Иерархия нормативных правовых актов РФ

7

Государственное автономное образовательное учреждение

высшего профессионального образования Тюменской области

«ТЮМЕНСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ АКАДЕМИЯ

МИРОВОЙ ЭКОНОМИКИ, УПРАВЛЕНИЯ И ПРАВА»

ЮРИДИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ

Кафедра государственно-правовых дисциплин

И.М. ИВАНОВ

ИЕРАРХИЯ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Курсовая работа

по теории государства и права

студента 1 курса очной формы обучения, группы Ю-11-1

                                                                           Научный руководитель:

кандидат юридических наук,

                                                                     доцент Е.Н. Бырдин

Допущена к защите

«___»___________2012 г.

Дата защиты

«___»___________2012 г.  Оценка__________

Тюмень 2011 г.

Содержание

Введение...………………………………………………………………............…3

§ 1. Понятие и значение иерархии нормативных правовых актов…….............5

§ 2. Иерархия федеральных законов и подзаконных

     нормативных правовых актов………………………………......….……….10

§ 3. Иерархия законов и подзаконных нормативных

      правовых актов субъектов Российской Федерации……………....……….20

Заключение……………………………………………………………………….27

Список использованных источников и литературы…..….................................32

Введение

Актуальность темы исследования. Одним из необходимых условий развития правового государства является наличие эффективного законодательства, обеспечивающего согласованность и непротиворечивость издаваемых в стране правовых актов. Основным способом достижения эффективного законодательства является наличие строгой иерархической соподчинённости действующих нормативных правовых актов. Сложившаяся и поддерживаемая в каждой стране иерархия нормативных правовых актов имеет важнейшее значение для упорядочения процессов правотворчества и правоприменения, для создания и поддержания режима законности и конституционности.

Строгая иерархия нормативных правовых актов, законодательно закреплённая и обеспеченная с помощью юридических механизмов, имеет важное социально-политическое значение. Единство системы источников права означает единство выраженной в законе верховной государственной воли, единство структуры государства. И наоборот: деформация этой системы отражает слабость государственной власти, проявление центробежных тенденций, нарушения законности как элемент политики государства и т.д.[1]

Вопросы соподчиненности нормативных правовых актов разного уровня, несомненно, требуют законодательного закрепления. Тем не менее, в российском законодательстве на сегодняшний день отсутствует целостная правовая регламентация иерархического построения федеральных и региональных нормативных правовых актов, что объясняет необходимость всестороннего исследования данной проблемы.

Степень разработанности темы. Несмотря на то, что термин «иерархия» весьма широко используется в юриспруденции, проблеме иерархии нормативных правовых актов уделялось и уделяется недостаточное внимание. В последнее время появились работы, в которых анализируются соответствующие проблемы, однако делается это попутно, в связи с исследованием других вопросов: формы права, источников права, сис­тематизации законодательства и т.д.

Наиболее полное и комплексное изучение проблемы иерархии нормативных правовых актов содержится в работах доктора юридических наук В.А. Толстика. В учебной же литературе освещению вопроса об иерархии нормативных правовых актов Российской Федерации отводится столь незначительное место, что оно не может дать полного и ясного представления о нем.

Объект и предмет исследования. Объектом данного исследования выступают системные начала российского права.

Предметом исследования является иерархическое построение нормативных правовых актов Российской Федерации.

Цель и задачи исследования. Целью настоящей работы является выявление и разрешение проблем связанных с иерархическим построением нормативных правовых актов в Российской Федерации.

Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:

   Раскрыть понятие и значение иерархии нормативных правовых      актов;

   Выявить и проанализировать факторы, обусловливающие иерархию нормативных правовых актов;

   Построить иерархию федерального и регионального законодательства;

   Проанализировать иерархическое соотношение федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации.

Структура работы. Работа состоит из ведения, четырех параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы.

