Государственный бюджет , как инструмент государственного регулирования

Введение.

Государственный бюджет — важнейший финансовый документ  страны. Он представляет собой совокупность финансовых смет всех ведомств, государственных служб, правительственных программ и т. д. В нём определяются потребности, подлежащие удовлетворению за счёт государственной казны, равно как указываются источники и размеры ожидаемых поступлений в государственную казну.

Деятельность государства  по формированию, рассмотрению, утверждению, исполнению бюджета, а также составлению  и утверждению отчёта об его исполнении (формулировка касается бюджетов всех уровней, входящих в бюджетную систему  РФ) называется  бюджетный процесс.

 Роль бюджета в развитии  национальной экономики неоднозначна  на разных периодах истории.  При этом достаточно четко  выделяются два этапа. 
 
В эпоху классического капитализма государство, как известно, не вмешивалось активно в хозяйственную деятельность. Примечательно, что в ведущих странах через государственный бюджет перераспределялось от 9 до 18% национального дохода. 
 
Во второй половине XX в. бюджет превратился в мощный регулятор макроэкономики. Через бюджет западных государств ныне перераспределяется от 1/3 до 1/2 ВНП. Уровень налогов и расходов позволяет бюджету играть значительную роль в обеспечении экономического роста и занятости работников. 
 
Путем изменения уровня расходов и налогообложения правительства могут регулировать объем совокупного спроса (величину потребительских и инвестиционных расходов). В связи с этим различают экспансивную (расширительную) и рестриктивную (ограничительную) бюджетную политику. Первая из них выражается в увеличении расходов и снижении уровня налогообложения, что позволяет легче преодолевать экономические кризисы и ускорять экономический рост. Вторая подразумевает уменьшение расходов и повышение налогов, что помогает ослабить инфляцию и нормализовать хозяйственную конъюнктуру. 
 
Эти два вида государственных мер не могут дать надлежащего эффекта, если не увязываются с соответствующими переменами в кредитно-денежной сфере. Когда экспансивная политика не сопровождается уменьшением объема денежной эмиссии и кредита, то это усиливает инфляцию. В свою очередь, если рестриктивная политика сочетается с жесткими ограничениями объема денежных средств, то это может вызвать экономический кризис. 
 
Бюджетный механизм служит важным инструментом долгосрочной структурной политики. Он используется для более быстрого развития наукоемких производств, научно-технических перемен в национальном хозяйстве, подъема отстающих в экономическом отношении регионов. 
 
Возросшая регулирующая роль бюджета дала основание рассматривать его в качестве плана финансового хозяйства, который служит средством достижения экономической стабильности и выполняет функции встроенного стабилизатора. Такое назначение бюджетного механизма во многом зависит от источников, характера формирования его доходной части и направленности расходов.

В бюджетную  систему Российской Федерации  входят бюджеты следующих уровней:

• Федеральные бюджеты субъектов Российской Федерации (региональные бюджеты),
• бюджеты муниципальных образований (местные бюджеты).

Через государственный и местные бюджеты распределяется около 70% национального дохода страны. Свыше 80% доходов государственного бюджета составляют обязательные платежи и налоги от предприятий государственной формы собственности. Сущность государственного бюджета любой страны определяется ее социально-экономическим строем, природой, задачами и функциями государства.

Использование средств государственного бюджета  осуществляется путем бюджетного финансирования - безвозмездного, безвозвратного отпуска  средств на конкретные сферы и  мероприятия и бюджетных вложений на коммерческой основе.

Государственный бюджет является основным финансовым планом образования и использования  общегосударственного фонда денежных средств. Бюджет  служит общегосударственным фондом денежных средств, который создается для покрытия государственных расходов.

Государственный бюджет , как инструмент                                                                          государственного регулирования.

1.Государственный бюджет, его структура  и основные макроэкономические  функции.

Государственный бюджет представляет собой не только бюджет центрального федерального правительства, но и совокупность бюджетов всех уровней  государственных и административно-территориальных властей. К бюджету относятся также внебюджетные фонды или денежные средства, имеющие целевое назначение.

