Комплектование государственных архивов

Введение

Вопросы обеспечения сохранности документов по личному составу, принципы  их экспертизы и отбора на государственное хранение неоднократно рассматривались   уполномоченным органом исполнительной  власти в области архивного дела в различные периоды его деятельности. Однако долговременный срок хранения основных видов документов  данной категории в ведомственных архивах на фоне стабильности существования организаций и предприятий не требовал  принятия решений, существенно менявших подходы к организации  работы с документами по личному составу.

 Кардинальные социально-экономические перемены в развитии государства в 90-е годы 20 в. значительно повлияли на общие тенденции организации архивного дела  и, естественным образом на роль документированной информации  в жизни общества.

В частности,  существенно  изменилась и выросла роль документов по личному составу.

Информационные потребности настоящего  времени  отводят документам по личному составу роль исторического  источника, являющегося носителем сведений генеалогического, историко-биографического, социально-демо-графического характера. Однако основное значение данной группы документов в течение установленного долговременного срока  их хранения заключается в  обеспечении социальных прав граждан.

 Вместе с тем,  в настоящее время существует проблема сохранности документов по личному составу, связанная с изменением форм  собственности организаций, предприятий, а также с их массовой ликвидацией. В этой ситуации возникает необходимость повышенного внимания архивистов к организации обеспечения сохранности документов по личному составу в ведомственных архивах. Главным же образом, учитывая социальное, а также  историко-биографическое значение документов, необходимо направить  свое внимание на расширение  видового состава описей документов по личному составу. Такой подход существенно повысит их  социальную функцию и  одновременно отразит тенденцию времени,  связанную с возросшим интересом пользователя к документам по личному составу. В связи с этим уже сегодня нужно задуматься  об экспертизе ценности документов по личному составу с пометкой  «ЭПК», определяющей сроки хранения значительной их части.

В настоящих методических рекомендациях приведена  общая классификация документов по личному составу,  принципы их экспертизы ценности и отбора на государственное хранение,  правила формирования дел, описания документов, составления и оформления описи, особенности передачи дел по личному составу ликвидированных учреждений и организаций на государственное хранение.

Составлен примерный перечень документов по личному составу постоянного и долговременного сроков хранения, образующихся в деятельности организаций. Примерный перечень составлен на  основании  перечней  типовых  управленческих документов, образующихся в деятельности организаций, различных министерств, ведомств, с указанием сроков хранения, а также некоторых примерных номенклатур дел учреждений социальной сферы. 

Глава 1. Теоретические основы комплектования государственных архивов.

1.1 Понятие и сущность комплектования архивов в современном архивоведении.

Комплектование архива - систематическое пополнение архива документами в соответствии с его профилем и действующим законодательством. Профиль архива определяется Федеральной архивной службой РФ. Под профилем архива следует понимать установленный для архива состав документов, который определяется признаками классификации документов Архивного фонда РФ.

Государственные архивы комплектуются архивными документами, образующимися в деятельности органов государственной власти, государственных учреждений, организаций и предприятий или приобретенными этими архивами, а также документами, переданными им негосударственными учреждениями, организациями, предприятиями и гражданами.

Целью комплектования является наиболее полная концентрация в архиве профильных ему документов. До передачи документов в госархивы они хранятся у фондообразователей в ведомственных или частных архивах.

Работа по комплектованию архива документами складывается из:

- установления профиля архива;

- определения источников комплектования;

- определения состава документов, подлежащих хранению в архиве;

- организации комплектования.

Комплектование архива осуществляется в соответствии со списками юридических и физических лиц - источников комплектования архива. Источниками комплектования могут быть:

-государственные и муниципальные организации, в деятельности которых образуются документы, относящиеся к государственной части Архивного фонда, бывшие государственные организации - источники комплектования, временно хранящие документы, образовавшиеся в их деятельности до изменения формы собственности,

-негосударственные организации, общественные и политические движения и партии, физические лица, документы которых в установленном порядке отнесены к негосударственной части Архивного Фонда заключившие с государственным архивом договор о передаче своих документов на постоянное хранение.

