Конфликты в системе государственно-административного управления и механизм их разрешения

АКАДЕМИЯ  УПРАВЛЕНИЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

Институт  государственной службы

Факультет Государственное и местное управление

КафедраТеории и практики государственного управления

(название  кафедры, за которой закреплена  дисциплина)

Специальностьспециалист в области государственного управления

КУРСОВАЯ  РАБОТА 

по дисциплинеГосударственно-административное управление 

на темуКонфликты в системе государственно-административного управления и механизм их разрешения 
 

Минск  2011

     ОГЛАВЛЕНИЕ 

ВВЕДЕНИЕ……………………………………………………………………….3 

ГЛАВА 1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ ПРОБЛЕМЫ КОНФЛИКТОВ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННО-АДМИНИСТРАТИВНОГО  УПРАВЛЕНИЯ………………………………………….….………6

1. Общая характеристика конфликтов в системе государственно-административного управления: определение, виды……………………………………………………………..……6
2. Специфика конфликтов в системе государственно-административного управления Республики Беларусь…….……16

ГЛАВА 2 ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ, РАЗРЕШЕНИЯ И ПРЕДОТВРАЩЕНИЯ КОНФЛИКТНЫХ СИТУАЦИЙ В СИСТЕМЕ………………………………………………………...20

2.1 Анализ поведения в конфликте…………………………...…..20

2.2 Значение конфликтов в системе государственно-административного управления Республики Беларусь……….....26

2.3 Пути совершенствования деятельности  Совета Министров РБ с учетом  международного опыта………………………………….29 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ…………………………………………………………….…..35

СПИСОК  ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ………………………..38 
 
 
 
 
 

ВВЕДЕНИЕ 

     Конфликтность – естественное состояние общества, источник его развития и функционирования.

     Глубинная причина конфликтов в обществе –  противостояние различных потребностей, интересов, ценностей конкретных субъектов  системы управления, составляющих социальную структуру. В основе противоборства конфликтующих сторон – объективные противоречия (экономические, социальные, политические, этно-конфессиональные, идеологические, культурные и др.).

     Конфликты в сфере государственного управления по своей природе представляют собой  одну из самых многочисленных разновидностей социально-политических конфликтов, которые  возникают из-за различий интересов, соперничества и борьбы всевозможных институтов и государственных структур по поводу перераспределения и реализации публичной власти. Следовательно, объект конфликтов в сфере государственного управления – распоряжение властью, а предметно-содержательную основу образует пересечение политико-правовых, социально-экономических, организационно-административных и других аспектов.

     Конфликты в сфере государственного управления представляют собой форму взаимодействия государственно-политических институтов, организаций и лиц, осуществляющих власть в рамках определенной государственной  системы, но занимающих в ней различные  позиции. Конфликты в сфере государственного управления следует рассматривать  как сложную систему, которая  изначально заключает в себе целый  ряд противоречий. Однако это дает ей возможность приспосабливаться  к постоянно меняющимся условиям и развиваться. Поэтому конфликты  являются основой механизма адаптации  государственно-административной сферы, так как, с одной стороны, они  позволяют отследить существующие противоречия, а, с другой, – если умело управлять конфликтами, возможно, добиться повышения эффективности всей системы. Таким образом, конфликты в системе государственного управления могут вести к позитивным изменениям и не быть только деструктивным явлением.

     Избежать  конфликтов в организациях, в том  числе в структуре государственного управления невозможно, так как они  являются постоянным спутником нашей  повседневной жизни и деятельности. Но и оставлять конфликты без  внимания нельзя, так как, разрастаясь, переходя из межличностного в межгрупповой, а затем и общеорганизационный, они могут привести к непредсказуемым, разрушительным последствиям. Поэтому необходимо управлять социальными факторами конфликтности в организациях, а для этого изучать причины возникновения конфликтов, исследовать их типичные модели, этапы и динамику. Большинство условий и факторов возникновения и последующего разрешения конфликтов носит социальный характер, так как отражает особенности социального поведения и взаимодействия. Поскольку субъективную составляющую конфликтного взаимодействия устранить невозможно, то следует сделать акцент на грамотное управление поведением субъектами функционирующей системы.

     Вместе  с тем речь не должна идти о полном устранении конфликтов из практики управления. Социальные организации, в которых  отсутствуют конфликты, обречены на угасание. Целесообразно осуществлять поддержание рационального для  данной организации уровня конфликтности  и грамотно использовать позитивные функции конфликтов.

