История права хозяйственного ведения и права оперативного управления

Введение

Понятие вещных прав является часто употребляемым, но мало разработанным понятием в юридической науке. Многие его аспекты не получили надлежащего теоретического обоснования. Связано это было тем, что все вещные права за годы советской власти были постепенно вытеснены из гражданского права, и осталось только право собственности. Основной классификацией вещных прав является деление их на право собственности и вещные права лиц, не являющихся собственниками. В современной литературе их иначе называют ограниченными вещными правами. В Гражданском кодексе РФ названы некоторые виды ограниченных вещных прав: право хозяйственного ведения, право оперативного управления, право землепользования и др. В работе будут рассмотрены право хозяйственного ведения и право оперативного управления.

Право хозяйственного ведения и право оперативного управления составляют особую разновидность вещных прав. Они призваны служить правовым механизмом управления имуществом собственника, не ставящего перед собой цель максимального извлечения прибыли в качестве единственной и первостепенной.

Право хозяйственного ведения и право оперативного управления неоднократно были предметом пристального внимания исследователей. Однако специфика отношения государства к степени свободы регулирования гражданского оборота на конкретном историческом отрезке времени, объем правомочий, включенных в право хозяйственного ведения и право оперативного управления в конкретный период, часто отодвигали на второй план их предназначение, не отражали их правовую сущность и определенное единство одного и другого.

Названные два вещных права являются производными, зависимыми от прав собственника и не могут существовать в отрыве от этого основного права, в результате чего нередко именуются «ограниченными вещными правами». В таких правоотношениях всегда два участника – пользователь недвижимого имущества (юридическое лицо) и собственник указанного имущества, который закрепил его за пользователем. Данным обстоятельством определяется их юридическая особенность. Права хозяйственного ведения и оперативного управления настолько своеобразны, что имеются достаточно серьезные сомнения в их вещно-правовой природе, что обусловливает необходимость их особого рассмотрения.

Так, цель работы состоит в раскрытии правовой сущности хозяйственного ведения и оперативного управления, проявляющейся в предназначении, определившем их место среди других вещных прав.

         В связи с этим, первоочередной задачей в работе является выявление общих и особенных черт права хозяйственного ведения и права оперативного управления, признаваемых основой системы вещных прав.

Глава 1. История права хозяйственного ведения и права оперативного управления

Выявить сущность хозяйственного ведения и оперативного управления, их место среди вещных прав вряд ли возможно без экскурса в историю, что позволит определить, для чего и в каких политических и правовых условиях возникали соответствующие правовые конструкции.

Исторически первым появилось только право оперативного управления. Оно впервые было законодательно закреплено Основами гражданского законодательства 1961 г., хотя как объективная категория стало известно практике несколькими десятилетиями раньше. И потому как свобода участника экономического оборота была жестко ограничена в нескольких отношениях,

такое право стало очевидным выражением командно-административной системы. С началом экономических преобразований в стране, при внедрении рыночной системы право оперативного управления претерпевает существенные изменения, сохраняя свою основную функцию обеспечения разделения права собственности и правосубъектности. Вследствие чего государство как собственник основной массы имущества, будучи не в состоянии непосредственно хозяйствовать с принадлежащими ему объектами и одновременно не желая утратить на них право собственности, объективно было вынуждено выпускать в имущественный оборот "самостоятельные" юридические лица, "предприятия" и "учреждения", закрепляя за ними свое имущество на ограниченном вещном праве. С 60-х годов это право стало именоваться "правом оперативного управления", а впоследствии в законах о собственности было разделено на более широкое по содержанию "право полного хозяйственного ведения", предназначенное для производственных "предприятий", и более узкое "право оперативного управления" - для госбюджетных и аналогичных им "учреждений".

Право полного хозяйственного ведения появилось в отечественной правовой системе с целью обосновать значительную самостоятельность государственных предприятий, которая требовалась для реформирования экономики в тот период, когда о массовой приватизации государственного имущества речь ещё не шла по политическим мотивам1.

В условиях развития рыночных отношений и появления сильного частного сектора экономики конструкции таких ограниченных вещных прав, как и их субъектов – несобственников, обнаружили свои очевидные слабости и недостатки, скрытые прежними условиями хозяйствования. Один из основных недостатков состоит в значительных возможностях злоупотребления такими юридическими лицами, а точнее говоря, их органами предоставленной им собственником экономической свободой, используемой отнюдь не в интересах собственника и даже не в интересах такой организации, а с целью передачи имущества собственника в частный сектор на убыточных для собственника условиях. По этой причине современные права значительно сужены по объему по сравнению с их прототипами для того, чтобы  ограничить возможность злоупотребления государственными предприятиями предоставленной им экономической свободой. Такой подход вызван необходимостью более строгого контроля собственника, прежде всего публичного (государственного или муниципального), за целенаправленным характером деятельности созданных им юридических лиц - несобственников.