§ 1. Понятие и значение иерархии нормативных правовых актов

Нормативно-правовой акт является одним из основных источников права современного государства. В нём выражается большинство правовых норм, которые регулируют наиболее важные с точки зрения личности, её интересов и потребностей общественные отношения. Другие источники права общерегулятивной значимостью не обладают. Они играют частичную, вспомогательную или дополнительную роль в регулировании общественных отношений[2]. 

При применении на практике норм действующего законодательства, наряду с правилами разграничения предписаний нормативных документов по отраслям права, к которым они относятся, следует учитывать, что все нормативные акты действуют в системе определенной иерархической соподчиненности друг другу. Градация соответствующих актов по значимости и статусу и определяет силу действия их предписаний в сравнении с иными нормативными актами.

Для определения соподчиненности и согласованности правовых норм в юриспруденции используется термин «иерархия».

Большая Советская энциклопедия определяет понятие «иерархии» как расположение частей или элементов целого в порядке от высшего к низшему. Термин «иерархия», был введён не ранее 2-й половины 5 в. Дионисием Псевдо-Ареопагитом  в трактатах "О небесной иерархии" и "О церковной иерархии" и до 19 в. употреблялся для характеристики организации христианской церкви. В науке понятие иерархии стало разрабатываться со 2-й половины 19 в.[3]

С появлением в XX в. общей теории систем понятие иерархии стало применяться для описания любых системных объектов.

Сегодня данный термин широко применяется в различных областях современной науки, в том числе и в юриспруденции. В литературе справедливо обращено внимание на то, что «вертикальные» ас­пекты получают свое самостоятельное освещение и разработку в юридической науке[4].

Как отмечают М.И. Брагинский и В.В. Витрянский, вертикальная иерархия призвана дать ответы на вопросы о том, на каком именно уровне должен быть принят соответствующий акт, и к какому именно виду этот акт относится. Горизонтальная иерархия дает ответ на вопрос об относительном приоритете норм, которые находятся на одной и той же ступени вертикальной иерархии[5].

Прежде всего, следует обратить внимание на то, что в науке о государстве и праве термин «иерархия» широко используется для изучения организационных принципов построения государственной власти.

В системе ветвей государственной власти принцип иерархического построения наиболее ярко проявляется в подсистеме исполнительных органов. Принцип иерархичности системы управления во все времена являлся одним из организационных принципов государственного управления[6].

Возможности иерархического построения отнюдь не ограничиваются вопросами внутренней организации государственного аппарата. Рассматриваемый термин весьма широко используется при характеристике ши­рокой палитры иных государственно-правовых явлений.

В юридической литературе справедливо обращено внимание на то, что юридическая (правовая) процедура представляет собой иерархически постро­енную систему[7]. В этом нетрудно убедиться, если рассмотреть любой из основ­ных юридических процессов: правотворческий, правоприменительный или интерпретационный. Каждая из стадий этих процессов должна осуществляться в определенной очередности, последовательности. Например, в законотворческом процессе, по общему правилу, существует следующая очередность: зако­нодательная инициатива - подготовка проекта закона - рассмотрение проекта закона в Государственной Думе - одобрение закона Советом Федерации - подписание и обнародование Президентом.

В ряде законодательных актов установлена очередность решения тех или иных вопросов, удовлетворения тех или иных требований. Очевидно, что в ос­нову такой очередности также положена иерархия соответствующих ценностей (ч.3 ст. 25 ГК РФ).

Это далеко не исчерпывающий перечень примеров употребления термина «иерархия». Однако, этого достаточно чтобы сделать два принципиальных предварительных вывода.

Во-первых, термин «иерархия» применим исключительно для характери­стики системных объектов и явлений. Там, где нет системы, нет и не может быть иерархии.

Во-вторых, иерархия применима не в любой системе, а лишь в той, кото­рая является многоуровневой или, по крайней мере, двухуровневой. Одноуров­невые системы не иерархичны[8].