Списки составляются архивом на основе определенных критериев, а также примерных и отраслевых (ведомственных) списков, утвержденных Федеральной архивной службой России, в том числе совместно с министерствами и ведомствами.

Научно обоснованные критерии определения источников комплектования государственных архивов сложились к 1960-м гг. К концу 1980-х гг. они были и дифференцированы. В 1960-е-1980-е гг. сложились следующие критерии определения источников комплектования государственных архивов для учреждений:

а) значение учреждения в системе органов власти и управления, в отраслевой ведомственной системе (учреждения союзного, республиканского, областного, районного, городского подчинения и т.д.);

б) полнота отражения деятельности учреждения в документах вышестоящих организаций;

в) соответствие документов учреждения профилю государственного архива;

г) для документов личного происхождения;

д) значение творческой и общественной деятельности фондообразователя в развитии науки, культуры, общественной жизни и других областей;

е) история фонда, т.е. степень сохранности личного фонда, наличие собранных фондообразователем ценных документов, особенности фиксации его творческого процесса;

ж) взаимосвязь фонда с другими комплексами документов (наличие в фонде документов, освещающих жизнь и творчество видных деятелей).

На основе этих критериев утверждались списки источников комплектования, в основе которых лежало разделение потенциальных источников комплектования на несколько групп:

- учреждения, организации и предприятия, документы которых подлежат полному (обязательному) приему в государственные архивы;

- учреждения, организации и предприятия, документы которых подлежат приему в государственные архивы в составе фондов вышестоящих инстанций, а также выборочному приему.

Однако в середине 1990-х гг., в связи с изменениями в общественно-политической и экономической жизни страны, архивисты вновь вынуждены были их переоценить.

Государственные организации относятся к числу источников комплектования архива на основании следующих основных критериев:

- функционально-целевого назначения;

- полноты отражения информации о деятельности организации в архивных фондах других организаций.

При отнесении к числу источников комплектования негосударственных организаций зачитываются также их особая роль среди других подобных (однородных) организаций; масштаб деятельности; вид организации (ее организационно-правовая форма).

В состав источников комплектования включаются, как правило, только юридически самостоятельные организации. В остальных случаях (советы директоров, собрания представителей и т.п.) документы этих структур следует принимать в состав фондов тех организаций, при которых они действуют (администрации, акционерные общества и т.д.)

Критериями источников современного комплектования архивов являются:

- функционально-целевое назначение учреждения;

- масштаб его деятельности;

- вид организации;

- полнота отражения в ее документах ценной информации.

Для документов личного происхождения учитываются:

-значимость творческой и общественной деятельности фондообразователя;

- степень сохранности  его фонда;

- взаимосвязь его фонда  с другими фондами.

Для качественного комплектования Архивного фонда определены основные этапы, главной целью которых является наиболее полная концентрация ценных документов относящихся к профилю каждого архива.

Ведь именно от комплектования, то есть от того, насколько полно качественно мы отберем и передадим в государственные архивы документальные свидетельства нашей эпохи, будет зависеть источниковая база исторической науки.

1.2 Нормативно-правовая  база архивного дела в Российской  Федерации.

Нормативно-правовую базу делопроизводства в современной России составляет совокупность законодательных актов Российской Федерации, правовых и нормативных актов и методических документов, регламентирующих вопросы создания, технологию обработки и хранения управленческой документации, а также регулирующих работу служб делопроизводства на всех уровнях управления.

В законодательстве о делопроизводстве исторически сложилось так, что нормы, правила, требования по делопроизводственному обеспечению управления оказались рассеянными по целому ряду законодательных и нормативных актов. Знание этих документов необходимо не только специалистам в области делопроизводства и архивного дела, но и руководителям всех уровней и всем тем, кто по роду своей деятельности связан с подготовкой управленческой документации. Ниже будут приведены лишь краткие характеристики законодательных и нормативных актов, содержащих как отдельные требования по организации делопроизводства и оформлению служебных документов, так и целиком посвященные данным вопросам, при этом акты, имеющие первостепенное значение, будут выделены особо.

