Механизм административно-правового регулирования. 2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ВВЕДЕНИЕ

Правовое регулирование  представляет собой сложный и  многообразный процесс, осуществляемый с помощью определенных средств  юридического воздействия на общественные отношения.

Механизм административно-правового  регулирования необходим для  того, чтобы осуществлять процесс  реализации прав и юридических обязанностей различными субъектами общественных отношений. Правовое регулирование придает  общественным отношениям определенность и устойчивость, поскольку установленные  правила, с одной стороны,  показывают наиболее целесообразный вариант поведения, а с другой стороны, эти правила  устанавливаются и гарантируются  государством. Государство же  имеет  целью достижение с помощью этого  правила преследуемого результата в урегулированных правом отношениях.

В науке административного  права механизму административно-правового  регулирования уделяется большое  значение. Причины этому следующие:

1. С помощью механизма  административно-правового регулирования  происходит окончательное закрепление  предмета административного права.

2. Механизм административно-правового  регулирования представляет собой  саму систему административного  права, т.е. совокупность взаимосвязанных  элементов, средств административно-правового  воздействия, который позволяет  урегулировать общественные отношения  для достижения задач и целей  государственного управления.

3. Механизм административно-правового  регулирования является движущей  силой административного права,  т.е. показывает каким образом  реализуются нормы административного  права в конкретных жизненных  обстановках.

Актуальность данной работы несомненна, она диктуется следующими положениями. Любая отрасль российского  права регулирует определенные правоотношения. В частности, гражданскому праву  свойственно регулирование гражданских  правоотношений (имущественных и  связанных с ними личных неимущественных  прав), уголовному праву — регулирование  отношений, связанных с преступлением и наказанием. Отрасли права отличаются друг от друга по предмету и методу правового регулирования. Именно предмет административного права составляют те отношения, о которых речь пойдет дальше. 
 Административно-правовые отношения — это урегулированные нормами административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере деятельности исполнительной власти. 
 Юридическая наука различает понятия правового воздействия и правового регулирования. Как культурная и информационная ценность, право определяет направление человеческой деятельности, вводит ее в общие рамки цивилизованных общественных отношений. Именно в этом смысле правовое воздействие шире, чем правовое регулирование общественных отношений. 
 Целью данной работы является определение сущности механизма административно-правового регулирования, его эффективности, а также изучение понятия и реализации административно-правовых норм.

Для достижения цели были поставлены следующие задачи:

1. раскрыть понятие механизма административно-правового регулирования, его структуру.
2. изучить основные виды административно-правовых норм, и их реализацию
3. рассмотреть вопрос о правовом регулировании как основании деления права на отрасли и институты.

Для решения поставленных задач использовался комплекс взаимодополняющих  методов исследования: изучение библиографических  источников, анализ информации, полученной в ходе их изучения, её сравнение, систематизация и синтез.

Исходными теоретическими позициями  исследования выступили идеи таких  авторов как:

А. П. Алехин, А. А. Кармолицкий, Ю. М. Козлов, Явич  Л.С., О. С. Иоффе, Я. М. Брайнин, Денисов С.А. и др.

ГЛАВА 1. МЕХАНИЗМ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО  РЕГУЛИРОВАНИЯ: ПОНЯТИЕ, СТРУКТУРА

1. Понятие механизма административно-правового регулирования и его элементы

 

Существуют различные  понятия механизма административно-правового  регулирования, данные разными авторами. Так, Четвериков В.С. придерживается следующего определения: «Система элементов механизма  административно-правового регулирования  представляет собой совокупность элементов  и правовых средств, взаимосвязанных  и взаимозависимых и образуемых в информационно-правовое единство в целях упорядочивающего воздействия  и устойчивого развития управленческих отношений в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, администраций органов  местного самоуправления, уполномоченных должностных лиц и иных, регулируемых административными правовыми нормами  управленческих отношений, возникающих  в государстве и обществе».¹

Д. Н. Бахрах же считает, что целесообразней говорить о системе административно-правового регулирования, а не о механизме. Поэтому он дает определение именно системе: «Система административно-правового регулирования позволяет в комплексе увидеть материю административного права; она дает возможность понять логику административно-правового воздействия на общественные отношения, выделить главные элементы организационно-правового воздействия и регулирования этих отношений»².

Наиболее полным и точным считается следующее определение 

«механизма административно-правового регулирования»: это совокупность административно-правовых средств, которые, воздействуя на управленческие отношения, организуют их в соответствии с задачами общества и государства.