Сущность иерархической системы состоит в зави­симости, подчиненности, неравенстве образующих ее структурных элементов. В такой системе один структурный элемент (субъект, источник и т.п.) находит­ся в определенном подчинении другому структурному элементу. Отсюда ие­рархия представляет собой подчинение, зависимость элементов, находящихся на нижестоящих уровнях, от элементов, находящихся на вышестоящих уров­нях.

Особенностью иерархии нормативных правовых актов является наделение актов того или иного уровня строго определенной юридической силой.

В правоведении юридическая сила понимается в двух смыслах. С одной стороны, как свойство правовых актов реально действовать, фактически поро­ждать юридические последствия. В этом смысле говорят о вступлении в дейст­вие, приостановлении действия, прекращении действия нормативного правово­го акта или его части. С другой стороны, как сопоставительное свойство, выра­жающее степень подчиненности данного нормативного акта актам вышестоя­щих органов, а значит, и его место в иерархической структуре законодательства[9].

Категория «иерархия нормативных правовых актов» имеет большое теоретическое и практическое значение. Вместе с тем, в науке обращено внимание на то, что эту категорию нельзя рассматривать как ключевую, основополагающую правовую проблему. Это, скорее, проблема, имеющая инструментальный характер. В то же время вряд ли обоснованно сводить ее исключительно к укреплению прин­ципа единства законности[10]. Ее инструментальные возможности значительно шире.

Целостная иерархия нормативных правовых актов способствует выявлению пробелов в законодательстве и определении того, какие нормативные акты необходимо принять, а также оказывает влияние на особенности юридической техники при разработке проектов новых нормативных правовых актов.  Строгое соблюдение требований иерархии, с одной стороны, способствует предотвращению возникновения иерархических колли­зий, с другой - является надежным средством их разрешения.

Без учета требований иерархии немыслима и систематизация законода­тельства, выступающая как постоянная форма развития и упорядочения дейст­вующей правовой системы.

Можно утверждать, что детальная регламентация вопросов иерархическо­го построения системы нормативных правовых актов РФ, с одной стороны, вы­ступит в качестве одного из важнейших условий качества действующего нор­мативного, интерпретационного и правоприменительного массива, с другой - эффективного функционирования всей системы правовых актов.

Среди факторов, определяющим образом влияющих на состояние законно­сти и правопорядка, особое место занимает обеспечение строгой иерархии законодательства. Установление строгих правил соотношения источников права и соблюдение этих правил имеют принципиальное значение для режима закон­ности, являются, по существу, симптоматичным показателем, критерием гос­подства законности[11].

Таким образом, иерархия является одним из необходимых условий повышения эффектив­ности правового регулирования. Решение этой проблемы предполагает приня­тие специального нормативного правового акта, в котором должна быть дана достаточно детальная нормативная регламентация всех аспектов иерархическо­го соотношения источников права. Так, по мнению К.Б. Толкачева, «нужно законодательно закрепить иерархию правовых актов, установить, как соотносятся между собой конституции, уставы, федеральные и региональные законы, указы Президента, постановления Правительства, ведомственные нор­мативные акты»[12].

В результате рассмотрения общей характеристики иерархии  нормативных правовых актов, можно выделить следующие её признаки:

1.     Иерархия - это свойство системы законодательства.

2.     Иерархия представляет собой подчинение нормативных правовых актов нижестоящего уровня актам вышестоящего уровня.

3.     Иерархия обусловлена определенной совокупностью факторов, посредством которых теоретически обосновывается необходимость придания одним ак­там (их видам) более высокой юридической силы, чем другим.

4.     Иерархия выражается посредством особых правовых форм, благодаря которым теоретически обоснованный приоритет становится нормативно закрепленным.

Таким образом, иерархию нормативных правовых актов можно определить как обусловленное совокупностью факто­ров, выраженное в правовой форме и проявляющееся во взаимных связях, рас­положение нормативных правовых актов на соответствующих уровнях вертикальной структуры законодательства[13].