Значение данных правовых актов для функционирования делопроизводственной системы страны видно из самих названий этих документов. Остановимся далее на нормативных актах, имеющих в настоящее время для организации делопроизводственного обеспечения управления первостепенное значение.

Ряд законодательных актов Российской Федерации (Законы «О Государственном гербе Российской Федерации», «О государственном языке Российской Федерации», «О языках народов Российской Федерации», «Об участии в международном информационном обмене», «О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров», «Об обязательном экземпляре документов», «Об электронной цифровой подписи», «О коммерческой тайне», «Об архивном деле в Российской Федерации», «О бухгалтерском учете» и др.) содержит нормы, которые должны учитываться при составлении, оформлении и хранении деловых документов.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации архивное дело находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Отношения в сфере организации хранения, комплектования, учёта и использования документов Архивного фонда Российской Федерации, а также отношения в сфере управления архивным делом регулируются принятым 22 октября 2004 года Федеральным Законом «Об архивном деле в Российской Федерации».

Кроме того, законодательство об архивном деле в Российской Федерации состоит из принимаемых, в соответствии с выше названными законами иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

К ним относятся:

- Постановления правительства РФ от 20 февраля 1995 г. №170 «Об установлении порядка рассекречивания и продления сроков засекречивания архивных документов Правительства СССР»:

- Постановление Правительства РФ от 5 июля 2001 г. №504 «Об общероссийском мониторинге состояния и использования памятников истории и культуры, предметов Музейного фонда Российской Федерации, документов библиотечных фондов, Архивного фонда Российской Федерации, а также кинофонда»;

- Постановление Правительства РФ от 17 июня 2004 г. №290 «о Федеральном архивном агентстве»;

- Регламент государственного учета документов государственной и негосударственной частей Архивного фонда РФ, утв. Приказом Росархива от 11 марта 1997 г. №11;

- Регламент государственного реестра уникальных документов Архивного фонда РФ, утвержденный Приказом Росархива от 09 октября 2001 г. №75.

1.3.Современное состояние комплектования государственных архивах.

Формирование полноценной источниковой базы по истории российского общества - это одна из задач практического архивоведения. Она решается в ходе последовательного цикла операций, традиционно называемого комплектованием архивов. Результаты этого вида деятельности имеют количественную и качественную шкалу измерения. При количественной оценке на первый план выходят объемные показатели:

· общее число источников комплектования архива и динамика их изменения;

· процентное соотношение между организациями, включенными и не включенными в списки источников комплектования архива по отраслям и регионам, а также отличающимися по форме приема документов (сплошной, выборочный, опосредованный);

· количество дел, включенных в описи, утвержденные ЭПК архивных учреждений;

· количество дел, принятых на государственное хранение по архиву в целом, по группам документов, по отраслям, по фондам и другим признака.

Они вычисляются достаточно легко, постоянно используются в планах, отчетах и информационных документах государственных архивов.

Гораздо сложнее и запутанней положение дел с оценкой качественных итогов комплектования. В отечественном архивоведении нет сложившихся определений понятий "качество комплектования", "полнота архивного фонда" и "качественный состав архивного фонда", не существует и отработанной технологии проведения исследований этого типа, отсутствует устоявшийся набор признаков, позволяющих решать в положительном или отрицательном смысле вопрос о полноте и качественном составе фондов конкретного государственного архива [6 ; 15].

Этому не стоит удивляться. Оценку качественного состояния любого информационного фонда (библиотечного, музейного, патентного, программного), в отличие от количественной стороны дела, дать крайне затруднительно, ибо качество информации, по определению, не может быть описано в строгих терминах. Так что архивисты разделяют общие методологические трудности, существующие в гуманитарных областях знаний.

