История государственного управления в России. 3

Содержание

Введение 3

I. Государственное управление в Киевской Руси (IX -начало ХII вв.). Система государственного управления в ХII - XV вв. 4

1. Органы управления и власти 4

2. Государственное управление в период феодальной раздробленности 6

II. Государственное управление (конец XV - XVI вв.). Преодоление последствий Смуты и развитие государственного управления в XVII в. 8

1. Государственное управление в период централизации государства 8

2. Местное управление 9

3. Земские соборы. Земские и губные избы 10

4. Формирование монархии 11

5. Самодержавие во 2 пол. XVII в. 13

III. Преобразования в государственном аппарате и государственное управление в XVIII в. Государственный аппарат в XIX в. 15

1. Россия в  XVIII в. 15

2. Россия в XIX в. 19

IV. Российская государственность в начале XX в. Система государственного устройства в советский период 24

1. Государственное управление в начале XX в. 24

2. Государственное управление в советский период 25

V. Государственное управление после 1991 г. 28

1. «Перестройка» 28

2. Новая Россия 30

VI. Об использовании российского опыта государственного управления 31

1.Опыт модернизации 31

2.Пути модернизации государственного управления 33

Заключение 35

Литература 36

Введение

Решение острейших проблем в нашей стране невозможно без эффективно функционирующего государства. Общество не может позволить себе содержать государство роль, которого ограничивалось бы ролью «ночного сторожа». Несомненно что необходимо чтобы государство проводило более активную политику в всех областях общественной жизни. Для этого требуется совершенствование политической системы. Важнейшей составной частью процесса является реорганизация механизма государственной власти. В ходе реорганизации Россия ориентируется на стандарты западного государственного управления. Объясняют это тем, что Россия  имела только опыт деспотического управления, которые в условиях демократии неприменимы.

Тем не менее необходимо использовать опыт  государственного управления и самой России. Так как прямая пересадка чужого опыта без учета местного опыта чревата потерями - можно не достичь положительного результата. Таким образом, вопрос об использования опыта отечественного государственного управления в проведении административной реформы в России несомненно актуален.

При написании данной работы была поставлена цель - изучение опыта государственного управления в России в историческом аспекте.

Предметом исследования станет процесс становления и развития государственного управления в России с Древней Руси по начало XXI века.

Исходя из общей цели, были выделены задачи, на основании которых строится содержание работы. К ним относятся:

1) рассмотрение основных элементов государственного управления с Древней Руси по начало XXI века;

2) выделение положительного опыта государственного управления в России;

3) определение путей использования опыта государственного управления в России.

В работе будет сделана попытка обосновать необходимость использование российского опыта для реформирования современной системы государственного управления в России.

.

I. Государственное управление в Киевской Руси (IX -начало ХII вв.). Система государственного управления в ХII - XV вв.

Образование Древнерусского государства традиционно условно датируется 882 г., когда Олег (879-912) захватил Киев и превратил его в центр объединенного государства.

По форме правления Киевская Русь была раннефеодальной монархией. Во главе государства стоял великий князь киевский, которому принадлежала высшая хозяйственная, административная, судебная и военная власть. Однако он не являлся единоличным правителем государства, а его власть еще не приобрела отчетливо наследственного характера.

1. Органы управления и власти

Князь управлял при помощи дружины, делившейся на старшую («бояре», «мужи») и младшую («гриди», «отроки», «детские»). Старшая дружина фактически являлась княжеским советом. Совместно с ней князь принимал решения о походах, сборе дани, строительстве крепостей и др.

Из дружинников формировалась княжеская администрация, важнейшая роль в которой принадлежала представителям князя на местах: посадникам (наместникам) - в городах и волостелям - сельской местности. Жалованье за службу они не получали и содержались за счет сборов с населения - т.н. корма. Такая система называлась кормлениями, а должностные лица -кормленщиками.

Отдельные функции или руководство отраслями княжеского дворцового хозяйства осуществляли старосты и тиуны, назначавшиеся из дворовых слуг князя. Учет собираемой дани осуществляли данщики, торговую пошлину - мыть - взимали мытники, денежный штраф за убийство - виру - вирники, пошлину за продажу лошадей - пятно - пятенщики.