Следует обратить особое внимание на применение термина  “бюджет” в экономической литературе: законах, монографиях, учебниках, научных  статьях. Он одновременно используется для обозначения различных по своей природе определяемых объектов «форма образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов власти.

Главным звеном финансовой системы является государственный  бюджет. Это крупнейший централизованный денежный фонд, находящийся в распоряжении правительства. Совокупность входящих в него организационных  структур образуют бюджетную систему. Она формируется с учетом совокупности социально-экономических, правовых, административных особенностей.

Структура бюджетной  системы той или иной страны зависит, прежде всего, от его государственного устройства. В странах, имеющих унитарное  устройство, бюджетная система имеет  двухъярусное построение – государственный  и местный бюджет. В странах  с федеральным государственным  устройством (Российская Федерация, США, ФРГ) имеются промежуточные звенья – бюджеты субъектов федерации, штатов, земель.

Через бюджетную  систему реализуются функции  бюджета:

1. Образование  бюджетного фонда (бюджетные доходы);

2. Использование  бюджетного фонда (бюджетные расходы);

3. Контрольная;

Первую функцию  выполняют бюджетные доходы, включающие: налоги с доходов хозяйствующих  субъектов (участников процесса общественного  производства – физических и юридических  лиц); займы; доходы от государственной  собственности (предприятий); доходы от эмиссии бумажных денег. Основной источник бюджетных доходов – получение  в результате первичного распределения  чистого национального продукта доходы хозяйствующих субъектов, а  именно:

· заработная плата работников;

· доходы лиц, работающих не по найму;

· предпринимательская прибыль (промышленности, сельского хозяйства, торговли и других отраслей);

· рента собственников земли;

· ссудный процент (прибыль банков и вкладчиков).

Структура бюджетных  доходов непостоянна, она зависит  от конкретных экономических условий  развития данной страны. Изменение  структуры бюджетных доходов отражает изменения связанные с экономическими процессами. Так, например, изменение соотношения между налогами и займами в сторону увеличения доли последних отражает явный спад производства, изменение соотношения между потреблением и накоплением.

Вторая функция  бюджета принадлежит конкретным целевым бюджетным расходам. Государство, выступая как совокупный хозяйствующий субъект, учитывает экономические интересы всех других участников воспроизводственного процесса, в связи с чем бюджетные расходы охватывают всю экономику. Потребность соблюдения макроэкономических пропорций в народном хозяйстве требует бюджетного финансирования отдельных отраслей хозяйства, учреждений непроизводственной сферы, экономических районов (административных территориальных образований), различных форм собственности, отдельных хозяйствующих субъектов.

Структура бюджетных  расходов подвержена ещё более частым изменениям, чем структура бюджетных  фондов. Изменение соотношения между  расходами на военные и социальные нужды в пользу первых отчетливо  свидетельствует о тенденции  спада экономического производства.

Контрольная функция бюджета предполагает создание условий для осуществления контроля. Эта функция сосуществует одновременно либо с первой функцией, либо со второй. Контрольная функция обуславливает  возможность эффективного воздействия  государства на все экономические  процессы. При этом контроль и контрольная  функция не идентичны (хотя и взаимосвязанные) понятия: первое отражает одну из важных сторон деятельности финансовых органов, второе – присущее финансам свойство, создающее объективную основу для  осуществления контроля.

Бюджет играет важную экономическую, социальную и  политическую роль в воспроизводственном  процессе. Используя средства бюджетного фонда на финансирование наиболее прогрессивных, приоритетных отраслей народного хозяйства, бюджет играет большую роль в перераспределении  национального дохода между отраслями. Через бюджет доходы более рентабельных отраслей перераспределяются в отрасли  с низкой рентабельностью (например, из промышленности в сельское хозяйство). Содержание за счет бюджетного фонда  учреждений и организаций непроизводственной сферы играет большую роль в воспроизводстве  рабочей силы.

