ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ 

ЮЖНО-УРАЛЬСКИЙ  ГОСУДАРСТВЕННЫЙ  УНИВЕРСИТЕТ 

ФАКУЛЬТЕТ ЭКОНОМИКИ, УПРАВЛЕНИЯ, ПРАВА

КАФЕДРА КОНСТИТУЦИОННОГО, АДМИНИСТРАТИВНОГО И

МУНИЦИПАЛЬНОГО  ПРАВА 
 
 
 
 
 
 

КУРСОВАЯ  РАБОТА 
 

по  учебной дисциплине 
 

«Гражданское  право» 
 

на  тему: «Местная администрация – как юридическое лицо» 
 
 
 
 

Студент II курса

дневного  отделения,

группа  ЮдМ – 207

Ткаченко  Виктор Петрович 
 

Сдал: ____________________ 2009 г.                        Старший преподаватель

                                      (дата, подпись)                                                                                                                            

Гладких Николай Михайлович

Принял: _________________ 2009 г.

                                             (дата, подпись) 
 
 
 
 
 
 

Миасс 2009

Оглавление 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

ВВЕДЕНИЕ

       На  данном этапе развития российской правовой системы, важное значение получило местное  самоуправление, состоящие из своих структурных подразделений и осуществляющих свою деятельность с помощью соответствующих органов. Местное самоуправление является важнейшим институтом демократического государства, и его изучением занимается такая наука и отрасль права как муниципальное право, которое достаточно детально рассматривает органы местного управления, их полномочия и функции. Основные Положения о местном самоуправлении закрепляются в Конституции РФ принятой всенародным голосованием        12 декабря 1993г., ФЗ № 131 от 06 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». «Местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования, распоряжения, муниципальной собственностью»¹ с помощью органов местного самоуправления.                  Ст. 1 ФЗ № 131 закрепляет, что «местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации»². Свою деятельность муниципальное образование осуществляет с помощью специально созданных органов. Выделяются представительные органы местного самоуправления, например такие, как Собрание депутатов, Городская Дума и т.д., и исполнительно-распорядительные органы, в частности Местная администрация, которая и является темой исследования данной работы. Однако необходимо заметить, что исполнительно-распорядительный орган будет рассматриваться не только с точки зрения муниципального права, но и с гражданско-правовой точки зрения, в качестве юридического лица.

       Однако  прежде чем перейти к изучению материала, необходимо выявить актуальность данного вопроса, объект и предмет  исследования, цель, задачи, методы исследования, его научную новизну, а также  представить мнения ученых по данному вопросу и привести краткое содержание работы.

       А) Актуальность

       Актуальность  исследования заключается в том, что именно на данном этапе развития нашего государства, важную роль стало  играть местное самоуправление, которое осуществляет свою деятельность                         через соответствующие органы, в том числе и местную администрацию,                но при этом  нынешнее законодательство четко не установило правового положения местной администрации, то есть с одной стороны она наделяется правами и обязанностями юридического лица, а с другой стороны таковой не является. К тому же автор исследования интересуется такими отраслями права как гражданское и муниципальное, что поспособствовало такому выбору темы, потому что в ней присутствует сочетание гражданского и муниципального права.

       Б) Объект и предмет  исследования

       Объектом  исследования являются гражданско-правовые       отношения в области деятельности местной администрации,                                          предметом же является правовое положение исполнительно-распорядительного органа муниципального образования в настоящее время, хотя конечно будет, затронут и исторический аспект данного вопроса.

       В) Цель исследования

       Целью исследования является изучение исполнительно-распорядительного органа (местной администрации) муниципального образования как юридического лица.

       Г) Задачи исследования

1. Изучение истории становления и развития местной администрации, где будет выделено 2 основных этапа:

       а) история становления и развития исполнительно-распорядительного органа в дореволюционный период;

       б) история становления и развития исполнительно-распорядительного органа в XXв.

2. Изучение правового положения исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления в настоящее время, где также данный вопрос будет разделен на 2 части:

       а) правовые проблемы статуса местной  администрации;

       б) правовые проблемы статуса главы  местной администрации.

       Д) Методы исследования

       В основу изучения данного вопроса  будут положены мнения таких ученых как Ю.М. Алпатов, О.Е. Кутафин, И.В. Выдрин, которые достаточно долгое время изучают эту проблему, помимо перечисленных                     ученых-юристов, автор исследования будет использовать  методы, представленные в теории государства и права. Метод представляет собой способы, приемы, средства изучения³. Исследователь использует следующие методы:

1. Сравнительный метод – сравнение государственно-правовых институтов⁴.
2. Исторический метод – изучение государственно-правовых явлений в их историческом развитии⁵.
3. Метод анализа – метод научного исследования путем рассмотрения отдельных сторон, свойств, составных частей чего-нибудь⁶.
4. Изучение и анализ научной литературы.

       Выше  перечислены основные методы, которыми автор исследования будет руководствоваться  на протяжении всей работы.