     Тема  курсовой работы: «Конфликты в системе государственно-административного управления и  механизм их разрешения».

     Объект  исследования: система исполнительной власти в Республике Беларусь.

     Предметом исследования является правительство Республики Беларусь в системе исполнительной власти. 

     Цель  курсовой работы: показать место и роль правительства в системе государственно-административного управления.

     В связи с указанной целью нами были выделены такие задачи исследования, как:

1. Изучить и проанализировать юридическую и специальную литературу по теме исследования.
2. Рассмотреть место и роль конфликтов в системе государственно-административного управления; пути совершенствования, разрешения и предотвращения конфликтных ситуаций в системе.
3. Показать роль и место Совета Министров Республики Беларусь в системе исполнительной власти, пути совершенствования деятельности Совета Министров с учетом международного опыта.
4. Выявить специфику конфликтов в системе государственно-административного управления.

ГЛАВА 1

ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ ПРОБЛЕМЫ КОНФЛИКТОВ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННО-АДМИНИСТРАТИВНОГО  УПРАВЛЕНИЯ 

1. Общая характеристика конфликтов в системе государственно-административного  управления: определение, виды

     В государственно-административной –какой любой другой социальной – сфере конфликты являют собой естественную форму взаимодействия институтов, организаций и индивидов. Конфликт – это специфическая форма конкурентных интеракций сторон (двух или более), пытающихся защитить и реализовать свои интересы путем оспаривания интересов и статусов своих контрагентов. Развернутое обоснование того фундаментального факта, что конфликт лежит в основе поведения групп и индивидов, трансформации общественных структур и развития социальных процессов, содержится в работах М.Вебера, К.Маркса, Л.Козера, Р.Дарендорфа и их последователей [10, 26, 28]. Тем не менее и сегодня некоторые ученые, рассуждающие в духе теории "человеческих отношений", оценивают конфликт как явление сугубо негативное, характерное лишь для "нездоровых организаций" [2, с.15].

     Конфликтность таится уже в самой природе  государственной власти, призванной согласовывать, координировать различные  интересы людей, определять четкие стратегические и тактические цели, распределять дефицитные ценности и блага. Отсюда множественность возникновения  конфликтов в сфере государственного управления. Первичный источник их находится в иерархичности структуры  управленческих статусов и ролей, закладывающей  противоречие между властвующими (управляющими) и подвластными (управляемыми) и  порождающей неравенство в распределении власти между самими субъектами управления. Вторичным источником государственно-административных конфликтов являются нечеткая организация самой структуры власти и, соответственно, нечеткое разграничение полномочий различных государственных органов и служащих. Отсутствие системы ротации кадров или их продуманного продвижения по служебной лестнице тоже может порождать серьезные трения, как и отсутствие органов арбитража или апелляции, процедуры выяснения различий во мнениях и подходах, в результате чего конфликт может разрастись [22, с.184].

     Еще один источник конфликтов – расхождение  государственных служащих в определении  базовых ценностей и политических идеалов, в оценке текущих событий. Как правило, они затрагивают  проблемы путей реформирования общества и государства, справедливости или  обоснованности принятого решения. Данные конфликты характерны для  переломных и переходных эпох, когда  ценностно-нормативная система еще  не сложилась, и критерии оценки не имеют общепринятого характера [22, с.186]. Серьезный источник конфликтов мы находим и в технологиях управленческой коммуникации, прежде всего – в недостатке или ошибочности информации или намеренном манипулировании ею. Любое искривление информации может вызвать конфликт в рамках описания типологии конфликтов в сфере государственного управления [12, с.186].

     Безусловно, в отдельные периоды конфликтные  ситуации (например, по вопросам формирования бюджета, реорганизации государственного аппарата, связанной с перемещением значительного количества персонала, назначения лиц на ключевые посты  в правительстве и т.д.) могут  создавать значительную напряженность, обостряя отношения субъектов государственного управления. Но и в этих случаях  открытое проявление существующих разногласий, явленное соперничество разнообразных  сил значительно полезнее для  оценки состояния и перспектив развития государства, чем латентное накопление недовольства и недопонимания, чреватое внезапными потрясениями[13, с.94].

     Специалисты по государственному управлению по-разному  подходят к определению видов  конфликтов и способов их разрешения. Наиболее четко они обозначены в  книге «Государственное управление: основы, теории и организации» [23].