Кроме того, через бюджет перераспределяются доходы между административными территориями.

И наконец, различные  хозяйствующие субъекты могут получить бюджетное финансирование. Таким  образом, через бюджет перераспределяется 30-40% национального дохода.               

Бюджетные доходы, сокращая долю денежных средств, остающихся в распоряжении хозяйствующих субъектов, сдерживают экономическую активность определенных отраслей. И наоборот, бюджетное финансирование, субсидирование предоставляют дополнительные возможности  для развития приоритетных отраслей в соответствии с потребностями  общества. Субвенции, трансферты играют большую роль в перераспределении  валового национального продукта между территориями, способствуют выравниванию уровней их экономического и социального развития.

Внебюджетные и целевые  бюджетные фонды.

Переход к  рыночной экономике сопровождается модернизацией всей финансовой системы  России. В наибольшей степени это  относится к ее центральному звену — бюджету. Из бюджета появились внебюджетные фонды, среди них ведущее место заняли социальные фонды. Внебюджетные фонды представляют собой одно из звеньев системы финансов: с их помощью осуществляется перераспределение национального дохода по инициативе и в интересах органов государственной власти. Специфика внебюджетных социальных фондов — четкое закрепление за ними доходных источников и, чаще всего, строго целевое использование их средств.

История возникновения  внебюджетных государственных фондов связана с развитием специальных видов правительственной деятельности, для которой была нежелательна огласка. Как правило, это были операции временного характера, которые покрывались за короткий срок специальными доходами. Специальные фонды или счета появились задолго до возникновения единого государственного бюджета. Количество и перечень специальных фондов и счетов не были постоянными: одни открывались, другие аннулировались. Поскольку они не утверждались парламентом, правительство могло использовать такие средства бесконтрольно. Создание специальных фондов позволяло привлекать дополнительные средства для расширения сферы деятельности правительства в области военных расходов, научных исследований, регулирования экономического развития страны, внешнеэкономической деятельности и социальных выплат населению. Правительство имело возможность за счет временно свободных средств, аккумулированных в специальных фондах, покрывать кассовые разрывы и дефицит бюджета, осуществлять непредвиденные расходы.

Расширение  деятельности государства привело  к созданию большого количества специальных  фондов, названия которых, как правило, объясняли и цель расходования средств. Такая множественность фондов усложняла деятельность государства, поэтому на основе объединения различных фондов и был создан государственный бюджет. Однако многие внебюджетные фонды сохранили свое значение и продолжали существовать наряду с государственным бюджетом. Специальные фонды или счета существуют в Германии, во Франции, в Англии, в Японии, в США и целом ряде других государств. За счет средств в отдельные периоды финансировалось более 50% государственных расходов. Специальные счета создавались для правительственной предпринимательской деятельности, строительства, управления денежной системой и государственным долгом, национального страхования.

Методы формирования специальных фондов следующие: специальные налоги и сборы; ассигнования из центрального и местных (региональных) бюджетов; специальные займы; добровольные поступления.

Кроме, того, средства в фонды могут поступать  за счет капитализации части временно свободных средств (покупка ценных бумаг, инвестиции).

По срокам действия специальные фонды подразделяются на постоянные и временные, которые прекращают свое существование после выполнения возложенных на них задач.

По принадлежности различают государственные, местные и межгосударственные фонды. Наибольшее значение среди межгосударственных фондов имеют Международный валютный фонд, Международный банк реконструкции и развития, бюджетная комиссия Европейских сообществ.

По целям выделяют социальные фонды, фонды личного и имущественного страхования, экономические, кредитные, научно-исследовательские, инвестиционные, конъюнктурные, экологические, военно-политические фонды.