В целом же сохранение названных вещных прав свидетельствует о переходном характере нашего имущественного оборота, в свою очередь обусловленном переходным характером самой экономики, которая неизбежно, но временно и в модифицированном виде сохраняет определенные элементы прежней хозяйственной системы. К числу таких элементов относятся и права хозяйственного ведения и оперативного управления. Ведь участниками нормальных рыночных отношений всегда являются собственники, самостоятельно распоряжающиеся своим имуществом.

__________

1В российскую правовую систему право полного хозяйственного ведения было введено Основами законодательства СССР об аренде от 23 ноября 1989 г. (ст. 4) и Законом СССР «О собственности в СССР» от 6 марта 1990 г.

Глава 2. Понятие и особенности права хозяйственного ведения

2.1. Понятие права  хозяйственного ведения

Право хозяйственного ведения - это право государственного или муниципального унитарного предприятия владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом в пределах, установленных законом или иными правовыми актами. Вместе с тем существуют ограничения касающиеся правомочия распоряжения имуществом. Лицо, получившее имущество в хозяйственное ведение не вправе без согласия собственника:

• продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество;
• сдавать его в аренду;
• отдавать в залог;
• вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом.

В лице собственника выступает государство или муниципалитет, который сохраняет за собой правомочия собственности и после передачи имущества предприятию.

Несмотря на "подчиненность", право хозяйственного ведения является самостоятельным вещным правом и обладает всеми признаками такового:

1. абсолютность;
2. вещно-правовая защита;
3. осуществление правомочий своими собственными действиями;
4. самостоятельность – это права распоряжения движимым имуществом без согласия собственника.

Вещно-правовой характер права хозяйственного ведения обеспечивает защиту не только от всех и каждого, но и от самого собственника государственного или муниципального имущества (ст. 305 ГК РФ).

Было подчеркнуто  неприменимость права хозяйственного ведения к иным, кроме государственных и муниципальных предприятий, юридическим лицам, но оно не может возникнуть не только у хозяйственных обществ, но и у иных юридических лиц, в том числе и созданных на бюджетные средства, если эти организации не относятся к числу государственных или муниципальных предприятий. В тех случаях, когда частные юридические лица по тем или иным основаниям владеют государственным имуществом, право на это имущество не может быть правом хозяйственного ведения. Например, если бывшее государственное предприятие было приватизировано и преобразовано в акционерное общество, а часть ранее принадлежавшего ему имущества не была включена в уставный капитал и тем самым не утратила статус государственного имущества, то владение этим государственным имуществом не может продолжаться на титуле права хозяйственного ведения.

Тем не менее, законодательство все же допускает возможность нахождения государственного имущества во владении иных, кроме государственных или муниципальных предприятий, юридических лиц на титуле хозяйственного ведения. Поскольку имущество, передаваемое унитарному предприятию на праве хозяйственного ведения, выбывает из фактического обладания собственника-учредителя и зачисляется на баланс предприятия, сам собственник уже не может осуществлять в отношении этого имущества, по крайней мере, правомочия владения и пользования, а в определенной мере и правомочие распоряжения.

Право хозяйственного ведения сохраняется при передаче государственного или муниципального предприятия от одного публичного собственника к другому, в чем также проявляется его вещно-правовая природа. При переходе права собственности на соответствующий имущественный комплекс к частному собственнику речь должна идти о приватизации этого имущества, при которой предприятие - несобственник обычно преобразуется в акционерное общество, что, в свою очередь, исключает сохранение права хозяйственного ведения.

2.2. Субъекты и  объекты права хозяйственного  ведения

Сущность права хозяйственного ведения будет раскрыта не полностью, если не рассмотреть субъекты, которые могут обладать этим правом.

Законодатель в данном случае конкретно определяет, что субъектами прав хозяйственного ведения могут быть только юридические лица и притом не любые, а лишь существующие в специальных организационно-правовых формах — «унитарные предприятия». Такие предприятия именуются унитарными, поскольку их имущество является неделимым и не может быть распределено по вкладам, паям, долям, акциям. Учредителем таких предприятий является государство  или местное самоуправление в лице своих уполномоченных на то органов. Следовательно, субъектами права хозяйственного ведения по действующему законодательству может быть только государственное или муниципальное унитарное предприятие как разновидность коммерческих организаций.

