Государственное управление и его соотношение с исполнительной властью

МЕЖДУНАРОДНЫЙ ИНСТИТУТ ЭКОНОМИКИ И ПРАВА

СИБИРСКИЙ ФИЛИАЛ

КАФЕДРА УГОЛОВНО-ПРАВОВЫХ ДИСЦИПЛИН

КУРСОВАЯ РАБОТА

ПО ДИСИПЛИНЕ

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

Государственное управление и его соотношение с исполнительной властью

Новокузнецк 2012г.

ВВЕДЕНИЕ

Административное право  представляет собой одну из сложнейших, крупнейших и наиболее развитых отраслей российского права. Это обусловлено  специфическим предметом данной отрасли права, широтой и глубиной отношений, которые регулируются его нормами.

B первую очередь необходимо  отметить, что административное  право является одной из отраслей  публичного права. Публичные отношения  - это отношения между представителем  государственной власти и человеком:  их содержанием является публичный  интерес, интерес государственной  власти. Особенность публичного  отношения состоит в том, что  здесь одним из участников  отношения выступает государственная  власть. Это постоянный партнер  человека в публичных отношениях. Перемена контрагента в публичных  отношениях возможна разве лишь  путем перехода в подданство  другого государства, но это и затруднительно, и не всегда допустимо по закону¹.

Административное право  является базовой, ключевой отраслью наряду с конституционным, гражданским  и уголовным правом. Оно составляет основу правового регулирования  разнообразных общественных отношений, ежедневно возникающих в различных  сферах общественной и государственной  жизни. Современное российское административное право призвано регулировать государственно-управленческую деятельность, возникающие в ее процессе многообразные управленческие отношения  в различных сферах - хозяйственной, социально-культурной и административно-политической.

Важно подчеркнуть, что нормами  административного права регулируются те общественные отношения, в которых  обязательным участником являются органы государственного управления федерального и регионального (республики, края, области и т. п.) уровня. В соответствии с конституционным принципом разделения властей эти органы являются органами исполнительной власти².

Объектом данного исследования являются правовые отношения, возникающие  в процессе взаимодействия исполнительной власти и государственного управления, закрепленных законодательно или посредствам  иных юридических актов, которые  должны поддерживать, обеспечивать и  гарантировать практическую реализацию определенных условий для высокоэффективного и социально-актуального ведения  любых видов человеческой деятельности.

Предметом исследования является: исполнительная власть как средство реализации законности в государстве  и как гарант поддержания общественного  порядка, государственного управления является структура и деятельность органов, составляющих аппарат государства  и публичных коллективов.

Целью данного исследования является поиск и обозначение ресурсов, которые могли бы быть использованы в повышении эффективности государственного управления и исполнительной власти, и рассмотрение механизмов, способствующих этому, учитывая специфику нашего государства.

Для достижения данной цели были поставлены следующие задачи:

1. Определить само понятие «управление».
2. Рассмотреть специфику государственного управления.
3. Обозначить пути повышения эффективности государственного управления в Российской Федерации.
4. Дать характеристику исполнительной власти.
5. Показать взаимосвязь между государственным управлением и исполнительной властью.

В связи с тем, что Конституция 1993г. отказалась от термина государственное  управление, который широко используется в законодательстве многих стран  и долгие годы употреблялся и у  нас в конституционном и административном законодательстве, и вместо него введен новый термин - исполнительная власть, актуальным является вопрос о соотношении  государственного управления и исполнительной власти.

Названные задачи определяют содержание курсовой работы, в которой  раскрывается сущность понятий государственного управления и исполнительной власти, организационно-правовой механизм функционирования исполнительной власти как самостоятельной  ветви единой государственной власти и рассматривается взаимосвязь  и соотношение государственного управления и исполнительной власти, а также задачи, функции, методы и  средства современного государственного управления и исполнительной власти³.

При разрешении поставленных задач для достижения цели исследования использовались следующие методы: формально-юридический  метод, метод системного анализа, комплексного исследования, сравнительного правоведения.

В курсовой работе были использованы следующие методы: правовой, системный, сравнительно-правовой и другие общенаучные и специальные методы исследования.

