатый и разнообразный  опыт по организации местного самоуправления, а также по его теоретическому осмыслению. Традиции самоуправления развивались в различных формах на протяжении веков. Это - историческая база, на которую следует опираться в сегодняшней работе по созданию органов местного самоуправления.

Создание эффективной модели местного самоуправления предполагает осуществление децентрализации власти с тем, чтобы локальные вопросы решались местными органами самостоятельно и под свою ответственность. Только это сделает систему управления наиболее пригодной для обеспечения интересов населения на местах с учетом исторических, этнических и иных традиций, создаст условия для того, чтобы каждый гражданин стал действительно непосредственным участником происходящих социально-политических перемен.

Для повышения эффективности работы органов государственной власти и городского самоуправления необходима активизация темпов формирования гражданского общества, укрепления режима законности, повышение степени социальной активности населения. Поэтому исследование роли государства в процессе становления и развития институтов гражданского общества и наоборот - гражданского общества как предпосылки зрелого правового государства составляет одну из актуальных задач правовой науки.

Помимо научной актуальности проблемы состояние историографии вопроса также сказалось на выборе темы исследования.

В дореволюционной общественной науке конца XIX — начала ХХ веков зародилось научное направление, ставившее своей основной задачей изучение местного самоуправления как правового феномена различных исторических эпох. Однако в большинстве работы современников являлись лишь накоплением и обобщением фактов по деятельности различных структур местных общественных, городских и земских форм самоуправления. Особую группу составляют труды русских и зарубежных государствоведов прошлого и начала нынешнего века, исследовавших политико-правовую природу местного самоуправления. Следует особо выделить работы Н.Н.Алексеева, А.Д.Градовского, А.А.Кизеветтера, Н.М.Коркунова, Н.И.Лазаревского, и др.

Большое внимание общетеоретическим основам местного самоуправления, как российского, так и зарубежного, уделяется и современными учеными, такими как Бажинов М.А., Глазырин М.В., Дмитриев Ю.А. , Игнатов В.Г., Кутафин О.Е., Фадеев В.И., Лагуткин А.В., Михеева Т.Н., Суник Б.В., Шлихтер А.А., и др.

ГЛАВА 1 ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ

1.1 Понятие государственного управления

Государственное управление - это практическое, организующее и  регулирующее воздействие государства  на общественную жизнедеятельность  людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу. Определяющим фактором обеспечения рациональности, то есть целесообразности, обоснованности и эффективности ГУ выступает социальность - наполненность ГУ общественными запросами и ожиданиями, реальным бытием людей.

Свойства государственного управления:

В государственном управлении его управляющие воздействия  опираются на государственную власть, подкрепляются и обеспечиваются ею.

Распространяется на все общество, на каждую сферу деятельности общества, даже за его пределы, на другие общества людей в рамках проводимой государством международной политики.

Объективно, системно, организовано.

Субъектом ГУ выступает  не аппарат, а государство, как политико- правовая организация общества, совокупность всех граждан и др. жителей страны. ГУ - это управление в масштабе общества, призванное создавать и закреплять законодательно (или посредством иных юридических актов), поддерживать, обеспечивать и гарантировать практическую реализацию определенных условий для высокоэффективного и социально-актуального ведения любых видов человеческой деятельности.

ГУ, как сложное социальное явление многоэлементно и многомерно. ГУ субъективно, оно плод мыслей и  действий людей, с другой стороны  объективно, наполнено объективно необходимым содержанием (цели и функции) и имеет объективно целесообразные формы (структура и процесс).

ГУ существует чтоб познавать  потребности и интересы управляемых  объектов, оценивать и структурировать  их, совершать действия по их практическому  удовлетворению.

Особенности управляющих  воздействий:

Момент целепологания (выбор цели идеального состояния ресурсов и др.).

Организационное (количество людей для реализации определенной цели).

Момент регулирования  в рамках данной организации данных людей для достижения конкретных целей.

1.2 Правовое регулирование государственного управления: предмет и метод, формы и структура

ПР государственного управления - это деятельность государства  по организации государственных  органов и установлению правил их функционирования (деятельности). Его предназначением является упорядочение целепологания, функций, организационных структур и управленческой деятельности государственных органов.

Предмет ПР:

1. Отношения между  государством (его органами) и обществом,  благодаря которым формируется государственно-управляющее воздействие.