     1. Конфликты между политическими  и государственно-административными  структурами и субъектами (групповыми  и индивидуальными) управления. Они  проявляются чаще всего в условиях  переходного периода, когда государственная  власть подвергается мощному  давлению со стороны оппозиционных  сил или отдельных государственных  структур [23, с.86]. Противоречия между политическими и государственно-административными структурами отражают двоякий характер ориентаций макроуправленческой системы. Иными словами, в данном случае мы имеем конфликт принципов и критериев, которые, с одной стороны, ориентируют деятельность государственных институтов на закрепление и стабилизацию политической власти (что предполагает постановку перед государственными органами широких идеологических целей и приоритетов, способных в определенных случаях игнорировать как законы, так и цели социально-экономического развития государства и общества ради сохранения властвующего режима), а с другой – нацелены на макроэкономическое регулирование общественных отношений (когда определяющими становятся уже не политико-идеологическая целесообразность, а закон и экономическая эффективность)[17, с.105].

     На  практике  такого рода конфликты возникают, например, тогда, когда органы хозяйственного  (макроэкономического) управления отклоняются от своего функционального предназначения и либо переходят к политическим методам достижения целей (т.е. используют внеэкономическое принуждение и аналогичные средства обеспечения  чьих-то групповых интересов), либо же систематическим нарушением законов государства или ненадлежащим выполнением своих обязанностей провоцируют политически ощутимые формы общественного протеста. Толчком к возникновению подобного рода конфликтных ситуаций могут послужить и реорганизация (или планы реорганизации) государственного аппарата, не учитывающая нужды и интересы государственных служащих[3, с.50].

     Как правило, подобные конфликты быстро гасятся политическими структурами  с помощью рычагов вертикального  давления и неразрывно связанных  с ними механизмов персональной ответственности  государственных чиновников, путем  реорганизации административной структуры  и кадровых назначений.

     2. Конфликты между государственно-административными  структурами и организациями  государственного и частного  секторов [23, с.88]. Конфликтыданного типа можно разделить на две группы: конфликты между органами государственного управления и подчиненными им предприятиями, а также между отдельными госпредприятиями, и конфликты между государственными учреждениями и частным сектором. В первом случае главным источником противоречий являются взаимопротивоположные стремления сторон – государственные органы пытаются усилить свой контроль, а госпредприятия - освободиться от чрезмерной опеки со стороны министерств и ведомств. Чаще всего подобные конфликты порождаются сложившейся системой хозяйствования и активностью групп интересов, представляющих различные категории госслужащих (врачей, учителей, пожарников и проч.), и, хотя порой могут сопровождаться весьма бурными проявлениями протеста снизу, достаточно легко улаживаются за счет перераспределения материальных ресурсов и взаимного уточнения прав. Их развитие и урегулирование имеет, как правило, преимущественно институционализированный характер[28, с.171].

     Сложнее отношения между государством и  частным сектором. Причинами конфликтов здесь могут стать как неполное исполнение государством своих обязанностей (создание, например, четкой правовой базы и соответствующего надзора), монополизм на рынке определенных услуг, коррумпированность государственных чиновников, разрешительный характер учреждения частных структур и пр., так и неразвитость и неорганизованность субъектов частного сектора, не способных отстоять свои интересы в споре с государственными органами.

     Урегулирование  конфликтов подобного рода зависит, с одной стороны,  от совершенствования  стиля деятельности государственных  институтов в рыночных условиях и  роста организованности частного сектора (образования различного рода союзов и партий, активного влияния на законотворческий процесс, развития навыков  использования судебных инстанций, формирования определенного общественного  климата), а с другой – от возможностей создания различного рода коалиций между  частными и государственными сегментами общества для решения конкретных экономических, правовых и социальных задач [17, с.121].

     3. Конфликты между государственными  органами и другими организационно  оформленными звеньями управления  проистекают из такой практики  управления, как «секторизация», которая означает, что различные ведомства имеют склонность формировать автономные программы своей деятельности, не всегда совпадающие с общегосударственными программами [23, с.92]. В западных странах выработке того или иного государственного решения предшествуют длительные, многоступенчатые переговоры с близкими ведомствами, затем со «своими» группами интересов, политическими субъектами – партиями, фракциями парламента и т.п. Отсюда и такая характерная для Запада черта, как лоббизм, когда правительство ведет переговоры с устоявшимися, оформленными группами интересов.