Категория механизма административно-правового  регулирования выработана наукой для  показа права в развитии, выявления  закономерностей его функционирования, повышения эффективности правового  регулирования.

Что касается элементов механизма  административно-правового регулирования, то разные авторы выделяют различные  элементы.

Четвериков В.С. в систему  основных элементов механизма административно-правового  регулирования включает:

1) нормы административного  права;

2) акты толкования норм административного права;

3) индивидуальные акты, например, принятие указа Президента РФ  о награждении ряда должностных  лиц органов государственной  власти орденами и медалями;

4) акты применения норм административного права;

5) административно-правовые  отношения в сфере деятельности  органов исполнительной власти, государственного управления.³

Бахрах Д.Н., Старилов Ю.Н., Россинский Б.В. выделяют только 3 элемента:

1. Административно-правовые  нормы;

2. Применение норм административного  права субъектами права;

3. Административно-правовые  отношения.⁴

Но несмотря на различие в классификациях элементов механизма  административно-правового регулирования, наиболее важными из них являются:

1. Общие принципы административного  права;

2. Административно-правовые  нормы;

3. Акты официального толкования  и применения административно-правовых  норм;

4. Административно-правовые  отношения;

5. Источники (формы) административно-правовых  норм.

Каждый элемент механизма  административно-правового регулирования  выполняет специфическую роль в  регулировании поведения людей  и возникающих на его основе общественных отношений. Следовательно, эти элементы механизма одновременно выступают  в качестве юридических средств  административно-правового регулирования. При этом административно-правовые средства включаются в процесс регулирования  в определенной последовательности.

Таким образом, административно-правовое регулирование представляет собой  процесс последовательного использования  административно-правовых средств  для достижения целей регулирования  поведения участников общественных отношений.

В административно-правовой науке и в практике государственного аппарата большое значение придается  четкому правовому регулированию  общественных отношений, возникающих  в сфере государственного управления, устранению дублирования, переходу от административных методов к экономическим, укреплению порядка, дисциплины, законности.

Важнейшими средствами механизма  административно-правового регулирования  являются нормативные и индивидуальные акты. Акты применения норм административного  права включаются в механизм административно-правового регулирования как средство индивидуализации прав, обязанностей и мер ответственности.

В административно-правовом отношении как элементе правового  регулирования индивидуализируются  положения той или иной нормы  административного права, определяются характер, права и обязанности  участников отношения.

Наиболее важными в  механизме административно-правового  регулирования являются нормы и  отношения.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1.2 Методы административно-правового  регулирования: понятие, виды

 

Приступая к характеристике административно-правового метода регламентации общественных отношений, необходимо предварительно привести ряд  важных теоретических положений. Совместная деятельность предполагает управление, последнее объективно необходимо и  является неотъемлемым признаком общественного  бытия, его атрибутом. Любой коллектив, любая социальная организация –  это управляемая группа людей. Управленческие отношения всегда были и будут, пока существует человеческое общество.

Администрирование (управление) предполагает доминирование, преобладание одной воли над другой, а часто  и подчинение одного лица другому, оно  неразрывно связано с властью. В  системе управленческих связей субъекты не равны и к тому же они выполняют  разные социальные роли. Этого неравенства  право не может и не стремится  устранить. Воспринимая его как  объективную необходимость, законодатель, регламентируя организацию и  функционирование исполнительной (административной) власти, юридически оформляет такое  неравенство, асимметрию прав и обязанностей субъектов. Этим объясняются особенности  административно-правового метода регулирования.

Главные признаки метода правового  регулирования следующие: каково устанавливаемое  правовой нормой юридическое положение  сторон; с какими юридическими фактами  связывается возникновение, изменение, прекращение правоотношений; как  определяются права и обязанности  субъектов правоотношений и, наконец, как они защищаются.⁵

Итак, методом административно-правового регулирования является совокупность средств и способов воздействия на управленческие отношения, на поведение их участников.

Стороны, участвующие в  конкретном правоотношении, могут согласно нормам права находиться или в  таких отношениях, когда одна из сторон подвластна другой (отношения между вышестоящим и нижестоящим госорганом), или в равном положении.

Метод регулирования, понимаемый как сочетание юридических средств  воздействия на общественные отношения, раскрывает:

а) порядок установления прав и обязанностей;

б) степень определенности предоставленных прав и «автономности» действий их субъектов;

в) взаимоположение субъектов  правоотношения;

г) наличие или отсутствие конкретной юридической связи между  субъектами прав и обязанностей;

д) пути и средства обеспечения  установленных, субъективных прав.