2. Отношения внутри  государства, между его органами  по поводу распределения предметов  их ведения и государственной  власти, необходимой для управления  ими (полномочий), т.е. правовой  статус государственных органов вообще и в сфере управления в частности.

3. Волевые отношения  между людьми, вовлеченными в  государственно- управленческие процессы - либо по причине профессионального  несения государственной службы, либо обращающихся в государственные  органы при решении каких-либо своих проблем.

Метод правового регулирования - совокупность юридических приемов, средств, способов воздействия социальных управляющих систем, входящих в гос. аппарат, на социально-правовую сферу  в целом и на составляющие ее элементы.

Способы правового регулирования:

- позитивное обязывание - возложение на лиц прямой  обязанности совершать определенные  положительные действия;

- запрещение - возложение  на лиц обязанности воздерживаться  от совершения действий определенного  рода ;

- дозволение - предоставление лицам права на свои собственные активные действия.

Формы ПР (должны быть согласованы  как по своему характеру, так и  по содержанию; должны создавать в  совокупности систему ПР государственного управления:

Конституция государства - нормативный правовой акт высшей юридической силы.

Законы, определяющие как  статусные положения, так и юридический  порядок ведения тех или иных дел.

Указы и распоряжения Президента.

Подзаконные правовые нормативные  акты - нормативно юридические акты компетентных органов: а) общие федеральные (постановление Правительства); б) общие субъектов федерации (акты глав правительств (администраций) субъектов федерации); в) ведомственные (министерство, комитет, служба, и т.д.); г) местные, в том числе и органов местного самоуправления (уставы городов и районов, уставы местного самоуправления);) локальные (внутриорганизационные) - издаются государственными органами и органами местного самоуправления в целях упорядочение своей внутренней управленческой жизнедеятельности (регламенты, положения, должностные инструкции)

Структура ПР должна быть такой, чтобы каждому из элементов  ГУ была придана та правовая форма, которая соответствует его сущности и предназначению и обеспечивает его эффективную реализацию: а) законодательное  регулирование; б) нормативное определение ряда элементов государственного управления посредством органов районного и городского государственного управления и местного самоуправления; в) внутриподсистемное нормативное регулирование управленческих процессов, осуществляемое органами исполнительной власти общей и специальной компетенции; г) самоуправленческое регулирование в рамках небольших территорий, где можно непосредственно выразить волю населения; д) правоохранительное регулирование управленческих процессов, идущее по линии контрольных и правоохранительных органов, призванное гарантировать и защищать права и свободы людей, установленные принципы и институты в государственном управлении.

1.3 Характерные черты государства как субъекта управления общественными процессами

Государство - многомерное  явление, причем каждое его проявление имеет смысл, поскольку несет  в себе что-то от его сущности. Основные характеристики государства:

Форма общества. Оно повязано системой общественных отношений людей, соучаствует в их сознании, поведении и деятельности, способствует организации жизни, в том числе экономической.

Территориальная организация  людей, особым юридическим способом объединяет людей, формой чего выступает  институт гражданства.

Юридическая взаимосвязь  между людьми посредством института гражданства.

Объединяет не только граждан, но и иностранцев, лиц без  гражданства, т.е. объективно выражает общие для всех, интегрированные  потребности, интересы и целя жизнедеятельности  своего сообщества людей. Общенациональную идею должно найти государство.

Через структуры и  механизмы государства формируется  и закрепляется всеобщая воля, придающая  государственным установлениям  обязательный характер.

Государству принадлежит  легитимная монополия на законодательствование  и принуждение при его реализации.

Для реализации своих  целей государству необходим  аппарат осуществляющий свою деятельность на профессиональной основе. (Проблема аппарата и его иерархии).

Структура и механизм общественного самоуправления.

Выражает национальные интересы своего народа на международной арене.

Внешняя политика.

Типология государств:

1. По источнику и  суверенному носителю властной  силы:

- монархия; - аристократия (коллективное управление со стороны  элиты с распределением власти  по вертикали и по горизонтали); - демократия (построение государственной власти и государственного управления снизу вверх от народа, посредством формы прямого волеизъявления..