Несмотря на некоторый рост княжеской администрации, государственный аппарат Древнерусского государства оставался примитивным. Государственные и дворцовые функции еще не обособились друг от друга и выполнялись одними и теми же лицами.

Фактически Древнерусское государство представляло собой федерацию земель под сюзеренитетом киевского князя. В 70-х гг. XI в. появляется новая форма государственного управления съезды князей. На этих феодальных форумах, собиравшихся по инициативе киевских князей, решались вопросы разделения земель, вассалитета, улаживались межкняжеские противоречия и конфликты.

Развитие феодальных отношений способствовало усилению позиций местных феодалов - князей и бояр. Они обязаны были служить великому князю, но являлись полными хозяевами в своих вотчинах, обладали правом иммунитета, т.е. осуществляли в своих владениях некоторые государственные функции.

В условиях усиливающейся феодальной раздробленности постепенно складывались два центра власти княжеский дворец и боярская вотчина. Десятичная система управления заменялась дворцово-вотчинной. при которой власть разделялась между крупными земельными собственниками  - князем и боярами, а выполнение важнейших государственных функций поручалось их представителям, являвшимся одновременно и должностными лицами, и управляющими вотчинным хозяйством.

В раннефеодальной монархии важную государственную функцию выполняло народное собрание - вече. «Становление российской государственности связано с развитием непосредственной демократии с опорой на традиции вечевой общности и соборности»¹. В компетенцию веча первоначально входили все вопросы государственного правления, законодательство, суд. Постепенно этот круг сузился, и у веча остались только функции контроля за управлением, выборы и смещение представителей администрации, вопросы войны и мира и т.д. Иногда вече избирало князей, заключало с ними договор («ряд»).

Местное управление осуществлялось доверенными людьми князя, его сыновьями и опиралось на военные гарнизоны, руководимые тысяцкими, сотниками и десятскими. Текущее управление осуществляли городовые и местные общины, сотни и верви, а также княжеская администрация.

Правосудие осуществлялось князем или его представителями на основе обычного права и норм Русской Правды.

Таким образом княжеское управление из Киева строилось на численной, а затем - дворцово-вотчинной системе, охватывая все регионы племенных территорий, которые Киев облагал данью.

Аппарат власти формировался из княжеских дружинников и родоплеменной аристократии. К моменту распада Древнерусского государства насчитывалось три формы правления: княжеская, боярская и вече.

Социальная дифференциация закреплялась принимавшимися властью законами, основным источником государственного законодательства была Русская Правда.

2. Государственное управление в период феодальной раздробленности

Удельный период в истории Руси принято делить на два этапа: домонгольский и монгольский.

Во второй половине XII в. на Руси завершился процесс образования системы отдельных княжеств. Наступил период феодальной раздробленности, который охватил XII-XV вв.

Экономические предпосылки раздробленности: сложившаяся система натурального хозяйства; отсутствие товарного обмена.

Социально-политические предпосылки: боярство, превратившись из военной элиты (дружинников, княжьих мужей) в землевладельцев, стремилось к политической самостоятельности; шел процесс «оседания дружины на землю», в финансовой области он сопровождался превращением дани в феодальную ренту. Условно эти формы можно разделить следующим образом: дань взималась князем на том основании, что он являлся верховным правителем и защитником всей территории, на которую распространялась его власть, рента взималась собственником земли с тех, кто проживал на этой земле и пользовался ею.

В первой половине ХШ в. русские княжества после разгрома монголами попали в положение данников Золотой Орды. Княжества сохранили свою государственность, Церковь и администрацию, но вынуждены были уплачивать подати, сбор которых поручался одному из князей. Это поручение закреплялось выдачей ханского «ярлыка». Получение этого символа давало право на титул великого князя и политическую и военную поддержку со стороны Сарая (столицы Орды). Русские князья были обязаны поставлять в Монголию и Орду дань и рекрутов для ханского войска. Хан Золотой Орды был вассалом великого хана, столица которого в середине XIII в. была перенесена из Монголии в Китай. Сбор налогов и мобилизация русских в монгольское войско осуществлялись по приказам великого хана, скрепленным подписью хана Золотой Орды.