     Во  избежание подобных конфликтов необходимо не только доводить до сведения общественности информацию о тех или иных решениях правительства, отдельных министерств, но и давать информацию о выгоде такого решения для страны в целом, и т.п. [3, с.55].

     4. Конфликты между государственными  органами центрального, регионального  и местного уровней относятся,  как правило, к области нормативно-юридических  конфликтов компетенционного характера. Причина их – неточные, неопределенные нормативные характеристики прав, обязанностей, ответственности и взаимоотношений между органами государственной власти и местным самоуправлением. Обострению противоречий между ними способствует отсутствие соответствующих законов, необходимых для регулирования конфликтов и разрешения проблемных ситуаций. Другая причина конфликтов компетенционного характера обусловлена устойчивостью плохой традиции «выходить» за пределы статуса органа. В силу неосведомленности, а нередко намеренно государственные органы вторгаются в сферу действия других, мешают им действовать целеустремленно и слаженно и берут на себя выполнение не свойственных им функций [23, с.94]. Противостояние государственных органов влечет за собой конфликты между органами государств и населением, между центром и регионами, регионами и местными властями. Управление в итоге рассогласовывается, его эффективность падает.

     Как же преодолеваются эти конфликты? Возможно несколько средств. Одно из них связано  с более точной и предметной регламентацией компетенции органов государства. Другое – касается споров о компетенции, которые разрешаются судом. Наконец, разногласия между органами государственной власти разрешаются с помощью согласительных процедур, используемых президентом [8, с.213].

     5. Внутриорганизационные конфликты  в государственных учреждениях  по своей природе мало чем  отличаются от аналогичных конфликтов  в организациях частного сектора.  Выделим главное. Для государственных  организаций характерно строгое  разделение обязанностей в соответствии  с правилами и нормами, закрепляющими  определенную иерархию власти. Благодаря  этому деятельность организации  становится скоординированной и  предсказуемой. Наличие структурных  нормативных правил гасит и ослабляет возникающее напряжение [23, с.96]. Большинство конфликтов в административных организациях носит рациональный характер. Поскольку каждое подразделение создается под какую-то цель, часто цели и задачи подразделений могут оказываться противоположными или конкурирующими, поскольку объективное противостояние целей может привести к так называемым позиционным конфликтам. Это конфликты между различными подразделениями, которые в, свою очередь, делятся на конфликты между представителями администрации и специалистами за усиление влияния в организации, конфликты между непосредственно конкурирующими подразделениями за большее влияние на руководство, повышение своего статуса и веса. И, наконец, конфликты по поводу средств и методов руководства. Часто неоправданная жесткость, недоверие, неуважение к членам группы могут спровоцировать враждебность и конфликтное столкновение [13, с.101].

     Урегулирование  административно-организационных конфликтов особо не отличается от методик урегулирования организационных конфликтов вообще. Следует особо отметить метод  рационализации системы норм и правовых механизмов, улучшающих работу организации  и снимающих «очаги» напряжения нормативно-институционального характера. Особую роль здесь играют политические и культурные особенности стран. Так, американская бюрократия принимает  решение после совместного обсуждения с заинтересованными сторонами, а французские чиновники предпочитают передавать вопрос на рассмотрение арбитра, настаивая на беспристрастности  обсуждения проблемы.

     И все же, более распространенными  и характерными для государственных  организаций являются конфликты, обусловленные  различиями в восприятии служащими  сложившихся в той или иной организации профессиональных кодексов, культурных норм, писаных и неписаных правил, традиций, обычаев, ритуалов и пр. [17, с.124].

     6. Конфликты между государством  и населением (проблема легитимности). Если государственная власть  не отвечает интересам народа, не обеспечивает эффективность  управления, то она теряет авторитет  у населения. Падение авторитета  власти, ее престижа, утрата общественного  доверия – это острые сигналы  конфликта между властью и  обществом. Наиболее характерный конфликт – гражданское неповиновение, массовые протесты, выступления, демонстрации, пикетирование, забастовки. Еще опаснее создание альтернативных структур власти, незаконное наделение теми или иными правами общественных объединений, съездов, национальных конгрессов, формирование вооруженных отрядов. Все эти действия свидетельствуют о недоверии официальным властям и стремлении решать дела по собственному усмотрению [23, с.98]. В этой связи резко обостряется проблема легитимности (т.е. правомочности власти) в ее теоретическом и прикладном аспектах.