Полномочие распоряжения унитарное предприятие осуществляет в пределах, не лишающих его возможности вести свою уставную деятельность. При этом только с согласия собственника унитарное предприятие вправе распоряжаться недвижимым имуществом. В отношении переданного предприятию имущества собственник-учредитель сохраняет лишь отдельные правомочия, прямо предусмотренные законом. Он вправе:

Во-первых, создать предприятие – несобственника, включая определение предмета и целей его деятельности, то есть объема правоспособности, утверждение устава и назначение директора;

Во-вторых, реорганизовать и ликвидировать его (только в этой ситуации допускается изъятие и перераспределение переданного собственником предприятию имущества без согласия последнего, но, разумеется, с соблюдением прав и интересов его кредиторов);

В-третьих, осуществлять контроль над использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества, в частности, проведение периодических проверок его деятельности;

В-четвертых, получать часть прибыли от использования, переданного предприятию имущества.

Вместе с тем теперь невозможно, как ранее, говорить о полной самостоятельности и свободе унитарного предприятия за пределами перечисленных правомочий и возможностей собственника-учредителя. Осуществление принадлежащих ему правомочий может быть дополнительно ограничено специальным законом или даже иными правовыми актами, то есть указами  Президента и постановлениями федерального Правительства.

Такое же ограничение действует и в отношении распоряжения любым имуществом предприятия путем совершения сделок по его обременению (например, соглашения об установлении договорного сервитута).

Согласие собственника необходимо также и при внесении какого-либо имущества предприятия в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственного общества или товарищества, а также при распоряжении вкладом в уставном (складочном) капитале или акциями таких юридических лиц. Сделки, совершенные  предприятием с нарушением этих ограничений, являются ничтожными на основании ст. 168 ГК1.

Определяя правомочия унитарного предприятия по владению, пользованию и распоряжению, государственным или муниципальным имуществом, находящимся в хозяйственном ведении, законодатель не предусматривает обязательности заключения договоров между собственником соответствующего имущества и предприятием. Однако это не лишает стороны права такой договор заключить, конкретизировав в нем состав имущества, права, обязанности, ответственность сторон.

Что касается движимого имущества, то им предприятие распоряжается

самостоятельно, если только законом либо иным правовым актом не

__________

См. также пп.7, 9 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 февраля 1998 г. №8 «О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» // Вестник ВАС РФ.

будут предусмотрены соответствующие ограничения.

Закон, однако, не предусматривает и возможности для учредителя-собственника произвольно ограничивать правомочия по владению и пользованию, закрепленным за унитарным предприятием имуществом, в частности изымать его без согласия такого предприятия, если речь не идет о его ликвидации или реорганизации. Еще,  необходимо помнить, что собственник не может изымать используемое не по назначению имущество в качестве санкций, так как он не наделен этим правом. Подобные ограничения, во всяком случае, не могут устанавливаться ведомственными нормативными актами.

Важным элементом правомочий предприятия является и то, что право владения, пользования и распоряжения имуществом, находящегося на праве хозяйственного ведения у предприятия сохраняется и в случае смены собственника. Ведь закрепляя имущество за предприятием, собственник передает ему часть своих полномочий.

Кроме того, законодательство позволяет предприятию самостоятельно распоряжаться вверенным ему имуществом в части предоставления права самому создавать в качестве юридического лица другое унитарное предприятие (дочернее) путём передачи ему в установленном порядке части своего имущества в хозяйственное ведение, утверждать устав дочернего предприятия и назначать его руководителя.

Объектом права хозяйственного ведения может быть любое имущество, если иное не предусмотрено законодательством.

1. Имущество предприятия  составляют основные фонды и  оборотные средства, а также ценности, стоимость которых отражается  в самостоятельном балансе предприятия.

2. Любое имущество может  являться объектом права хозяйственного  ведения, если законодательством  или специальной правоспособностью  не предусмотрены прямые ограничения. Из этого вытекает в качестве одного из выводов, что в ведении предприятия на праве хозяйственного ведения может, как правило, находиться лишь то имущество, которое либо необходимо ему для обеспечения деятельности, предусмотренной его уставными целями, либо оказалось продуктом этой деятельности (ст. 20 Указа о государственном предприятии).

3. Не являются объектом  хозяйственного ведения земельные  участки, недра, воды, леса и некоторое  другое имущество. Земельные участки  и недра могут находиться в  пользовании предприятия в пределах, установленных соответствующим  специальным законодательством.