Дани и поборы, подсчет населения, карательные и полицейские функции на территории русских княжеств осуществляли баскаки.

В конце XIII в. изменилась система налогообложения, осуществляемая монголами. Русская церковь была освобождена от уплаты налогов и призыва в монгольскую армию подвластных ей людей. Великому Новгороду были гарантированы автономия и право на свободную торговлю. Русским князьям было предоставлено право самостоятельно собирать налоги.

В основном князья периода монгольского владычества всю свою управленческую энергию сосредоточивали на внутренней административной и судебной деятельности.

Ослабление власти монгольских ханов на Руси делало русских князей автономными правителями. Вместе с тем князья были готовы уже в собственных целях использовать ту административную и военную машину, которую создали монголы. Уже не встречая сопротивления ни со стороны вечевой демократии, ни со стороны боярской аристократии, князья старались усилить свою личную и наследственную власть, превратив все сословия в «служилые», а власть в самодержавную.

Таким образом господство монголов способствовало изменению принципов правления - усиливались централизация, жестокость уголовного права, менялась система налогообложения. Одновременно с этим землевладельческая элита все более привязывалась к своим вотчинам. Формировалась также поместная система землевладения. В законодательстве усиливается государственный интерес. Однако регионом, где формируются предпосылки для последующего объединения русских земель становится северо-восток (Владимиро-Суздальское, позже Московское княжество).

II. Государственное управление (конец XV - XVI вв.). Преодоление последствий Смуты и развитие государственного управления в XVII в.

1. Государственное управление в период централизации государства

Во 2 пол. XIV в. в северо-восточной Руси усилилась тенденция к объединению земель.

Формирование государственного аппарата осуществлялось по принципу местничества.

Местничество - система феодальной иерархии в России в XV - ХУД вв.. официально регулировавшая отношения между членами служилых фамилий па военной и статской службах и при дворе.

Местничество, основанное на критериях знатности происхождения (чем выше происхождение претендента, тем более высокий пост в государственной иерархии он может занять), подменяло общегосударственные интересы сословными.

При назначении служилых людей на должности учитывались как служебное значение фамилий, к которым она принадлежали, т.е. служебная знатность данного рода, так и генеалогическое положение претендента внутри своей фамилии. Этот условный и усложненный порядок основывался на чиновных, служебных достижениях не отдельного лица, а всего рода, т.е. на отечестве.

Местничество выделяло бояр в особую группу, назначением которой было участие в верховном управлении государством. Олицетворением этого аристократического порядка властвования стала Боярская Дума.

В компетенцию Думы входило формирование законодательства, управление и судебная деятельность. Решение этих вопросов осуществлялось не на правовой основе, а по почину верховной власти. Особую группу в Думе в XV в. составляли удельные князья. Как верховный орган управления Дума смыкалась с приказами.

Приказы - органы центрального управления, существовавшие с кон. XV до XVIII вв. В различное время было около 100 приказов.

В отличие от дворцовых ведомств, приказы - более бюрократические, технические по характеру органы.

Рабочим аппаратом в приказной «избе» были «товарищи», возглавляемые, как правило» думным боярином Техническое обслуживание овеществляли подьячие подчиненные думном дьяк работавшем в приказе.

Наряду с отраслевыми приказами позже возникли территориальные, ведавшие делами отдельных регионов.

2. Местное управление

Основной единицей административно-территориального деления в Русском государстве был уезд, состоявший из крупных земельных частей: пригородов и земель. Цельные земли распадались на волости, станы, трети и четверти. В качестве основной хозяйственной единицы сохранялась волость.

В XIV - XV вв. княжества делились на уезды, уезды на волости и станы. Городом и пригородным станом управлял наместник великого князя (боярин), а волостями - волостели (более мелкие феодалы).