Структура курсовой работы включает введение, три главы: понятие, задачи и функции исполнительной власти РФ, виды форм и реализация исполнительной власти в РФ, понятие и особенности, методы и средства государственного управления, соотношение понятий «государственное управление» и «исполнительная власть» – заключения и списка литературы. Работа написана с использованием учебной юридической литературы, на основе положений Конституции Российской Федерации 1993г⁴. и действующего российского законодательства, а именно: Федерального конституционного закона РФ от 17.12.1997г. (в ред. от 28.12.2010 N 8-ФКЗ) «О Правительстве Российской Федерации»⁵, Федерального закона от 06.10.1999г. № 184 (в ред. от 30.11.2011 N 364-ФЗ) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», Указа Президента Российской Федерации N 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» с изм., внесенными Указом Президента РФ от 12.05.2008 N 724⁶, заключение, список использованной литературы.

ГЛАВА 1 Общая характеристика государственного управления

1. Понятия и особенности государственного управления

Государственное управление - разновидность социального управления, но его природу и специфику  определяют присущие только данному  виду управления свойства.

Субъект целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий - государство. Характер государственного управления в конкретное историческое время определяется характером, конституционными основами развития государства⁷.

Государственное управление опирается на властные полномочия и  представляет собой способ реализации государственной власти, которая  распространяется на все общество (и  на другие сообщества в рамках проводимой государством международной политики). Законы, иные основные, общие, типовые решения, правила, нормы, устанавливаемые государственной властью - общеобязательны, обеспечиваются авторитетом силы государства.

В центре государственного управления - решение общих дел, согласование действий всех граждан, защита совместного  интереса, удовлетворение потребностей общества, а не отдельных граждан  и социальных групп.

Комплекс методов и  средств государственного воздействия  составляют не только правовые, политические, экономические (регулирование, согласование, убеждение, стимулирование и т.д.), но и принуждение с помощью сил  правоохранительных государственных  органов. Государственная власть и  управление в источнике имеет  правовую и политическую обусловленность (легитимность), а в реализации - силу государственного аппарата, обладающего и средствами принуждения.

В широком смысле государственное  управление как система означает непосредственное осуществление государственной  власти: принятие политико-государственных  решений и их реализацию, контроль за соблюдением в обществе правозаконности и правосудие.

Субъектом государственного управления выступают законодательные, органы государственной власти, исполнительные органы государственной власти, органы суда и прокуратуры⁸. Именно такое расширительное толкование государственного управления как действий государственной власти по исполнению целей государства, включающее три основные функции государственной власти, предлагали отечественные юристы-государствоведы прошлого столетия.

Целесообразно будет уточнить понятия следующим образом. Государственное  управление - воздействие государства  на общественные процессы, управление делами всей общественной системы. Государство  в данном случае выступает как  основной (но не единственный) институт политической системы общества. Для  государственного управления, осуществляемого  президентом, правительством и иными  органами исполнительной власти, представительными, законодательными органами и органами местного самоуправления, характерны следующие признаки:

• выполнение общезначимых функций;

• нормативно-распорядительное регулирование;

• подзаконный характер деятельности;

• использование властных полномочий.

В административной науке  отмечается, что термин «государственное управление⁹» является довольно многоаспектным. Его можно рассматривать как вид государственной деятельности, который не относится к законодательной и судебной деятельности. Исходя из точки зрения системности, государственное управление представляет собой чрезвычайно сложную динамическую систему, каждый элемент которой передает, воспринимает регулирующее влияние таким образом, что они упорядочивают общественную жизнь. С точки зрения своего предназначения, государственное управление представляет собой явление, призванное осуществлять исполнительную власть. То есть государственное управление определяется как основанная на законе организующая, юридически властная деятельность органов исполнительной власти (аппарата государственного управление), которая заключается в непосредственном руководстве социально-политическим, социально-культурным и хозяйственным строительством. В этом аспекте государственное управление включает в себя планирование, издание правовых актов, подбор кадров, координацию и контроль. С организационной точки зрения государственное управление - это властное упорядочивающее воздействие субъекта управления (государства и его специальных органов или должностных лиц) на объект управления (общество, граждан и др.).