Говоря об иерархии нормативных правовых актов необходимо обратить внимание и на те обстоятельства, которыми она обусловлена. Как указывают многие авторы, иерархия источников права любого государства детерминируется не только иерархией государственных органов, но и целым рядом иных факторов, ко­торые в свою очередь оказывают на неё весьма существенное влияние.

§ 2. Иерархия федеральных законов и подзаконных

нормативных правовых актов

Стремительное и масштабное развитие российского законодательства в последние годы привело к существенному обновлению его системы. Появились новые отрасли, подотрасли, институты. Верховенство закона в правовой системе стало реальным явлением. Вместе с тем между законами возникает немало противоречий, что осложняет процесс правотворчества и правоприменения и требует проведения системного анализа природы и видов приоритетов и коллизий в законодательстве[14].

"Иерархическую лестницу" нормативных документов выстраивает Конституция Российской Федерации, которая находится на высшем иерархическом уровне системы источников российского права. Верховенство Конституции РФ выте­кает из ч. 1 ст. 15, в которой говорится: «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей тер­ритории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации».

Конституция Российской Федерации является писаной и, с этой точки зре­ния, представляет собой единый нормативный правовой акт. Однако этот акт не является моноуровневым. Российская Конституция иерархична. Она включает несколько уровней, находящихся по отношению друг к другу в ие­рархическом подчинении. В конституционном праве этот факт никем не оспаривается. Вместе с тем, количество и состав иерархических уровней, выделяе­мых различными исследователями, различны.

По мнению В.А. Толстика иерархическая структура Конституции Российской Феде­рации состоит из трех иерархических уровней:

1-й уровень - глава 1 «Основы конституционного строя»;

2-й уровень - глава 2 «Права и свободы человека и гражданина» и глава 9 «Конституционные поправки и пересмотр Конституции»;

3-й уровень - глава 3 «Федеративное устройство», глава 4 «Президент Рос­сийской Федерации», глава 5 «Федеральное Собрание», глава 6 «Правительство Российской Федерации», глава 7 «Судебная власть» и глава 8 «Местное само­управление»[15].

Согласно ст. 76 Конституции РФ, по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ. При этом частью 3 статьи 76 Конституции специально устанавливается, что федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Под федеральными конституционными законами понимают осново­полагающие законы, принятие которых прямо предусмотрено Конституцией в форме федеральных конституционных законов. Следовательно, следующую ступеньку иерархической структуры федеральных законов занимают федеральные конституционные законы.

Конституция РФ 1993 г. предусматривает перечень вопросов, по которым принимаются федеральные конституционные законы. Вопрос о том, является ли данный перечень федеральных конституционных зако­нов, исчерпывающим или Федеральное Собрание Российской Федерации вправе, и по другим вопро­сам принимать федеральные конституционные законы, в литературе не имеет однозначного решения. Господствующей является первая точка зрения. Ее разделяет подавляющее большинство ученых[16]. В подтверждение такой точки зрения обычно приводят положение ч. 1 ст. 108 Конституции, в соответствии с которым «федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации».

Особый порядок принятия - неотъемлемый признак этого вида законов, но он не является решающим при определении их юридической силы. Фактически, в аналогичном порядке (более трех четвертей Совета Федерации и более двух третей Государственной Думы) может быть принят любой федеральный закон. Однако от этого он не станет федеральным конституционным законом. Тако­вым может быть признан только тот закон, принятие кото­рого, причем в виде федерального конституционного закона, прямо предусмотрено Конституцией РФ.

Далее перейдем к рассмотрению иерархии собственно федеральных зако­нов.

Проблема иерархической зависимости между различными федеральными законами не имеет однозначного решения. На сегодняшний день можно констатировать существование двух полярных позиций. С одной стороны, это позиция федерального законодателя, который признает иерархический приоритет одних федеральных законов по отношению к другим. Иную позицию занимает Конституционный Суд Российской Федерации, который такой приоритет отри­цает. Представители науки тоже разделились на две группы. Одни поддержи­вают законодателя, другие - Конституционный Суд Российской Федерации.