Сюжеты, связанные с оценкой качества комплектования, российскими архивистами почти не затрагивались: можно назвать лишь единственную работу 3. П. Иноземцевой. В ней в первом приближении делалась попытка определить качество комплектования через колебания в видовом составе принятых в госархивы документов, с учетом оценки полноты фондов. Эта, в принципе, здравая идея не получила, к сожалению, дальнейшего развития. Определенная заявка на продолжение подобной исследовательской линии содержалась в комплексной работе ВНИИДАД "Система контроля и оценки качества работ в государственных архивах". Однако ее составители рассмотрели вопрос крайне технологично. Качество работы по комплектованию, в их представлении, это содержательная оценка труда работников архива, а не информационное состояние принятых на государственное хранение фондов. Хотя такое узкое понимание вопроса, бесспорно, имеет право на существование, оно уводит в сторону от его смыслового ядра. При этом мы не отрицаем, что качество конкретно прикладной деятельности работников архива по комплектованию в опосредованном виде сказывается на содержательности фондов, и это обстоятельство при анализе должно быть обязательно учтено

Качество комплектования, на наш взгляд, может оцениваться рядом взаимосвязанных признаков:

а) оптимальная полнота фондов архива;

б) степень информативности фондов;

в) уровень "чистоты" технологии отбора документов на госхранение;

г) правильность оформления и формирования дел.

Эти признаки являются многосоставными и распадаются на ряд измерителей, позволяющих более точно определять их характеристики. В частности, полнота фондов архива рассчитывалась при помощи следующих определителей:

1) степень укомплектованности  фондов, в том числе их закрытых  частей, всеми группами (категориями) имеющих общественную значимость  документов;

2) удельный вес утраченных  документов постоянного хранения (на стадиях ведомственного и  государственного хранения), а также  ошибочно не включенных в описи дел постоянного хранения в общем объеме архивных фондов;

3) индекс задолженности  по передаче документов на  государственное хранение (по группам  документов);

4) удельный вес организаций, имеющих утвержденные описи постоянного  хранения по всем группам документов  данного фонда, в общем списочном  составе организаций - источников  комплектования архива;

5) степень представительности  фонда, устанавливаемая соотношением  между отобранными на хранение  проектами (разработками) и принятыми  в Госархив комплектами документов по этим проектам (разработкам)

Следует подчеркнуть, что список этих определителей наверняка не является исчерпывающим, но это предмет дополнительных исследований. Качественные аспекты оцениваются здесь посредством числовых сопоставлений, что позволяет избегать некоторой субъективности оценок при использовании балльной системы.

При всей полезности структурного анализа необходимо отметить, что он не дает представлений на точечном уровне по основным информационным срезам фонда. Поэтому пользоваться только этим инструментарием - значит сознательно обрекать архивистов на получение искаженной картины комплектования. Фонд может быть полностью укомплектован всеми группами документов и составными частями, не иметь задолженности по их передаче на государственное хранение и в то же время включать в свой состав множество второстепенных, малоценных документов, которые превратят его в информационно ущербный массив. Поэтому для полноценного анализа качества комплектования совершенно неизбежно применение технологии как бы более высокого порядка - определителей степени информативности фондов.

В качестве таковых рассматривались следующие:

· уровень информационной достаточности фонда;

· полнота охвата основных видов и разновидностей документов постоянного хранения, характерных для данного фондообразователя; степень охвата задокументированных в данном фондообразователея общественно значимых событий;

· уровень целостности фонда и его составляющих;

· глубина распада фонда и период его промежуточного хранения; степень использования фонда.

Названные определители могут использоваться и для анализа совокупности однородных фондов, а также хранящихся в госархиве документов в целом. Однако следует учитывать, что не все из этих определителей в достаточной степени проработаны.

Перед архивными учреждениями России стоят три основные задачи: комплектование государственных архивов, обеспечение сохранности документов и их использование. Все эти задачи очень важны; но вопросы комплектования имеют особое значение. Почему?

Во-первых, в отличие от обеспечения сохранности и использования, которые являются внутри архивными функциями, функция комплектования носит межотраслевой характер. Это подразумевает и соответствующее правовое обеспечение.