В теории административного  права при характеристике государственного управления выделяют такие его признаки¹⁰:

- проявляется посредством  совместной деятельности людей,  организует их для такой деятельности  в соответствующие коллективы  и организационно оформляет;

- ставит перед собой  цель упорядочение совместной  деятельности путем обеспечения  согласованных индивидуальных действий  участников такой деятельности  с помощью влияния на их  поведение (волю);

- выступает в роли регулятора  управленческих взаимоотношений,  возникающих между субъектом  и объектом в процессе реализации  функций социального управления;

- является властным, поскольку  базируется на подчинении воли  участников управленческих отношений;

- имеет особый аппарат  реализации через организационно  оформленные группы людей.

Поскольку государственное  управление является видом социального  управления, ему присущи названные  выше признаки. Рассматривая вопрос о  сущности государственного управления, необходимо отметить, что продолжительное  время дискутировался вопрос о «широком»  и «узком» понимании государственного управления. При этом следует отметить, что и первое и второе толкования данного понятия имеют право  на существование. Так, в широком  смысле государственное управление определяется как совокупность всех видов деятельности государства, то есть всех форм реализации государственной  власти в целом. Такое понимание  позволяет отделить государственные  органы по управленческой деятельности от негосударственных.

В узком смысле государственное  управление представляет собой деятельность государства в лице специальных  государственных органов - органов  исполнительной власти. В данном случае государственное управление рассматривается как деятельность, направленная на выполнение законов и иных нормативно-правовых актов путем разных форм властного влияния на объекты управления.

В административно-правовой науке нет единого понятия  государственного управления. Одни его  трактуют с точки зрения сути, реального  содержания, другие - форм, в которых  оно выступает и в которых  функционирует. Наиболее часто оно  определяется путем отграничения одних  видов государственной деятельности от других. То есть государственное  управление - это вся незаконодательная и несудебная деятельность государства. Наиболее распространенным является такое определение: государственное управление - это самостоятельный вид государственной деятельности, которая носит подзаконный, исполнительно-распорядительный характер, органов (должностных лиц) относительно практической реализации функций и задач государства в процессе регулирования экономической, социально-культурной и административно-политической сфер.

Сущность государственного управления проявляется в его  необходимости, общественной обусловленности  и целевой направленности.

Необходимость государственного управления вытекает из необходимости  обеспечения реализации политики государства, направленной на эффективное использование  природных, трудовых, материальных, информационных ресурсов, гарантирование прав и свобод человека.

Общественная обусловленность  государственного управления объясняется  тем, что его цели и содержание зависят, с одной стороны, от состояния  и структуры управляемого общественного  отношения, а с другой - от места  и роли государства в обществе, а также от взаимоотношений и  характера деятельности отдельных  государственных органов.

Целевая направленность государственного управления означает необходимость  достижения максимальных результатов  при минимальном использовании  материальных, трудовых, финансовых и  других средств.

Анализируя государственное  управление, можно выделить такие  его особенности:

- оно имеет второстепенный, подзаконный характер, поскольку  государственное управление - это  деятельность, направленная, в первую  очередь, на выполнение и обеспечение  выполнения законов. Одновременно, для обеспечения выполнения законов  органы государственного управления  правомочны, в пределах своей  компетенции, принимать акты государственного  управления, которые по своей  юридической силе являются подзаконными  нормативными актами;

- организующий характер  проявляется в том, что государственное  управление осуществляется путем  объединения, согласования, координации,  регулирования, контроля, а также  с помощью властно-регулятивных  и принудительных мер государства;

- систематическая, непрерывная  деятельность, направленная на сохранение  социальной системы, ее укрепление  и развитие. Государственное управление  обусловлено самой сущностью  общества, функционирует вместе  с ним, направлено на обеспечение  общества как самоуправляемой  системы;

- оно носит универсальный  характер во времени и пространстве, то есть осуществляется постоянно  в кругу, в котором функционируют  человеческие коллективы;

- субъекты государственного  управления используют имеющиеся  у них правовые и фактические  возможности для применения внесудебного, то есть административного принуждения;

- в ведении органов  государственного управления находится  фактическая государственная сила: правовые, информационные, экономические, технические, идеологические, организационные ресурсы, которыми они распоряжаются;

- наличие большого государственного  аппарата;

- подконтрольный характер  деятельности.