В России, в  отличие от зарубежных государств, исторически сложилась иная система  осуществления государственных  расходов. Составлялись два вида бюджетов: обыкновенный и чрезвычайный. Обыкновенный бюджет формировался из традиционных, относительно постоянных доходов и направлялся на финансирование расходов, связанных с осуществлением основных функций государства. Чрезвычайный бюджет фактически выполнял функции специальных фондов, он не утверждался, не публиковался и содержался в тайне. За счет его средств погашался государственный долг, покрывались убытки, вызванные войной, стихийными бедствиями и т.д. Кроме того, за счет средств чрезвычайного бюджета покрывался дефицит обыкновенного. Бюджетная система СССР предусматривала существование одного государственного бюджета.

2.Дефицит и профицит бюджета.

Механизм  образования дефицита или профицита  государственного бюджета может  быть представлен следующим образом :

• Сбалансированный бюджет — равенство доходов и расходов бюджета.
• Дефицит бюджета - это превышение расходов госбюджета над его доходами.
• Профицит бюджета — превышение бюджетных доходов над расходами.

Бюджетный дефицит.

Нормальное состояние всех видов  бюджетов является равенство доходов  и  расходов. Но государственный  бюджет вынужден отражать циклическое  движение экономики. Государственный  бюджет целесообразно сбалансировать с положительным сальдо  при  подъёме и отрицательным –  при спаде производства. Типичный бюджет – бюджет с отрицательным сальдо ( расходы превышают доходы) . Объясняется это прежде всего усилением роли государства в разных сферах жизни общества, увеличением численности государственных служащих , умножением расходов на оборонно-промышленный комплекс.

Бюджетный дефицит — состояние бюджета, характеризующее превышение объема расходов над доходами.

Дефицит бюджета должен быть сбалансирован, для чего существует целый ряд  специальных методов.

Возникновение бюджетного дефицита не является идеальной  ситуацией для национальной экономике. Покрытие дефицита бюджета осуществляется специальными финансовыми методами:

• выпуск в обращение дополнительной денежной массы (инфляция);
• выпуск облигаций государственного займа (внутренний долг);
• финансирование и кредитование других государств (внешний долг).

Все источники финансирования дефицита госбюджета можно представить следующим образом :

Дефицит госбюджета — показатель «нездоровья» национальной экономики. Он подлежит урегулированию в направлении сокращения.

Общими же мерами по регулированию (сокращению) дефицита госбюджета являются:

• реорганизация налоговой системы в сторону повышения ее эффективности;
• реструктуризация государственного внешнего долга;
• усиление контроля за расходованием бюджетных средств;
• сокращение расходов бюджета на дотации убыточным отраслям;
• упорядочение действующей системы социальных льгот.

    Профицит бюджета.

Крайне редко  при составлении бюджета складывается противоположное дефициту бюджета  состояние — его профицит, т. е. превышение доходов над расходами.

Если  в стране в течение ряда лет  бюджет дефицитен, то первый шаг по его регулированию — создание бюджетного профицита или выработка  возможностей по сокращению многолетнего дефицита.

Следует обратить особое внимание на понятие "первичный профицит". Это понятие используется при оценке возможностей сокращения государственного долга.

Первичный профицит означает, что доходы бюджета за вычетом привлеченных займов должны превышать расходы, уменьшенные на величину обслуживания государственного долга  (проценты и погашение основной суммы).

Первичный профицит показывает, что часть доходов  бюджета идет на погашение государственного долга (т. е. бюджетные доходы минус  займы больше бюджетных расходов минус выплаты по государственному долгу).

Реально это означает следующее:

ДБ  — К > РБ — ОГД,

где:

• ДБ — доходы госбюджета;
• К — кредиты и займы;
• РБ — расходы госбюджета;
• ОГД — обслуживание госдолга (выплата процентов и погашение капитальной части долгов).

В случае бюджетного профицита при составлении  бюджета согласно статьи 88 Бюджетного кодекса РФ следует:

• сократить привлечение доходов от продажи государственной собственности;
• предусмотреть направление бюджетных средств на дополнительное погашение долговых обязательств;
• увеличить расходы бюджета, в том числе за счет передачи части доходов бюджетам других уровней.