За управление уездом или волостью наместники и волостели не получали вознаграждения, но местное население несколько раз в году должно было поставлять им «корм» натуральными продуктами. Кроме того, им поступала часть сборов и пошлин с торгов, лавок, судов и т.д.

До сер. XVI в. местное управление основывалось на системе кормлений.

Назначение на должности наместников и волостелей называлось «княжеским пожалованием» даже в том случае, если эти должности были наследственными. В своей деятельности наместники и волостели опирались на штат чиновников. Они ведали административными, финансовыми и судебными органами, отчисляя часть сборов с местного населения себе. Срок пребывания в должности не был ограничен.

Слишком независимые кормленщики к кон. XV в. становятся неприемлемыми для центральной власти, поэтому сроки их деятельности постепенно сокращаются (иногда до 1 года или 3 лет), регламентируются штаты и нормы податей, ограничиваются судебные полномочия (в состав их суда вводятся местные «лучшие люди» земские дьяки протоколируют процесс и т.д.).

К середине XVI в. сформировались основные государственные и политические институты сословно-представительной монархии.

3. Земские соборы. Земские и губные избы

Особое место в системе государственных органов занимали Земские соборы, проводившиеся с сер. XVI до XVII вв. Их созыв объявлялся царской грамотой. В состав Собора входили: Боярская дума, Освященный собор (церковные иерархии) и выборные от дворянства и посадов. «Собор был нужен как посредник между сословиями и властью и являлся, по сути, общеимперским, представительным двухпалатным органом государственной власти»².

Сословно-представительными органами на местах (в середине XVI в.) стали земские и губные избы. Учреждение этих органов ограничивало и заменяло систему кормлений: выборные самоуправляющиеся избы приняли на себя финансово-налоговую (земские) и полицейско-судебную (губные) функции. Компетенция этих органов закреплялась в губных грамотах и земских уставных грамотах, подписываемых царем. Штат этих органов состоял из «лучших людей», сотских, пятидесятских, старост и дьяков.

Деятельность изб контролировалась различными отраслевыми приказами. Происходила, достаточно частая реорганизация приказной системы, поочередное разукрупнение или слияние приказов. В работе этих органов вырабатывался настоящий бюрократический стиль: жесткое подчинение (по вертикали) и строгое руководство инструкциям и предписаниям (по горизонтали). В XVII в. происходит реорганизация местного управления: земские, губные избы и городовые приказчики стали подчиняться назначаемым из центра воеводам, принявшим на себя административные, полицейские и военные функции. Воеводы опирались на специально созданный аппарат (приказная изба) из дьяков, приставов и приказчиков.

4. Формирование монархии

Объединению русских земель вокруг Москвы сопутствовал процесс формирования централизованного государственного аппарата. Система власти и управления строилась на принципе местничества и раздаче служебных чинов. Царь в своей деятельности опирался на аристократическую соответствующие политические и государственные образования (Земские соборы). Серьезным испытанием для сословно-представительной монархии стала опричнина.

Конец XVI - начало XVII вв. в России принято называть периодом Смутного времени (1598 -1613). Это был глубокий кризис общества и государства.

Период смуты в русском государстве характеризуется неустойчивостью государственной власти и частой сменой политических режимов.

В январе 1613 г. в Москве собрался Земский собор, самый представительный в истории средневековой Руси. На нем присутствовали и бояре, и высшее духовенство, и дворяне, и посад, впервые были представлены казаки и черносошные крестьяне. После продолжительных споров 21 февраля 1613 г. русским царем был избран Михаил Романов (1613 -- 1645 гг.), племянник последнего царя Федора Ивановича.

Смута привела к новому способу управления страной. Идея вотчинного управления государством на основе произвола и свободно толкуемого обычая уже не могла возродиться. Россия встала на путь восстановления сословно-представительной монархии. К управлению страной активно привлекались Боярская дума и Земские соборы в широком составе.

Земские соборы, заседавшие почти непрерывно, занимались законодательством, изысканием средств для пополнения казны, церковными и внешнеполитическими делами.