Сущность государственного управления невозможно без определения  целей. В административной науке  существует несколько классификаций  целей государственного управления. Наиболее распространенной является классификация  в зависимости от содержания управленческой деятельности:

- социально-экономические  цели, то есть упорядочение общественной  жизни и удовлетворение публичных  интересов, достижение экономического  благополучия, создание и поддержка  определенных экономических отношений;

- политические цели, то  есть вовлечение в управление  политических структур государства,  поддержка политических процессов  в государстве и обществе;

- обеспечительные цели, то  есть обеспечение прав и свобод  человека и гражданина, обеспечение  законности в обществе, общественного  порядка и т. д.;

- организационно-правовые  цели, то есть формирование правовой  системы, которая способна реализовать  основные функции государства  и решить его задачи с помощью  механизма правового государства.

Общественные отношения, возникающие, развивающиеся и прекращающиеся в сфере государственного управления, то есть в связи с организацией и функционированием системы  государственной власти на всех национально-государственных  и территориальных уровнях Российской Федерации регулируются административным правом. Административное право, осуществляя  регулятивную функцию, использует определенную совокупность правовых средств или  способов регулирующего воздействия своих норм на управленческие отношения, на поведение их участников.

Государственное управление как форма реализации прерогатив государства его органами и должностными лицами в общей системе социального  публичного управления является основной сферой действия и применения норм административного права.

Предназначение государственного управления состоит в желании, умении и способности органов исполнительной власти организовать практическое исполнение общих предписаний и норм федеральных  органов и субъектов Федерации, указов Президента РФ, а также актов  руководителей субъектов Федерации, указов Президента РФ.

В отечественной литературе существует точка зрения, в соответствии с которой государственное управление понимается в двояком смысле: как  управление обществом и как управление государственными делами. Такое деление  вызывает определенные сомнения, поскольку  утверждение, что государство управляет  всеми делами общества далеко от истины. Что же касается понимания государственного управления как управления государственными делами, то здесь возникает определенная терминологическая путаница, поскольку  в этом случае неизбежно возникает  вопрос, что следует понимать под  «государственными делами». Если речь идет о выполнении государством его  функций, то в этом случае «управление  государственными делами» равнозначно  «управлению обществом», так как  воздействие на определенные общественные отношения является одной из функций  государства. Если же речь идет о понимании «государственных дел» только с позиции управления принадлежащим государству имуществом, решении кадровых вопросов в органах государственной власти и тому подобным явлениям, то вряд ли такое обычное администрирование, ничем не отличающееся от руководства любой крупной организацией, может именоваться термином «государственное управление», поскольку оно явно не будет соответствовать его важнейшему признаку - использованию в управлении государственной власти.

В последнее время возникла другая проблема - неожиданное исчезновение самого понятия государственного управления, как из нормотворчества, так и  из научной литературы. В самых  основополагающих правовых актах - Конституции  РФ, федерального конституционного закона «О правительстве РФ¹¹» такое понятие как государственное управление не употребляется.

Все это показывает, что  в современном обществе, где экономические  связи и отношения носят сложный, неоднозначный характер, вряд ли возможно разделить воздействие государства  на регулирование и управление по принципу прямого и косвенного воздействия  соответственно. И в частном, и  в государственном секторе для  решения стоящих задач применяется  тот комплекс средств, который наиболее адекватно подходит для них. Следовательно, было бы неверным противопоставлять  государственное управление и государственное  регулирование по этому признаку.