Во-вторых, и это главное, - именно от комплектования, то есть от того, насколько полно и качественно мы отберем и передадим в государственные архивы документальные свидетельства нашей эпохи, будет зависеть источниковая база исторической науки; то, какими мы предстанем перед взором наших потомков

Сформированный усилиями многих поколений архивистов Архивный фонд России сегодня насчитывает более 180 млн. дел (4,0 тыс. км архивных полок) с XIV до XX в.

Архивный фонд России можно назвать явлением уникальным. Мы знаем о его огромных объемах, богатстве состава и содержания документов. Но главное то, что Архивный фонд последние 80 лет формировался не как фрагментарный набор интересных документальных комплектов, а как целостное явление, дающее представление о взаимосвязях исторических процессов.

В новых условиях задача архивистов остается прежней - обеспечить комплектование Архивного фонда России так, чтобы он отвечал потребностям общества и государства.

Сегодня вопросы комплектования, как и другие вопросы архивного дела, регулируются законом «Об архивном деле в Российской Федерации». Этот федеральный закон был принят от 22 октября 2004 г.

Первая особенность нового закона заключается в том, что он имеет статус федерального, и отсюда следует более детальная проработка вопросов комплектования, учета, использования и хранения архивных документов.

Новый закон основывается на разграничении предметов ведения и полномочий между РФ и субъектами РФ, между субъектами РФ и муниципальными образованиями. Впервые определен порядок делегирования органам местного самоуправления государственных полномочий в архивной сфере. Проведено очень четкое разграничение прав собственности на архивные документы между Центром, субъектом Федерации и муниципальными образованиями. Теперь, если в государственном архиве какого-то региона хранятся документы федеральной собственности, мы должны идти цивилизованным путем и заключить с этим субъектом Федерации договор о хранении.

Главное отличие новых Правил от старых связано с самим характером документа - это Правила, т.е. свод однозначно трактуемых и при этом не противоречащих Федеральному закону «Об архивным деле Российской Федерации» норм и установок.

Старые советские правила были своего рода учебниками или нормативно-методическими пособиями с предисловиями, разъяснениями, методическими рекомендациями и примерами. В новых Правилах ничего подобного нет. Это первый в истории отечественного архивного дела нормативно-правовой юридический акт в полном смысле этого слова.

В правилах впервые нормативно закреплено положение о том, что сформированные в архивах в архивные фонды и коллекции документы перефондированию не подлежит (оно допускается лишь в исключительных случаях). Любое перефондирование - это большие трудовые дополнительные затраты. Также впервые нормативно зафиксирован порядок фондирования документов органов государственной власти и местного самоуправления.

В Правилах впервые нормативно закреплён и порядок экспертизы ценности документов (ЭЦД), при этом определено, что экспертиза проводится в архиве только по истечении сроков временного хранение архивных документов, в случае безвозвратного вывоза за рубеж или по решению суда

Особое внимание уделено проблемам сохранности документов. В соответствии с Регламентом Государственного реестра уникальных документов Архивного фонда Российской Федерации установлен порядок их выявления и учета, для уникальных документов введено понятие «сейфовое хранение». В тоже время решено отказаться от нормативного закрепления порядка почти не реализуемого на практике изолированного хранения особо ценных документов. Архивные органы Российской Федерации и архивы, имея различные условия хранения документов, вправе решать этот вопрос самостоятельно.

Строго говоря, Правила распространяется, на государственные, муниципальные архивы, музеи и библиотеки и архивы РАН.

Одной из важнейших теоретических и практических задач архивоведения, как известно, является разработка оценочного аппарата экспертизы ценности документов и осуществление систематического пополнения Архивного фонда Российской Федерации историческими источниками. Решение этой задачи невозможно без определения стратегических целей комплектования архивов. Без ясного понимания того, что должен представлять собой конечный результат формирования архивных фондов организаций и граждан, какие общественные потребности удовлетворяет получаемая в итоге совокупность признанных ценными документов, работа по формированию общенационального Архивного фонда становится бессистемной и негармоничной.