2. По форме правления,  то есть по организации общегосударственной  власти:

- парламентская республика;

- президентская республика;

- смешанная форма 

- полупрезидентская республика  или 

- парламентарная монархия

В парламентской республике приоритетом пользуется выборный законодательный  орган, который из своего состава  формирует правительство, подотчетное  ему (Италия).

В президентской республике законодательный орган и глава  исполнительной власти равно избираются населением, самостоятельны в своих  функциях, но связаны между собой  посредством сдержек и противовесов.

3. По форме государственного  устройства, т.е. по способу разделения государства на определенные части, с соответствующим разделением власти по управлению ими - унитарные и федеративные. Унитарные государства подразделяются на административно-территориальные единицы, управляемые по вертикали единой системой государственной власти.

Федеративные - единое государство  с обширной автономией его составных  частей.

4. По политическому  режиму:

- деспотический (тоталитарный, автократический, авторитарный режимы) - способ реализации государственной  воли - насилие, подавление, произвол, ограничение свободы и т.д.

- либеральный - государственная  власть исходит прежде всего  из прав и свобод человека  и их осуществлению подчиняет  свои возможности, власть обслуживает  свободу.

- демократически-правовой - сущность состоит в проведении в жизнь демократически сформированной всеобщей воли народа строго в рамках материального и процессуанального законодательства.

1.4 Объективные основы и субъективный фактов государственного управления

Государственное управление - это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу.

В качестве объективных  основ государственного управления следует назвать:

Природно-географические условия. Каждый народ занимает свою территорию на земном шаре, и природные свойства этой территории (почва, климат, рельеф, водные ресурсы, географическое расположение и т.д. диктуют людям отвечающие им технологии производственной деятельности и формы общественной жизни.

Естественно-общественные условия, которые сформировались вследствие длительного взаимодействия человека и природы. География расселения людей, типы градо и домостроений, характер поселений, технологии земледелия, виды коммуникаций, способы и приемы труда и быта, ценности общежития, традиции, обычаи и менталитет.

Культурно-историческое наследие, которое создано субъективным фактором (сознанием и деятельностью  людей) и выступает на сегодня  объективной жизненной опорой. Общественные формы жизнедеятельности людей: в России такие формы как веч, собор, казачий круг, дума, артель, община товарищество. и др., отличающиеся коллективистским началом.

Производственная база - со своей технологией, специализацией и кооперацией в рамках территории определенного сообщества людей может и должна рассматриваться как объективная данность. Реально она представляет собой единственную материальную (техногенную ) основу существования общества.

Система экономических  отношений - данная систем а соединяет производственную базу с человеческим потенциалом и обеспечивает воспроизводство материальных продуктов, а также социальных и иных услуг, необходимых для поддержания жизнедеятельности общества и каждого отдельного человека

Социальная сфера - состоит  из специфических социальных интересов, социальных отношений в узком смысле слова, социальной инфраструктуры.

Духовная культура - имеет  два среза - субъективный, связанный  с тем, что духовность есть проявление субъективного фактора и объективный, отражающий материальное закрепление духовного, превращение его в историческое наследие.

Любое государственное  решение выдает человек, следовательно  это решение несет субъективный фактор и олицетворяет собой сознание в действии, определенное слияние  мыслительного и практического процессов. То есть - сознание и деятельность.

Система элементов субъективного  фактора: “потребности - интересы - цели - воля - нормы - мотивы (установки) - стимулы” в рамках этой системы формируется  и реализуется ГУ. Характеристики субъективного в области ГУ:

Субъективный фактор в своем составе имеет элементы различного уровня развития потенциала, по-разному соотносящихся и взаимодействующих  между собой.

Развитие субъективного  фактора представляет собой сложный  процесс, в котором все элементы и свойства преобразовываются неравномерно, при противоречивом подчас влиянии друг на друга, они по-разному и в неодинаковой мере отражают объективную действительность, по-разному поддаются ее влиянию и столь же различны их собственная устойчивость, самостоятельность, способность к изменениям.

Различные элементы и  свойства субъективного фактора  с разной силой, целенаправленностью  и рациональностью влияют на объективную  действительность, последствия влияния  их также многообразны - от конструктивных, созидательных до негативных, разрушительных.

1.5 Системные характеристики государственного управления

Для государственного управления системное представление его  компонентов, элементов и их взаимосвязей имеет принципиальное теоретическое  и методологическое значение.