4. Доходы, полученные предприятием от совершения деятельности, запрещенной законодательством, не предусмотренной его уставом и на которую оно не получило разрешения уполномоченного органа, а также доходы, полученные в результате завышения установленных цен на реализуемые товары (работы, услуги), подлежат изъятию соответственно в республиканский или местный бюджеты по решению уполномоченного или иного компетентного органа.

Глава 3. Понятие и особенности права оперативного управления

3.1. Понятие права  оперативного управления

Право оперативного управления - это особая разновидность ограниченных вещных прав. Ограниченность права оперативного управления настолько велика, что "оставшиеся" правомочия позволили законодателю использовать конструкцию права оперативного управления для принципиально разных организационно - правовых форм юридических лиц:

1. казенного предприятия
2. учреждения.

 По формальным признакам казенное предприятие относится к коммерческим организациям, а учреждение - к некоммерческим, тем не менее, известная имущественная обособленность, обеспечиваемая правом оперативного управления, достаточна для участия этих лиц в экономическом обороте.

Предприятия и учреждения, имеющие имущество на праве оперативного управления, владеют, пользуются и распоряжаются им в ограниченных пределах:

1. в переделах, установленных законом;
2. в соответствии с целями своей деятельности;
3. в соответствии с заданиями собственника;
4. в соответствии с назначением имущества.

Составляющие право оперативного управления правомочия имеют строго целевой характер, обусловленный выполняемыми учреждением или казенным предприятием функциями.

Итак, в соответствии с п. 1 ст. 296 ГК право оперативного управления - это право учреждения или казенного предприятия владеть, пользоваться и распоряжаться закрепленным за ним имуществом собственника в пределах, установленных законом, в соответствии с целями его деятельности, заданиями собственника и назначением имущества.

В соответствии с пунктом 5.19 постановления Правительства РФ от 27 ноября 2004 г. N 691 Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом закрепляет находящееся в федеральной собственности имущество в оперативном управлении федеральных государственных учреждений. Имущество за государственным учреждением закрепляется на основании нормативного правового акта, издаваемого Росимуществом1.

Право оперативного управления на недвижимое имущество, переданное государственному учреждению, должно быть зарегистрировано в установленном порядке. В соответствии с пунктом 2 постановления Правительства РФ от 31 августа 2000 г. N 648 заявление о государственной регистрации права оперативного управления на недвижимое имущество, находящееся в федеральной собственности, подается организацией, за которой недвижимое имущество закреплено на основании акта соответствующего уполномоченного органа. В качестве документа, подтверждающего отнесение этого имущества к федеральной собственности, представляется выписка об объекте регистрации из Реестра федерального имущества. При этом в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним указывается, что собственником такого имущества является Российская Федерация. 

__________

1Например, в соответствии с распоряжением Росимущества от 5 августа 2004 г. N 158-р за государственным лечебно-профилактическим учреждением поликлиника N 2 Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации было закреплено на праве оперативного управления определенное федеральное недвижимое имущество.

3.2. Субъекты и  объекты права оперативного управления

Субъектом права оперативного управления могут быть как коммерческие организации - казенные предприятия, так и не коммерческие - учреждения. Особенности полномочия распоряжения имуществом у субъектов этого права различны.

Казенные предприятия создаются на базе государственной и муниципальной собственности (федеральное казенное предприятие, казенное предприятие субъекта РФ, муниципальное казенное предприятие). Казенное предприятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться всем закрепленным за ним имуществом лишь с согласия собственника имущества, а самостоятельно может распоряжаться лишь производимой им продукцией, если иное не предусмотрено законом или иными правовыми актами (ст. 297 ГК). Казанным являются, например, предприятия оборонного характера и предприятия, создаваемые в исправительных учреждениях для лиц, осужденных за уголовные преступления.

Учреждение также не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выданных ему по смете (ст. 298 ГК). Но в отличие от унитарных и казенных предприятий, учреждение может быть как государственной, так и негосударственной организацией, так как собственником учреждения может быть любое лицо, то есть и граждане и юридические лица, включая иностранных юридических лиц и граждан (ст.120 ГК). Более того, право оперативного управления содержит положение о том, что доходы, полученные от разрешенной законом и собственником деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на особом балансе.

 Вместе с тем законодатель выделяет случай, когда в оперативное управление передается имущество частного собственника. Речь идет о создании частных учреждений. Такие  учреждения вправе осуществлять приносящую доходы деятельность, только если такое право предусмотрено в его учредительном документе.

 Автономные учреждения без согласия собственника не вправе распоряжаться движимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним собственником или приобретенными автономным учреждением за счет  средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества,  приобретенных за счет средств, выделенных  им собственником на приобретение такого имущества. Остальным имуществом, находящимся у собственника на праве оперативного управления, автономное учреждение вправе распоряжаться, если иное не предусмотрено законом1.