Потребности будущего российского общества в ретроспективной информации - нереалистично. Неизвестно, как выстроится его политическая, экономическая и духовная структура, станет ли вообще востребованной информация в ее современном понимании и каким (в техническом и интеллектуальном плане) образом.

Если считать, что стратегической целью комплектования является удовлетворение будущих и только предполагаемых общественных потребностей, которые невозможно заранее предусмотреть, то в этом случае следует отказаться от проведения экспертизы ценности документов и перейти к практике включения абсолютно всех образующихся документов в состав Архивного фонда страны. Иначе нет гарантии, что через сотни или тысячи лет какие-то документы, ныне уничтожаемые архивистами в соответствии с действующими критериями, не заинтересуют будущих исследователей. Но подобный подход означал бы подрыв фундаментальных основ архивного дела, не говоря уже о том, что, как наглядно показал В. Н. Автократов, тотальный отбор документов на постоянное хранение ни физически, ни технически невозможен. Из этого со всей очевидностью вытекает, что рассмотрение стратегических целей комплектования через призму будущих общественных потребностей может привести к дисгармонизации всей системы экспертизы ценности документов и пополнения ими Архивного фонда Российской Федерации. В итоге появляется законный вопрос: какова на самом деле должна быть генеральная стратегия пополнения Архивного фонда страны современными документами? Ответ на этот вопрос, по нашему мнению, достаточно прост и лежит в плоскости теории отражения.

Основная стратегическая цель архивистов состоит не в прогнозировании плохо предсказуемых потребностей или интересов будущих исследователей, а в формировании совершенной информационной микромодели, своеобразного многоцветного и панорамного снимка в миниатюре, но с предельной объективностью отражающего все богатство жизни общества в каждый отдельно взятый момент его исторического бытия. При этом совершенно не важно, будут ли когда-либо востребованы все без исключения документы Архивного фонда Российской Федерации, разумеется, если их включение было разумным и обоснованным.

Технология коллекционного комплектования позволит повысить информационное разнообразие фондов. Его предметами могут стать:

а) комплексы архивных документов, образовавшиеся в результате реализации государственных контрактов различными негосударственными структурами, не принадлежащими к источникам комплектования архивов;

б) коллекции документов, приобретенных на аукционах или у частных лиц;

в) собираемые архивными учреждениями по собственной инициативе коллекции семейных биографий и писем лиц, не являющихся фондообразователями.

С 2000 по 2004 гг. на проведение работ по упорядочению архивных документов из федерального бюджета было выделено около 200 млн. руб., что явилось беспрецедентным событием в истории архивного дела.

С начала 1990-х годов осложнился процесс комплектования государственных архивов, прежде всего федеральных, и с аудиовизуальной документацией. Объемы принимаемых в федеральные архивы кино-, фото-, фонодокументов также стали снижаться. Основной причиной снижения темпов комплектования архивов этим видом документации явилось отсутствие четких правовых норм, регулирующих вопросы хранения аудиовизуальных документов телерадиовещательными компаниями, киностудиями и другими организациями, производящими аудиовизуальную продукцию, а также отбора и передачи ее на постоянное хранение в государственные и муниципальные архивы .

Преобразования, произошедшие в нашей стране в начале 90-х годов XX в., привели к резкой общественно-политической активности масс, выразившейся в том числе в создании многочисленных политических партий и движений. Деятельность политических партий и движений, отраженная в создаваемых ими документах, безусловно, попала в поле зрения архивных учреждений. Архивные учреждения Российской Федерации еще с начала 90-х годов прошлого века начали работу по включению в списки источников комплектования политических партий и движений.

Документы личного происхождения, несмотря на низкий их удельный вес в составе архивного фонда РФ (всего 1,3% от всего объема дел, хранящихся в государственных и муниципальных архивах), занимают в нем особое место, поскольку не только дополняют официальные документы о том или ином историческом этапе развития нашего общества, но и содержат информацию о том, как ход исторического процесса повлиял на судьбы конкретных людей.