Особенности накладываются характером взаимосвязей между субъектом и объектами государственного управления, из-за чего система субъектно- объектных зависимостей характеризуется в широком и узком смысле слова.

В широком смысле: субъект  управления (государство как управляющая подсистема) - взаимодействия (подсистема прямых и обратных связей) - общественная система (подсистема компонентов общества, подверженных государственному управлению).

В узком смысле система  субъектно-объектных зависимостей включает в себя: субъект управления - воздействия - управляемые объекты, где преимущество находится на стороне субъекта управления.

Система субъектно-объектных  зависимостей обуславливает и предполагает присутствие трех элементов: субъекта управления (СУ) или его отдельного управляющего компонента (государственного органа, должностного лица, участника управления); создаваемого и реализуемого им управляющего воздействия; объектов воздействия в виде, главным образом, деятельности организаций, учреждений, предприятии, отдельных граждан (в том числе и входящих в состав субъекта управления).

СУ федеральный уровень  региональный уровень уровень местного самоуправления управляемый объект деятельность людей по производству материальных социальных и духовных продуктов 

Система субъекта государственного управления: природа субъекта - цели что делать? - функции как управлять? - структура кто делает? – процесс (реальное функционирование) каким образом? - принципы научные положения отображающие познания взаимосвязи ГУ.

Система элементов управленческого процесса: “информация - знания способность и умение анализировать управляемые объекты и находить объективные рычаги воздействия на объект - ресурсы - идеи - экспертные оценки - решения - действия - результаты”.

Социальный механизм формирования и реализации государственного управления это совокупность и логическая взаимосвязь социальных элементов, процессов и закономерностей, посредством которых субъект государственного управления (его компоненты) “схватывает” потребности, интересы и цели общества в управляющих воздействиях, закрепляет их в своих управленческих решениях и действиях и практически приводит их в жизнь, опираясь на государственную власть. Он может быть выражен через следующую цепь: “потребности - интересы - цели - решения - действия - результаты”.

Существование, развитие, содержание и формы, направления  и смысл совершенствования ГУ определяются объективными потребностями  общества.

Общественные потребности  в управлении проявляют себя прежде всего как управленческие интересы людей, их коллективов, общностей, в целом общества.

Объективные потребности  в управлении, выраженные через управленческие интересы, порождают и обуславливают  управленческие цели. Цели управления закрепляются в управленческих решениях - социальных актах, в которых в  логической форме выражены действия управляющих звеньев, необходимые для достижения поставленных целей.

Чтобы решения практически  осуществлялись, нужны конкретные действия по практической реализации соответствующих  решений.

Реализация управляющих  воздействий, выраженных в управленческих решениях, приводит к определенным результатам управления, которые состоят в удовлетворении общественных потребностей в государственном управлении.

1.6 Принципы государственного управления: понятие, аспекты, основания системы. Применение принципов.

Принцип ГУ представляет собой закономерность, отношение или взаимосвязь общественно-политической природы и других групп элементов государственного управления (системы онтологических элементов), выраженную в виде определенного научного положения, закрепленного в большинстве своем правом и применяемого в теоретической и практической деятельности людей по управлению. Отличительные свойства диалектичность и системность.

Систематизация принципов: Первое - общесиситемные принципы ГУ - общеуниверсальные закономерности (их применение):

Принцип объективности  государственного управления обусловливает  необходимость следования во всех управленческих процессах требованиям объективных  закономерностей (естественно-природных  и общественно- исторических) и реальным возможностям общественных сил.

Принцип демократизма - воспроизводит  народовластие в государственном  управлении. Предполагает пронизывание потребностями, интересами и целями жизнедеятельности людей всех элементов  государственного управления.

Принцип правовой упорядоченности  государственного управления. Обусловливает необходимость законодательного определения основные аспектов целей, функций, структур, процесса, самих принципов государственного управления.

Принцип законности государственного управления: установление в государственном  управлении режима повсеместного и полного исполнения правовых актов.

Принцип разделения власти в государственном управлении.

Принцип федерализма  государственного управления - позволяет  развивать и укреплять местное  управление, вовлекать в управленческие процессы значительное число граждан.

Принцип публичности  государственного управления.