Неверным это также  является и с понятийной точки  зрения, поскольку государственное  регулирование по своей сути является лишь одной из частей государственного управления. Достаточно полно этот вопрос раскрыт Атаманчуком Г.В., который утверждает, что «когда произносится термин «управляющее воздействие», то предполагается, что специфика такого воздействия, выделяющего его из ряда других, состоит в его целеполагающих, организующих и регулирующих свойствах. Наличие именно такой триады позволяет говорить о существовании управляющего воздействия». При этом под регулированием он понимает практическое претворение в жизнь социальной нормы, которое только будучи организованным и имеющим конкретные цели становится управлением. На взгляд автора, к числу элементов государственного управления может быть причислена и такая составляющая, как лежащая в основе целеполагания политическая воля - как элемент, который позволяет отличить именно государственное управление от какого-либо другого вида социальной регуляции.

В качестве наглядного примера, иллюстрирующего разграничение  понятий управление и регулирование  можно привести деятельность инспектора ГИБДД на дорожном перекрестке. Когда  он следит за соблюдением правил дорожного  движения, он не управляет этим движением, а регулирует его. Управление предполагало бы, что он определяет направление  движения автомобилей (прямо указывая им, куда ехать, или косвенными средствами мотивируя у них желание, двигаться  в определенном направлении), то есть организует его, имея при этом какую-либо цель. Его же работа заключается  в практическом претворении в  жизнь правил дорожного движения. Это, разумеется, в определенном смысле упрощенный подход к разграничению  понятий управление и регулирование, но дающий достаточно верное представление.

Из всего изложенного  выше очевидно, что никаких реальных оснований для устранения термина  государственное управление из теории и практики нет, и что очевидной  причиной некоторого пренебрежения  им является скорее какая-то боязнь его. Боязнь, которая исходит, с одной стороны, от неверного понимания, от автоматического переноса и проецирования практики государственного управления советского периода нашей истории на современную почву, а с другой стороны, от упоения рыночной стихией как саморегулятором, от представления о противоположности государства как активного участника всех общественных процессов и свободного демократического общества, которое при этом на самом деле нуждается в управляющем воздействии как основе для собственного совершенствования.

2. Методы и средства государственного управления

Методы и средства государственного управления достаточно разнообразны. Среди них могут быть как чисто механистические, так и несущие идеологическую нагрузку. Они могут быть направлены как на достижение социально значимых позитивных целей, идущих на пользу обществу и государству, так и на манипулирование общественным мнением, обман, принуждение, провокации и т.д. По своему содержанию методы и средства не вполне совпадают, но в деле государственного управления, когда имеется в виду способ достижения его целей, их трудно разделить. Они выступают в единстве, актуализируя ту или иную сторону процесса государственного управления.

Под методами государственного управления понимаются официальные  способы властного воздействия  государственных органов на процессы общественного и государственного развития, на деятельность государственных  структур и конкретных должностных  лиц в пределах их компетенции  и в установленном порядке.

Средства государственного управления - это набор конкретных и чаще всего реальных предметов, используемых в данном процессе.

В государственном управлении средства могут быть техническими (средства труда государственных служащих, электронные), специальными (средства военные, правоохранительные, таможенного  и пограничного контроля, обеспечения  госбезопасности, денежной эмиссии, гражданской  обороны, дипломатические), информационными  и коммуникационными (средства правительственной  связи и информации) и др.

Таким образом, с помощью  методов и средств государственного управления осуществляются функции  государственного управления, достигаются  цели, которые ставит перед собой  субъект государственного управления. Разнообразие методов и средств  государственного управления позволяет сделать процесс управления гибким, динамичным, эффективным.

Методы государственного управления можно классифицировать по различным основаниям, например, по способам формирования и обеспечения  реализации управляющего воздействия  они делятся на методы функционирования органов государственной власти и методы обеспечения реализации целей и функций государственного управления.

К методам функционирования органов государственной власти относятся те, посредством которых  осуществляется государственное управление, разрабатываются, принимаются и  реализуются властно-управленческие решения. Хотя эти методы непосредственно связаны с практической реализацией государственной власти, ее управляющим воздействием на объекты управления в соответствии с интересами и волей государства, они могут быть использованы и для обеспечения реализации целей и функций государственного управления, поскольку в них содержатся механизмы установления взаимоотношений между субъектом и объектом государственного управления, реализации компетенции субъектов управления, целенаправленного воздействия на субъекты управления для решения управленческих задач в соответствии с властно-юридическими полномочиями органов государственной власти.