Федеральный законодатель признает два вида иерархической зависимости между федеральными законами. Во-первых, это иерархический приоритет кодифицированных федеральных законов по отношению к некодифицированным федеральным законам. Во-вторых, приоритет федеральных законов, принятых на референдуме РФ по отношению ко всем иным федеральным законам, приня­тым Федеральным Собранием РФ.

Конституционный Суд РФ, напротив, отрицает возможность существования какой-либо иерархической зависимости между любыми федеральными законами. То есть, он полностью игно­рирует не только доминирующую в юридической науке точку зрения о приори­тете кодифицированных актов над простыми, в тоже время он признаёт п. 2 ст. 3 ГК РФ, в котором прямо говорится, что «нормы гражданского права, со­держащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу»[17].

Анализ федеральных законов, принятых в последнее время с наименовани­ем «кодекс», позволяет дифференцировать их на две группы. Первая - это те, в которых в той или иной форме предусмотрен их приоритет перед иными некодифицированными федеральными законами. Вторая группа кодексов такого приоритета не предусматривает.

Возникает вопрос, каким образом должен поступать правоприменитель в условиях, когда, с одной стороны, еще не принят закон о нормативных право­вых актах и, соответственно, отсутствует общая для всех кодексов (кодифици­рованных актов) формулировка об их приоритете перед иными актами соответствующего вида. С другой стороны, в самом кодексе (кодифицированном акте) нет указания на его приоритет перед другими актами? Думается, что в данном случае определяющим аргументом является отсутствие необходимого правово­го обоснования и, следовательно, для разрешения коллизии между противоре­чащими друг другу положениями нормативных актов должно применяться пра­вило «последующий закон отменяет предыдущий». Исходя из презумпции ком­петентности законодателя, можно предположить, что он намеренно не придал более высокой юридической силы кодифицированному акту.

Заслуживает внимания иерархия законов Российской Федерации В.А. Толстика:

1-й уровень - глава 1 Конституции Российской Федерации; 2-й уровень - главы 2, 9 Конституции Российской Федерации; 3-й уровень - главы 3,4,5,6,7,8 Конституции Российской Федерации, зако­ны о внесении поправок в Конституцию РФ; 4-й уровень - законы, принятые на референдуме; 5-й уровень - федеральные конституционные законы; 6-й уровень - федеральные кодифицированные законы (кодексы и др.); 7-й уровень - некодифицированные федеральные законы, которым зако­нодатель придал иерархический приоритет по отношению к иным законам; 8-й уровень - федеральные законы, не имеющие приоритета перед други­ми законами[18].

Эффективное регулирование общественных отношений имеет место тогда, когда общие интересы согласуются с индивидуальными интересами. Конкретизировать основные, принципиальные положения законов применительно к своеобразию различных индивидуальных интересов призваны подзаконные акты[19].

В юридической литературе справедливо отмечается, что, подзаконные нормативные акты многообразны, между собой они различаются по своей юри­дической силе, образуют довольно сложную иерархическую систему. Акт каж­дой «нижерасположенной» государственной инстанции должен не только на­ходиться «под» законом, но и соответствовать нормативным актам всех госу­дарственных органов, которые занимают более высокие ступеньки в государст­венной иерархии[20].

Подзаконные нормативные правовые акты принимаются не только исполнительными, но и высшими представительными органами государственной власти. Так, в соответствии с Конституцией РФ палаты Федерального Собрания РФ (Государственная Дума и Совет Федерации) принимают постановления по вопросам, отнесенным к ее ведению. Из всех постановлений палат Федерального Собрания РФ нор­мативный характер могут носить лишь постановления Государственной Думы РФ по вопросам объявления амнистии. Все иные по­становления и Государственной Думы, и Совета Федерации являются право­применительными. Таким образом, постановления Государственной Думы ФС РФ об объявлении амнистии занимают самостоятельную нишу в вертикальной структуре законодательства и в силу специфики предмета правового регулирования не должны вступать в иерархи­ческие коллизии с актами других органов.