Рассмотрим виды методов  административно-правового регулирования.

Во-первых, методы административно–правового  регулирования можно подразделить на запреты, предписания и дозволения.

Предписание - закрепление (возложение, установление) прямой юридической обязанности  совершить те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой.⁶Крайней формой данного метода является принуждение, характеризующееся использованием возможностей государственного механизма для силового обеспечения выполнения требований, предписываемых правовыми нормами. При этом особо оговорим, что административное принуждение применяется в большом количестве случаев не только для защиты административно-правовых норм, но и для обеспечения реализации норм всех иных отраслей российского права.

Запрет - возложение прямой юридической обязанности не совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой.⁷При этом запрет может быть сформулирован как предельно императивно ("запрещается", "не допускается" и т.п.), так и в относительно мягких формах, тем не менее, не меняющих сути запрета ("рекомендуется воздерживаться" и т.п.).

Дозволение - юридическое  разрешение совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных  правовой нормой, либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению.⁸

Во-вторых, методы административно  – правового регулирования можно  разделить на императивные и диспозитивные.

Императивные нормы выражаются в категорических предписаниях, действующих  независимо от воли, желания, усмотрения субъектов права. Они четко, однозначно определяют их поведение, не позволяя участникам правоотношений самостоятельно, по своему усмотрению изменить или  отступить от предписанного правила.

Диспозитивные нормы действуют  постольку, поскольку субъекты самостоятельно не установили иные условия своих  взаимоотношений. Они предоставляют  субъекту свободу по своему усмотрению выбрать или установить любой  вариант своего поведения, иногда с  учетом указанных в норме условий  и обстоятельств. Таким образом, «отличие диспозитивной нормы от императивной не в восполнении пробелов волеизъявлением сторон, а в разрешении сторонам отступать в своих договорах от этой нормы»⁹.

Соотношение императивных и  диспозитивных норм с первой рассмотренной  нами категорией методов регулирования  можно представить в виде следующей  классификации:

а) по характеру воздействия  на волю субъектов права - методы убеждения  и принуждения;

б) по способу воздействия - обязывающие, уполномочивающие, поощряющие, запрещающие методы;

в) по форме предписания - категорические (императивные), поручительные, рекомендательные и диапозитивные  методы.

Подводя итог сказанному о  методах административно–правового  регулирования, отметим, что проблема методологии является достаточно дискуссионной  в правовой науке, а применительно  к административному праву, обладающему  уникальным по объему и сложности  предметом правового регулирования - дискуссионной вдвойне.

Совокупность методов  административно-правового регулирования, используемых для упорядочения «организуемых» общественных отношений, складывающихся в самых различных областях жизни, можно условно назвать методами материально–правового характера. В группу методов административно-правового  регулирования, используемых в сфере  управления для упорядочения своеобразных организационных отношений, назовем  методами процессуально–правового  характера. Эти группы методов можно  обнаружить в нормах материального  и процессуального права.

Наиболее важными с  точки зрения воздействия на поведение  участников отношений и преследуемого  результата являются методы материально  – правового характера. Они охватывают самую обширную область отношений, направлены на достижение результатов развития всего общества в целом и потому имеют, определяющее значение по отношению к методам процессуального характера.

Частная классификация методов  материального характера возможна, например, в зависимости от такого основания, как функции административно-правового  регулирования (иначе – социальное назначение), т.е. от таких обстоятельств, которые непосредственно определяют содержание конкретных групп методов административно-правового регулирования.

Для административно-правового  регулирования в обществе характерны три основные функции: две позитивного  порядка – статическая и динамическая, и одна негативная. Каждая из них  может быть избрана основанием для  объединения методов материально–правового  характера в соответствующие  группы:

а) методы, гарантирующие  устойчивость общественных отношений;               б)   методы стимулирующего назначения;                                                                    в) методы принудительного воздействия.