В 1620-е гг. государственная власть несколько окрепла и земские соборы стали созываться реже. В 1630-е гг. они уже обсуждали гл.о. внешнеполитические вопросы и принимали решения о дополнительных налогах, необходимых для ведения войн.

Боярская дума по-прежнему оставалась верховным органом по вопросам законодательства, управления и суда. Состав Боярской думы пополнялся приближенными и родственниками царя, думными дворянами и думными дьяками. Для XVII в. характерна тесная связь личного состава Боярской думы с приказной системой: многие ее члены выполняли обязанности судей приказов, воевод, находились на дипломатической службе и т.д.

На XVII в. приходится расцвет приказной системы управления. Приказы - органы центрального государственного управления.

5. Самодержавие во 2 пол. XVII в.

Со 2 пол. XVII в. значение Земских соборов и Боярской думы начинает падать. В правление Алексея Михайловича (1645 - 1676) четко обозначается новая тенденция в развитии политического строя страны - постепенный переход от сословно-представительной монархии к абсолютной.

Абсолютизм - это форма правления, при которой верховная власть в государстве полностью и безраздельно принадлежит монарху.

Власть достигает высшей степени централизации. В России абсолютная монархия окончательно складывается в ходе петровских преобразований. Однако уже с сер. XVII в. отчетливо прослеживаются мероприятия, направленные на укрепление самодержавной власти монарха.

В 1649 г. на Земском соборе было принято знаменитое Соборное Уложение. Впервые была предпринята попытка создать свод всех действующих правовых норм, включая судебники и новоуказные статьи. Материал был сведен в 25 глав и 967 статей. Наметилось разделение норм по отраслям и институтам.

В Соборном Уложении определялся статус главы государства - царя, самодержавного и наследного монарха. Утверждение (избрание) его на Земском соборе не колебало установленных принципов, напротив, обосновывало, легитимировало их. Преступный умысел, направленный против персоны монарха, жестоко наказывался.

Уложение содержало комплекс норм, регулировавших важнейшие отрасли государственного управления. Эти нормы можно условно отнести к административным. Соборное Уложение 1649 г. обобщило и подытожило основные тенденции в развитии русского права XV -XVII вв. Вместе с тем оно закрепляло новые черты и институты, свойственные новой эпохе, эпохе наступающего российского абсолютизма. В Уложении впервые была осуществлена систематизация отечественного законодательства, открыта дорога для построения новой, более рациональной и современной правовой системы.

Во 2 пол. XVII в. перестают созываться Земские соборы (последний Собор полного состава - в 1653 г.). Т. о. отмирал важнейший сословие -  представительный орган Российского государства.

В конце XVII в. изменилось положение и Боярской думы. Из постоянно действующего государственного органа, каковым она являлась в 1 пол. и сер. XVII в., Боярская дума превращается в нерегулярно функционирующее учреждение. Фактически ее место заняла т.н. Ближняя дума, состоявшая из небольшого числа наиболее доверенных царю лиц.

После принятия Соборного Уложения в законодательной практике Российского государства появились именные указы, т.е. правовые акты, изданные от имени монарха и без участия Боярской думы. (Из 618 указов Алексея Михайловича 588 являлись именными).

В 1682 г. в правление Федора Алексеевича, было ликвидировано местничество (как в военной, так и в гражданской службе). Эта мера была осуществлена в интересах среднего дворянства. Отмена местничества нанесла сильный удар по позиции боярско-княжеской аристократии в государственном управлении.

Таким образом, к концу XVII в. в России начинает складываться абсолютная монархия, которая возникла не сразу после образования централизованного государства к установления самодержавного строя, т. к. самодержавие еще не есть абсолютизм. Для последнего требуется ряд условий и предпосылок.

Для абсолютной монархии характерно максимальное сосредоточение власти (как светской, так и духовной) в руках одной личности; необходим переходный период от феодальной системы к капиталистической; характерно наличие сильного, профессионального бюрократического аппарата, сильной постоянной армии, ликвидация всех сословно-представительных органов и учреждений.