Отличительной особенностью иерархической структуры значительной части федеральных подзаконных нормативных правовых актов является то, что ключевым фактором, оказывающим влияние на ее построение, является иерар­хия государственных органов. Все иные факторы применительно к данным ак­там имеют факультативное, вспомогательное значение. Посредством них ре­шаются вопросы иерархического «удвоения» того или иного уровня.

Президент Российской Федерации в иерархии исполни­тельных органов государственной власти занимает более высокое положение, чем Правительство Российской Федерации. Поэтому принимаемые им акты должны иметь иерархический приоритет перед актами, принимаемыми Прави­тельством РФ.

В соответствии со ст. 90 Конституции РФ «Президент Российской Федера­ции издает указы и распоряжения». Конституция Российской Федерации прямо не определяет круг вопросов, по которым Президент может издавать указы (за исключением издания указов о введении военного или чрезвычайного положе­ния), а по которым - распоряжения. В настоящее время решению этой пробле­мы посвящено распоряжение Президента № 85-рп. В соответствии с ним акты Президента нормативного характера, а также акты о назначении и освобожде­нии от должности руководителей центральных органов и иных структур систе­мы федеральной исполнительной власти, о гражданстве, предоставлении поли­тического убежища, награждении государственными наградами, присвоении специальных и почетных званий, классных чинов, помиловании оформляются указами Президента. Решения Президента РФ по оперативным, организационным и кадровым вопросам, а также по вопросам работы Администрации Президента принима­ются в форме распоряжений.

В.О. Лучин и А.В. Мазуров считают, что указы Президента обладают большей юридической силой, чем его распоряжения. Возможные коллизии ме­жду указами и распоряжениями Президента должны решаться в пользу указов. Указы Президента могут вносить изменения и дополнения в его распоряжения, но не наоборот[21].

В соответствии с иерархией государственных органов на втором иерархическом уровне подсистемы федеральных подзаконных нормативных правовых актов находятся нормативные постановления Правительства Российской Федерации.

В части 1 ст. 115 Конституции РФ установлено, что Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения. В Конституции РФ вопрос относительно нормативности этих актов прямо не  решён. Однако решение этой проблемы содержится в Федеральном конституционном законе РФ «О Правительстве Рос­сийской Федерации», в котором предельно четко определено, что акты, имею­щие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющим нормативного характера, издаются в форме распоряжений Прави­тельства Российской Федерации[22]. Распоряжения как акты, не имеющие нормативного характера и не являю­щиеся источниками права, не относятся к подзаконным нормативным актам.

Теоретическое обоснование иерархического места нормативных постанов­лений Правительства РФ в подсистеме федеральных подзаконных нормативных правовых актов осуществляется посредством фактора - иерархия государст­венных органов.

Говоря о правовой форме выражения иерархической зависимости постановлений Правительства РФ, следует отметить, что в Конституции РФ нет прямого указания на то, что они не должны противоречить указам Президента РФ и законам, принимаемым на федеральном уровне. Их подчиненное положение по отношению к указанным актам вытекает из двух иных взаимодополняющих друг друга формулировок Основного Закона. Во-первых, они принимаются на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации (ч. 1 ст. 115). Во-вторых, постановления Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации могут быть отменены Президентом Российской Федерации (ч. 3 ст. 115). Аналогичное положение содержится и в ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 23).

В литературе обоснованно отмечено, что из этих конституционных формул прямо вытекает подзаконность и даже «подуказность» постановлений Прави­тельства РФ[23]. При этом еще раз следует подчеркнуть, что подзаконность и подуказность актов Правительства РФ нельзя понимать таким образом, что данный орган ис­полнительной власти может издавать акты только по вопросам, уре­гулированным законом. Подобное понимание подзаконности на практике при­ведет к чрезмерному сужению компетенции Правительства РФ, его прав на осуществление общего руководства исполнительной ветвью власти. Осуществ­ление функций Правительства немыслимо без его широкой самостоятельности в области подзаконного правотворчества.