Государство с помощью  права ставит цель упорядочить часто  повторяющиеся варианты поведения  людей в различных сферах жизни  и соответствующие интересам  поступательного развития общества. Такая направленность административно-правового  регулирования призвана создать  устойчивость и известную определенность в общественных отношениях. Поэтому  нормы права, предназначенные осуществлять данное направление, объединяют в себе главным образом методы, гарантирующие  устойчивость воли субъектов в реализации установленных нормативных предписаний  и в достижении так называемого  юридического результата (эффекта). Такого рода методы присущи, в частности, нормам административного, финансового, гражданского и ряда других отраслей права, где  в качестве субъектов выступают  как отдельные граждане, так и  государственные органы и общественные организации. К данной категории методов относятся, например, «автономность», «соподчиненность», «плановость» и т. д. Относительно приведенной группировки методов административно–правового регулирования все перечисленное выше относится к методам, гарантирующим устойчивость общественных отношений.

Методы стимулирующего назначения. Сущность рекомендательного метода состоит в том, что в нормативных  предписаниях содержится, совет без  прямой обязывающей регламентации  относительно желаемого поведения, следование которому позволит наиболее эффективно достигнуть результата, выгодного  конкретному коллективу или всему  обществу. Кроме того, рекомендательный метод, как правило, предполагает установление определенных условии поддержки, обеспечивающих реализацию избранного поведения.

Несомненно, стимулирующим  свойством обладает и поощрительный  метод, устанавливающий такое состояние  воли субъекта, при котором последний  свободен выбирать предписываемое улучшенное поведение с расчетом получить определенные льготы, – блага в случае достижения предполагаемого результата. Особенность  поощрительного метода заключается  в том, что в нормах права содержатся указания на определенный вариант поведения, следование которому желательно для  всего общества, но не обязательно  для каждого отдельного субъекта. Однако выбор такого поведения подкрепляется  обещанием наделить субъекта благами  сверх общепринятых норм.

Методы процессуального  характера используются главным  образом при применении норм материального  права. К методам процессуального  характера следует отнести также  и методы, используемые в сфере  правотворчества. Специфика методов  процессуального характера заключается  в том, что они в качестве своего непосредственного объекта имеют  волю особых субъектов, таких, которые  обладают официальными полномочиями создавать и применять в той или иной сфере государственной деятельности нормы права.

Методы правотворчества  используются в деятельности органов  государства и отдельных должностных  лиц по установлению норм права.

Метод санкционирования выражается, например, в том, что отдельные  правотворящие органы в силу своей  правовой природы обязываются окончательно определить юридическую силу норм, принимаемых подотчетными органами.

Методы правоприменения  более разнообразны и различаются  в зависимости от того, в какой  конкретной организационно – правовой форме деятельности они используются.

Методы принудительного  воздействия. Своеобразные методы административно-правового  регулирования используются при  регламентировании правоохранительной деятельности.

Именно административное право регулирует организацию и  деятельность специального аппарата - органов исполнительной власти, собственно управленческую деятельность. И в  то же время административное право  в функциональном смысле охватывает и управление обществом, и управление государством, поскольку его нормы  создают правовые режимы функционального  назначения. В орбиту этих режимов  технологически единообразной деятельности неизбежно включается широкий круг субъектов права. Иначе невозможно обеспечить постоянное, оперативное  и специализированное осуществление  и охрану публичных интересов.

 

 

 

ГЛАВА 2. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ НОРМЫ: ПОНЯТИЕ, ВИДЫ, РЕАЛИЗАЦИЯ

2.1 Понятие и особенности  административно-правовых норм

Норма права по своему юридическому значению есть определенное правило  поведения, соблюдение которого гарантируется  различного рода организационными, разъяснительными и стимулирующими средствами, а также  применением в отношении тех, кто его не соблюдает, мер юридического принуждения (дисциплинарная, административная, материальная, уголовная ответственность). Подобные качества в полной мере присущи  административно-правовым нормам.

Изложенные исходные позиции  позволяют определить административно-правовую норму в качестве устанавливаемого государством правила поведения, целью  которого является регулирование общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся (по мере необходимости) в сфере функционирования механизма  исполнительной власти или (в широком  смысле) государственного управления. Указанные общественные отношения  принято называть управленческими.