У российского абсолютизма были свои особенности:

Абсолютная монархия в Европе складывалась в условиях развития капиталистических отношений и отмены старых феодальных институтов (особенно крепостного права), а российский абсолютизм совпал с развитием крепостничества;

Социальной базой западноевропейского абсолютизма был союз дворянства с городами (вольными, имперскими), а в России абсолютизм опирался в основном на крепостническое дворянство, служилое сословие.

III. Преобразования в государственном аппарате и государственное управление в XVIII в. Государственный аппарат в XIX в.

1. Россия в  XVIII в.

 В годы правления Петра I (1689 - 1725) произошел переход к новой государственной форме  абсолютной монархии. Это соответствовало его пониманию принципов государственности - принципов разумности, рационализма. 22 октября 1721 г. на торжественном заседании Сената Петр принял титул «Отец Отечества», «Петр Великий», «Император Всероссийский». Россия была официально провозглашена империей.

Новыми чертами имперской административной системы по сравнению с приказной системой Московского государства стали унификация, централизация и дифференциация функций аппарата управления.

В 1711 г. вместо Боярской думы появился Сенат как законосовещательный и распорядительный орган, постепенно превратившийся в высшее судебное учреждение. Но законодательная власть принадлежала царю. Приказы в 1718 г. были заменены коллегиями. работавшими на основе специальных регламентов (уставов). В их состав входили президент, вице-президент и восемь - девять асессоров. Если президентами коллегий были русские, то вице-президентами - иностранцы.

Создание системы коллегий завершило процесс централизации и бюрократизации государственного аппарата.

Реформы высших органов власти и управления, проведенные в первой четверти XVIII в., принято подразделять на три этапа:

- 1699-1710 гг. частичные преобразования в системе высших государственных органов, в структуре местного самоуправления; военная реформа;

- 1710-1719 гг. - ликвидация прежних центральных органов власти и управления, создание Сената, Тайной канцелярии (1718), занимавшейся политическим сыском, проведение первой областной реформы;

- 1719-1725 гг. - образование новых органов отраслевого управления -коллегий, учреждение Синода, как органа государственного отраслевого управления церковными делами, проводится вторая областная реформа, реформа церковного управления, финансово-налоговая реформа, создается правовая основа для всех учреждений и нового порядка прохождения службы.

В 1708 г. вводится новое территориальное деление государства: учреждены 8 губерний, по которым были расписаны все уезды и города. Губернаторы наделялись исполнительной, судебной и военной властью. «Созданный институт губернаторства явился еще одним мощным административным звеном в петровской модели политической системы абсолютистской России».³В ходе первой реформы к 1715 г. сложилась трехзвенная система местного управления: уезд-провинция-губерния. Основной административной единицей на местах стала провинция, делившаяся на дистрикты (уезды). Провинцию возглавлял обер-комендант, которому подчинялись коменданты уездов.

В 1718-1720 гг. прошла реорганизация органов городского самоуправления, созданных в 1699 г. (земских изб). Были образованы новые органы - магистраты, подчиненные губернаторам. Общее руководство осуществлял Главный магистрат. В 1727 г. магистраты были преобразованы в ратуши.

В итоге управление приобрело мобильность, его отличала более совершенная организация труда, четкий иерархический порядок. Однако и проблем было не мало: к примеру, появление коррупции. С ней необходимо было бороться. Поэтому большое внимание уделяется созданию двух контрольных систем фискалитета и прокуратуры. Институт фискальства был создан как карательное учреждение. Фискалам вменялось в обязанность доносить о государственных, должностных и иных тяжких преступлениях и нарушениях законности в учреждениях, а также выступать в суде в качестве обвинителей. Прокуратура - надзирательный орган - дополняла

Огромный размах приобрел политический сыск. Преображенский приказ первый специализированный орган по делам сыска и борьбы с оппозицией. Но главным органом сыска становится учрежденная в 1718г. Тайная канцелярия.

Таким образом, в годы правления Петра I было создано абсолютистское бюрократическое государство, названное «полицейским», не только потому, что в этот период появляется профессиональная полиция, но и потому, что государство стремилось вмешиваться во все мелочи жизни, регламентируя их.