Возможной мерой  является и сокращение налоговых доходов бюджета.

Дефицит федерального бюджета и его финансирование

В ходе составления  и рассмотрения бюджета может выясниться, что бюджет будет сведен с превышением расходов над доходами, т. е. с дефицитом.

В мировой  практике безопасным уровнем бюджетного дефицита считается его объем не более 3% от ВВП. В 1991-1999 гг. бюджетные дефициты в России были значительными. В 1997 г. сложился особенно большой дефицит, и законодательная власть была вынуждена осуществить секвестр бюджетных расходов.

В случае принятия бюджета на очередной год  с дефицитом, одновременно утверждаются источники финансирования дефицита бюджета.

Источниками финансирования дефицита федерального бюджета являются:

1. Внутренние источники, а именно:

• кредиты, полученные от кредитных организаций в рублях;
• государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации;

2. Внешние источники следующих  видов:

• государственные займы, осуществляемые в иностранной валюте путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации;
• кредиты правительств иностранных государств, юридических лиц и международных финансовых организаций в иностранной валюте.

Кредиты Банка России, а также приобретение Банком России долговых обязательств Российской Федерации при их первичном размещении не могут быть источниками финансирования дефицита бюджета. Это означало бы, что дефицит финансируется за счет денежной эмиссии.

Источники финансирования дефицита федерального бюджета

Финансирование  бюджетного дефицита — покрытие отрицательного сальдо бюджета путем привлечения финансовых ресурсов за счет государственных займов и уменьшения остатков ликвидных финансовых средств государства.

В составе источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета учитываются:

• разница между средствами, поступившими от размещения государственных займов, осуществляемых путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации, и средствами, направленными на их погашение;
• разница между полученными и погашенными Российской Федерацией в валюте Российской Федерации бюджетными кредитами, предоставленными федеральному бюджету другими бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;
• разница между полученными и погашенными Российской Федерацией в валюте Российской Федерации кредитами кредитных организаций;
• разница между полученными и погашенными Российской Федерацией в валюте Российской Федерации кредитами международных финансовых организаций;
• изменение остатков средств на счетах по учету средств федерального бюджета в течение соответствующего финансового года;
• иные источники внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета (поступления от продажи акций и иных форм участия в капитале, от продажи земельных участков, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, уменьшенные на выплаты на их приобретение; курсовая разница по средствам федерального бюджета и др.).

В составе источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета учитываются:

• разница между средствами, поступившими от размещения государственных займов, осуществляемых путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации, номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте, и средствами, направленными на их погашение;
• разница между полученными и погашенными Российской Федерацией в иностранной валюте кредитами иностранных банков и организаций, международных финансовых организаций и правительств иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты;
• разница между полученными и погашенными Российской Федерацией в иностранной валюте кредитами кредитных организаций.
• прочие источники внешнего финансирования дефицита федерального бюджета ( например, объем средств, направляемых на исполнение государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте).

Предельные  значения дефицита бюджета

Предельные значения дефицита федерального бюджета

Дефицит федерального бюджета, утвержденный федеральным  законом о федеральном бюджете  на очередной финансовый год и  плановый период, не может превышать  размер ненефтегазового дефицита федерального бюджета (размер последнего не может превышать 4,7 процентов от валового внутреннего продукта, прогнозируемого в соответствующем финансовом году (с 2012 г.).

Утверждение федерального бюджета с дефицитом  допускается только в случае, если прогнозируемая на соответствующий  финансовый год цена на нефть не превышает базовой цены на нефть, установленной в соответствии с  настоящим Кодексом.

Кредиты Центрального банка Российской Федерации, а также приобретение Центральным  банком Российской Федерации государственных  ценных бумаг Российской Федерации  при их размещении не могут быть источниками финансирования дефицита федерального бюджета.