В административно-правовых нормах непосредственно выражается регулятивная роль административного  права, проявляющаяся в следующем:

а) административно-правовые нормы преследуют цель обеспечения  должной упорядоченности организации  и функционирования как всей системы  исполнительной власти (государственного управления), так и ее отдельных  звеньев, рационального их взаимодействия;

б) административно-правовые нормы определяют тот или иной вариант должного, т.е. соответствующего интересам правового государства, поведения всех лиц и организаций, действующих непосредственно в  сфере государственного управления и выполняющих тот или ; иной объем  его функций (например, администрация края, области), либо тем или иным образом затрагивающих своими действиями интересы этой сферы (например, общественные объединения, граждане). Должное поведение предполагает, какие действия можно совершать (дозволения), от каких следует воздержаться (запреты), какие совершать необходимо (предписания). В этом и выражается по существу управляющее воздействие на поведение;

в) административно-правовые нормы, действуя в сфере государственного управления, прежде всего и главным  образом предназначены для обеспечения  эффективной реализации конституционного назначения механизма исполнительной власти, т.е. исполнения, проведения в  жизнь требований законов Российской Федерации. Тем самым они выражают сущность исполнительной ветви единой государственной власти;

г) административно-правовые нормы, определяя границы должного поведения в сфере государственного управления, служат интересам установления и обеспечения прочного режима законности и государственной дисциплины в  общественных отношениях, возникающих  в процессе государственно-управленческой деятельности;

д) административно-правовые нормы в отличие от многих других отраслей российского права имеют  свои собственные юридические средства защиты от посягательств на них (невыполнение, недобросовестное выполнение их требований и т.п.). Имеется в виду административная ответственность, как правило, наступающая  во внесудебном порядке. В таком  же аспекте можно говорить и о  дисциплинарной ответственности, рамки  применения которой несравненно  уже, чем у административной ответственности (исключительно служебные отношения). Административные средства правозащиты  не являются чисто административно-правовой прерогативой. С их помощью практически  осуществляется защита не только административно-правовых норм и регулируемых ими управленческих отношений, но и норм многих других отраслей права (например, трудового, финансового, земельного и т.п.);                                                                                                                            е) административно-правовые нормы во многих случаях могут выступать в роли регулятора иных общественных отношений, а не только их защитника. Так, с их помощью обеспечивается урегулированность финансовых, земельных, трудовых и иных отношений; именно на их основе определяется порядок взимания налогов, сборов, осуществляется государственный контроль за соблюдением налогового, природоохранного, трудового законодательства, устанавливаются основные организационные начала предпринимательской деятельности и т.п.;

ж) административно-правовые нормы достаточно часто устанавливаются  непосредственно в процессе реализации исполнительной власти и непосредственно  ее субъектами.

Административно-правовые нормы, устанавливаемые субъектами исполнительной власти, вторичны, по сравнению с  аналогичными нормами конституционного или законодательного характера, т.е. производны от них; последние по своему юридическому значению первичны. Отсюда — подзаконность не только деятельности субъектов исполнительной власти, но и устанавливаемых ими административно-правовых норм. В иерархии правовых норм им отводится  определенное место, выражаемое следующей  юридической формулой: они создаются  на основе (основании) и во исполнение Конституции, законов и нормативных  указов Президента Российской Федерации как главы государства.¹⁰

Являясь вторичной (производной) формой правоустановления, административно-правовые нормы, создаваемые непосредственно  субъектами исполнительной власти, обеспечивают действенность прежде всего конституционных  и законодательных правовых норм. Тем самым они служат одним  из существенных юридических средств, придающих этим нормам характер реально «работающих» правовых установлении, а также детализирующих и конкретизирующих содержащиеся в них общие правила поведения.

Регулирующее воздействие  административно-правовых норм весьма масштабно. В этом их универсальность, как универсальна (в смысле масштаба) сама деятельность по реализации задач  и функций исполнительной власти.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2.2 Виды административно-правовых норм

Административно-правовые нормы  различны по своей регулятивной направленности и, соответственно, по своему юридическому содержанию.

Существуют различные  критерии их классификации. Наиболее общий  характер имеет выделение двух основных видов этих норм: материальные и  процессуальные.

Материальные административно-правовые нормы характеризуются тем, что  они юридически закрепляют комплекс обязанностей и прав, а также ответственность  участников регулируемых административным правом управленческих отношений, т.е. фактически их административно-правовой статус. В материальных нормах находит  свое выражение тот правовой режим, в рамках которого должна функционировать  система исполнительной власти (государственного управления), должны действовать участники  регулируемых управленческих отношений. Такие административно-правовые нормы  нередко называют статичными. Это, например, нормы, определяющие обязанности соответствующих  должностных лиц принять и  рассмотреть в установленный  срок жалобу гражданина; нормы, определяющие основы компетенции того или иного  субъекта исполнительной власти и т.п. Таким образом, материальные административно-правовые нормы определяют основы взаимодействия субъектов исполнительной власти и  различного рода объектов управления, их взаимные юридические возможности.