 Автономное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах. Доходы, получаемые от их деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение2.

 Бюджетные учреждения без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом.

 Бюджетное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы

__________

1Например, к числу видов ценного движимого имущества федеральных автономных учреждений, осуществляющих свою деятельность в сфере массовой информации, приказом Минкомсвязи России №138 и Росимущества №300 от 02.11.2009 отнесены компьютеры, оргтехника, программное обеспечение, фото- и видеоаппаратуры, балансовая стоимость которых повышает 30 тыс. руб.

2СЗ РФ. 2006. №45. Ст. 4626 ФЗ от 3 ноября 2006 г. «Об автономных учреждениях».

деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям, при условии, что такая

деятельность указана в его учредительных документах. Доходы, полученные от такой деятельность, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение бюджетного учреждения.

 Кредиторы учреждений могут требовать обращения взыскания не на все имущество этих юридических лиц, а только на находящиеся в их распоряжении денежные средства. При недостаточности последних для погашения обязательств к дополнительной (субсидиарной) ответственности привлекается собственник-учредитель. 

 Однако следует иметь в виду, что денежные обязательства бюджетных учреждений не должны превышать объем, установленный в доведенных до них лимитах и утвержденных им сметах доходов и расходов1. При превышении этих объемов орган, исполняющий соответствующий бюджет, может отказаться подтвердить их, что, в свою очередь, может повлечь отказ в их оплате за счет бюджетных средств, а в силу предусмотренного ст. 239 Бюджетного кодекса правила об «иммунитете бюджетов» весьма затруднительным станет и применение субсидиарной ответственности за счет бюджетных средств собственника-учредителя. При этом все иное имущество учреждений забронировано от взыскания кредиторов. В результате кредиторы учреждений, чтобы не оказаться в тяжелом положении, должны всякий раз удостоверяться в отсутствии превышения указанных объемов расходов у своих контрагентов, что делает последних весьма ненадежными участниками имущественного оборота.

 Такие же правомочия и у казенных учреждений. Они не вправе отчуждать  либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества. Казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность в соответствии со своими учредительными документами.

_________

См.: 1п. 1 ст. 225, п. 4 ст. 226, ст. 227 Бюджетного кодекса

 Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы.

 Применительно к образовательным учреждениям законодатель разрешил спор о том, может ли такое учреждение сдавать в аренду свое имущество, включая объекты недвижимости, в частные земельные участки. Ранее в специальном законодательстве прямо закреплялось такое право образовательных учреждений при условии направления доходов от сдачи имущества в аренду на уставные цели их деятельности, что послужило основанием для спора в доктрине о правовой природе права оперативного управления. В настоящее время специальное законодательство приведено в соответствие со ст. 296 ГК и такой возможности прямо не предусматривает.

 Более широкие права, как можно было уже  заметить,  предоставлены собственнику имущества, закрепленного за казенным предприятием и учреждением. Собственник-учредитель создает субъекты права оперативного управления, определяя объем их правоспособности, утверждая их учредительные документы и назначая их руководителей. Он может также реорганизовать или ликвидировать созданные им учреждения или казенные предприятия без их согласия.

 Столь «узкий» характер правомочий субъектов права оперативного управления обусловлен ограниченным характером его участия в имущественном (гражданском) обороте, притом это обстоятельство не должно ухудшать положение его возможных кредиторов. С учетом весьма ограниченных возможностей учреждения или казенного предприятия распоряжаться закрепленным за ним имуществом собственника, закон предусматривает субсидиарную ответственность последнего по долгам созданных им учреждений или казенных предприятий, считая ее одной из основных особенностей имущественно - правового статуса этих юридических лиц.

 Объектом рассматриваемого права является имущественный комплекс - все виды имущества, закрепленного собственником за учреждением или приобретенного им в процессе участия в гражданских правоотношениях:

1. сами предприятия, как имущественные комплексы; входящее в состав этих комплексов имущество, предназначенное для деятельности предприятий (здания, сооружения, оборудование, продукция, права требования, долги, права на обозначение и другие исключительные права);
2. денежные средства, выделяемые государственным и муниципальным учреждениям из соответствующих бюджетов; учреждениям, созданным юридическими и физическими лицами – из собственных средств учредителей:

1. сосредоточены в фондах, правовой режим которых определяется в специальных актах и положениях о фондах, утверждаемых самими субъектами права оперативного управления;
2. расходуются в соответствии со сметами, утверждаемыми собственниками или органами, уполномоченными управлять их имуществом.