Предельные значения дефицита бюджета  субъекта Российской Федерации и  муниципального образования:

Предельное  значение дефицита бюджета субъекта Российской Федерации не должно превышать 15% утвержденного годового объема доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета безвозмездных поступлений.

При этом предельное значение дефицита бюджета  субъекта Российской Федерации в  отношении которого осуществляются меры, предусмотренные пунктом 4 статьи 130 настоящего Кодекса не должно превышать 10% утвержденного годового объема доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета безвозмездных поступлений. В случае утверждения законом субъекта Российской Федерации о бюджете в составе источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации поступлений от продажи акций, долей, паев, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, а также земельных участков, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, и снижения остатков средств на счетах по учету средств бюджета субъекта Российской Федерации предельный размер дефицита бюджета субъекта Российской Федерации может быть утвержден в пределах указанных поступлений и снижения остатков средств на счетах с превышением установленных настоящим пунктом ограничений.

Предельное  значение дефицита бюджета муниципального образования не должно превышать 10% утвержденного годового объема доходов бюджета муниципального образования без учета безвозмездных поступлений и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

При этом предельное значение дефицита бюджета  муниципального образования, в отношении  которого осуществляются меры, предусмотренные  пунктом 4 статьи 136 настоящего Кодекса  не должно превышать 5% утвержденного  годового объема доходов бюджета  муниципального образования без  учета безвозмездных поступлений  и поступлений налоговых доходов  по дополнительным нормативам отчислений.

В случае утверждения муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования о бюджете  в составе источников финансирования дефицита местного бюджета размера  поступлений от продажи акций, долей, паев, находящихся в собственности  муниципального образования, а также  земельных участков, находящихся  в собственности муниципального образования и снижения остатков средств на счетах по учету средств  местного бюджета предельный размер дефицита местного бюджета, может быть утвержден в пределах указанных поступлений и снижения остатков средств на счетах с превышением установленных настоящим пунктом ограничений.

3.Балансирование Государственного  бюджета и его особенности.

Рассмотрим  структуру и объем доходов  проекта федерального бюджета на 2001 год .Налоговые доходы составляют 1115,32 млрд. руб. или 93,45% от всех доходов (1193,48 млрд. руб.).

В связи с  данной структурой доходов могут  быть высказаны следующие соображения.

1) Реально  доход от НДС составляет 516,436 млрд. руб. (свыше 43% доходов бюджета!), но из этой суммы в 2001г. предполагается возвратить 91,86 млрд. руб. экспортерам для возмещения части налога, уплаченного поставщикам материалов. Таким образом, в распоряжении бюджета реально оказываются временно привлеченные чужие средства, подлежащие возврату, то есть в каком-то смысле он играет роль банкира. Однако играет эту роль бюджет плохо: вопрос об использовании этих временно привлеченных средств обходится, хотя здесь имеются огромные возможности и настоящие банки всю свою работу строят именно на эффективном распоряжении временно оказавшимися у них деньгами. Что еще хуже, не налажена даже надлежащая своевременная возвратность этих средств экспортерам, что наносит большой ущерб отечественному производству вообще и экспортным отраслям в особенности. Таким образом, вопрос о повышении эффективности использования подлежащих возврату сумм НДС, составляющих почти 8% доходов бюджета, заслуживает внимания законодателей и нуждается в правовом урегулировании.

2) Нет данных  о НДС на импорт услуг (туризм, финансовые услуги и т.п.). Фактически  импорт услуг, если не весь, то в значительной части, НДС  не облагается из-за несовершенства  законодательных норм, что ведет  к потере бюджетных доходов  и к дискриминации отечественных  производителей услуг.

3) Низкий  доход от акцизов на ввозимые  товары, вероятно, означает, что эти  акцизы фактически носят запретительный  характер.

4) Относительно  низкие доходы от 2-х “единых”  налогов (на вмененный доход  и при упрощенной системе налогообложения), а также от налога на игорный  бизнес позволяют ставить вопрос  об отмене их федерального  статуса: целесообразно сделать  их региональными.