Втрое основание систематизации связано с анализом и научной  характеристикой тех закономерностей, отношений и взаимосвязей, которые  организуют группы онтологических элементов (цели, функции, структура, процесс). Структурные принципы подразделяются на:

1. Структурно-целевые; 

2. Структруно-функциональные;

3. Структурно- орагнизационные; 

4. Структурно-процессуальные.

Третье основание классификации  принципов: Специализированные принципы: принципы госслужбы, принципы работы с управленческим персоналом, принципы информационного обеспечения государственного управления и т.д.

Систематизация принципов (Г.А.Атаманчука):

Общественно-политические - сформулированы в результате познания социальной природы ГУ общих закономерностей и основных особенностей его развития;

Функционально структурные - абстрагированные посредством исследования взаимодействий компонентов субъекта и объекта ГУ и раскрывающих закономерности структуры государственных управляющих воздействий;

Организационно-структурные - отражают характер, закономерности и  специфику орг. структуры ГУ, служат отправными моментами при его  формировании;

Государственно-управленческой деятельности - раскрывают закономерности, отношения и взаимосвязи методов, форм управленческой деятельности государственных органов при формировании и реализации управленческих функций и поддержания собственной жизнедеятельности.

Госслужащие должны соизмерять свои поступки и действия с принципами ГУ.

1.7 Законность в государственном управлении: сущность, способы обеспечения.

Закон (в широком смысле) не может существовать без законности - механизма и средства приведения его в жизнь. (В Российской истории  законы существуют сами по себе, а деятельность людей сама по себе.) Законность - систем юридических правил, норм, средств и гарантий с соответствующими им государственными структурами, призванную обеспечить практическую реализацию законов и других правовых актов.

Свойства законности:

1. Единство - охватывает  все государство, все структуры государственного управления и местного самоуправления, в равной мере касается всех, обязательна для каждого в государстве, на всей территории и при реализации любых решений.

2. Единообразие -. одинаковое  понимание и осуществление в различных местах, разными людьми и оргструктурами и в различных жизненных обстоятельствах.

3. Всеохватываемость  - законность распространяется в  равной мере на гос. органы, органы местного самоуправления, общественные структуры и граждан.

4. Гарантированность и устойчивость - создаются специальными мерами обеспечения законности.

Способы обеспечение  законности.

1. Построение государственной  власти, разделение ее по горизонтали

(законодательная, исполнительная, судебная) и по вертикали (федеральная,  субъектов, местное самоуправлении), формирование системы сдержек и противовесов.

2. Судебная власть - особый  статус ее делает независимой  от других подсистем государственной  власти.

3. Прокуратура. В прокурорском  надзоре заложена функция контроля  за законностью актов государственного управления.

4. Органы исполнительной  власти -создаются контрольные механизмы,  позволяющие отслеживать управленческие  решения и действия с точки  зрения их соответствия законам  и иным нормативным правовым  актам. внешний контроль - когда одни госорганы осуществляют его по отношению к другим:

- общий контроль - вышестоящих  за нижестоящими

- специализированный  контроль - таможня, антимонопольный  контроль и т.д.

- внутренний контроль - руководителями, должностными лицами  либо подразделениями ( отдел контроля) - не особо эффективен.

5. Само общество. Общественные  объединения, граждане, СМИ, трудовые  коллективы, профсоюзы и т.д.

6. Человек. - важна его  позиция. т.к. все “формализованные”  институты приводятся в движение  его мыслью, чувством и поступком.

ГЛАВА 2 ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ  ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

2.1 Органы местного самоуправления в Российской Федерации

Публичная власть в РФ имеет двухуровневую структуру: государственный уровень (органы государственной власти, в том числе органы исполнительной власти) и местный (муниципальный) уровень (органы местного самоуправления, в том числе местная администрация). На уровне местного самоуправления создаются исполнительные органы негосударственного характера, так как органы местного самоуправления не входят в систему органов исполнительной власти. Однако в системе организации публичной власти ее исполнительные органы взаимодействуют с органами местного самоуправления.

Органы местного самоуправления начали создаваться в России вначале 90-х гг. после принятия Закона РСФСР от 6 июля1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР». В связи с прекращением деятельности районных в городах, городских в районах, поселковых, сельских Советов народных депутатов (в соответствии с Указом Президента РФ от 9 октября 1993 г. № 1617 "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации"¹) их функции стала выполнять соответствующая местная администрация.