     Принцип легитимности сформировался в рамках классической теории демократии (теории общественного договора) как результат  поиска формулы разрешения противоречия между необходимостью государственного порядка и недопустимостью произвола  властителя. Согласно представлениям классических либералов, лишь та форма  правления правомочна, которая гарантирует  всеобщее и сознательное участие  в политическом процессе и получает активную поддержку граждан. Узурпатору, недостойному правителю подданные  имеют право не повиноваться.  Более того, народ имеет право  на восстание, если правитель злоупотребляет властью [24, с.156].

     С точки зрения прикладной конфликтологии, легитимность не означает следования принципу «чем больше законов, тем меньше конфликтов», она требует добровольного согласия, готовности людей соблюдать установленный порядок. Если, например, какой-то закон устарел, а другой, отвечающий новым условиям, не принят, то роль эффективной институциональной процедуры может выполнять и незаконный (с точки зрения юриспруденции) акт, если он поддерживается значительной частью общества. И наоборот, если большинство не склонно исполнять тот или иной закон или указ, они становятся бессильными.

     Чем сильнее поддержка, тем эффективнее  сможет действовать государственный  лидер и тем шире его возможности  в случае необходимости использовать принудительные или непопулярные меры для выполнения принятого решения. Но если необходимая мера легитимности не достигнута и добровольное желание выполнять это решение у большинства населения отсутствует, то, следовательно, не признается и право управляющих органов на принуждение с целью реализации данного решения [8, с.216].

     Очень важно также, от кого исходит то или  иное решение. Если решение само по себе хорошее, а предлагающий его  человек или орган непопулярен, то оно может не сработать. С другой стороны, популярный человек может  ввести собственный механизм, даже попирая имеющиеся нормы и  установленные процедуры режима и заменяя их другими.

     7. Конфликт между чиновниками и  гражданами. Государство реализует  свои функции через государственную  службу. Обеспечивая результативность  органов государственной власти, содействуя реализации законов,  защищая права и законные интересы  граждан [23, с.99]. Но когда государственные чиновники подменяют служение общенациональным интересам своими корпоративными интересами, мы получаем один из самых значительных видов конфликтов в системе государственного управления – конфликт между гражданами и государственными служащими, поскольку нарушается система обратных связей между обществом и государством.

     Главный источник данного вида конфликтов заключается  в объективно существующем и постоянно  воспроизводящемся противоречии между  плюрализмом политической сферы  общества и целостностью (единством, суверенностью) государственной власти. Если бы удалось грамотно контролировать его и регулировать наиболее взрывоопасные  участки взаимоотношений, возможно, удалось бы сделать более привлекательным имидж власти и значительно укрепить ее [13, с.103].

     Таким образом, конфликты в государственно-административной сфере представляют собой естественную форму взаимодействия институтов, организаций  и индивидов. Разработкой данного  вопроса являлись: М. Вебер, К. Маркс, Л. Козер, Р. Дарендорф и др. Среди видов конфликтов выделяют:  конфликты между политическими и государственно-административными структурами и субъектами управления; между государственно-административными структурами и организациями государственного и частного секторов; между государственными органами и другими организационно оформленными звеньями управления проистекают из такой практики управления, как «секторизация»; между государственными органами центрального, регионального и местного уровней; внутриорганизационные конфликты в государственных учреждениях; между государством и населением (проблема легитимности); между чиновниками и гражданами.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2. Специфика конфликтов в системе  государственно-административного  управления Республики Беларусь

     Административное  право является одной из важнейших  и объемных отраслей правовой системы  Республики Беларусь. Административное право регулирует управленческие общественные отношения, обязательной стороной которых  являются не только органы исполнительной власти, но и другие органы, осуществляющие государственное управление.

     Современные требования к управлению и его  эволюция определяются многогранными  процессами смены приоритетов социально-экономической  и политической систем, которые заострили  внимание на вопросах управления, особенно государственного [21, с.9].

      Государственно-административной сфере Республики Беларусь органически  присуща структурная упорядоченность  звеньев системы управления, их иерархичность, определенность процедур деятельности и ответственности участников служебных  отношений, равно как и атмосфера  исполнительности. Именно эти черты  во многом и предопределяют характер и уровень доминирующих здесь  форм конкурентного взаимодействия [3, с.14].