       Е) Научная новизна

       Местное самоуправление является важнейшим  институтом демократического государства, свою деятельность оно осуществляет через соответствующие органы, в  том числе и местную администрацию, однако в РФ пока не существует закона, постановления или иного нормативно-правового акта детально рассматривающего правовое положение местной администрации муниципального образования, а это работа позволяет полностью рассмотреть данный орган во одном источнике, к тому же  после определения правового статуса местной администрации гражданское законодательство сможет более грамотно регулировать отношения, связанные с данным исполнительно-распорядительным органом. 

       Вся работа подразделяется на две главы. Первая именуется как «История становления и развития местной администрации», в ней выделяются два параграфа, первый – история становления и развития исполнительно-распорядительного органа в дореволюционный период, второй – история становления и развития исполнительно-распорядительного органа в XXв. После этого автор перейдет к изучению исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления в настоящее время, этому и будет посвящена вторая глава, которая называется «Правовое положение исполнительно-распорядительного органа в настоящее время», где также выделяются два параграфа. Первый – правовые проблемы статуса местной администрации, второй – правовые проблемы главы местной администрации. Изучение данного вопроса, таким способом, исследователь считает наиболее целесообразным, так как исполнительно-распорядительный орган  в таком случае будет изучен всесторонне. Однако необходимо перейти к изложению самой сути проблемы.    
 

  ГЛАВА 1 ИСТОРИЯ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ 

§1.1 История становления  и развития исполнительно-распорядительного органа в дореволюционный период.

       Действующая Конституция РФ причисляет местное  самоуправление к основам конституционного строя России, придавая ему, таким  образом, столь высокий статус, какого этот институт не знал на всем протяжении истории России. Местное самоуправление, в том числе городское, прошло в своем развитии достаточно долгий путь, и было бы нецелесообразно при современном его регулировании игнорировать опыт, накопленный почти за XV веков построения городского самоуправления в России. Конечно, в условиях монархической формы правления оно временами отличалось, однако некоторые положения, проверенные многими годами успешного применения, включены в законодательство сейчас, при этом изучение истории развития местного самоуправления в России позволяет избежать тех ошибок, которые некогда уже были допущены.

       Особенно  важным представляется изучение исполнительно-распорядительного  органа именно в городах, потому что  там сейчас проживает большая  часть населения и находятся  основные производства.       В книге Ю.М. Алпатова сказано, что в многовековой истории русского народа, других народов, населяющих многонациональную Россию, город играл видную роль на всех этапах исторического развития.

       Территориальной основой местного общинного самоуправления          в V – XIV вв. были города, пригороды, селения, волости, погосты. Наиболее ярко из всех муниципальных образований того времени выделяются Новгород и Псков. В этих городах существовало общегородское вече, являющееся представительным органом местного самоуправления и городские общины – исполнительно-распорядительный орган. Для автора данного исследования принципиальное значение будет иметь второй орган, на котором он остановиться более подробно.

       Городские общины существовали как в период до монголо-татарского ига, так и после, однако свое широкое распространение они получили в послемонгольский период. За данным исполнительным органом закреплялись права «на самостоятельное заведование своим делами, такими, как благоустройство, местное хозяйство, здравоохранение, народное образование, призрение бедных, а также охрана порядка»⁷ и т.д.

       Дальнейшее  развитие исполнительно-распорядительный орган получил во время проведения губной и земской реформ (XVI в.). Теперь он именовался земским двором и обладал следующей компетенцией: мощение улиц и содержание их в частоте, наблюдение за порядком и безопасность, борьба с пьянством, корчемством (корчма – трактир, постоянный двор)⁸, однако статус городского самоуправления, в том числе его органов специальным образом не регулировался, вдобавок после Смуты происходила централизация управления. В это время комплексного упорядоченного института городского самоуправления не было; регулирование носило фрагментарный характер; исполнительные органы хоть и обладали рядом полномочий, их реальное полноценное осуществление было затруднено, в том числе по причине неупорядоченности правоотношений в этой области.

       Затем в развитии местного самоуправления наступает период формально-правового  регулирования, где ученый-юрист  Ю.М. Алпатов выделяет два этапа:

1. Петровский период (время правления Петра I и его приемников вплоть до Екатерины II);
2. Екатерининский период (к нему же примыкает и переходное время от Жалованной Грамоты городам до реформы 1864 г.).

       В 1699 г. Петром I была проведена общероссийская городская реформа, направленная на развитие представительных органов, а что касается исполнительных органов, то их развитию послужила реформа местного самоуправления 1720 г. В Петербурге на правах коллегии (министерства) был учрежден Главный магистрат. Он возглавил органы местного самоуправления всей страны. В Москве и других городах учреждались магистраты, которые и являются исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления.

       В ведении магистратов были переданы судебные дела в отношении граждан, полиции, устройство школ, сиротских и смирительных домов, госпиталей и бирж, а главное – взимание государственных пошлин и сборов. На практике же самостоятельность магистратов была ограничена, в частности сборы поступали не в городскую, а в государственную казну.

       Рассмотренный этап становления исполнительно-распорядительного  органа можно охарактеризовать как  не вполне удачный – «было положено начало регулированию правового  статуса городов, их населения и  их управления, но при этом возможности доступа горожан к самоуправлению было сильно ограничено, равно как и права органов городского управления»⁹.

       Второй  этап начинается с эпохи правления  Екатерины II и длится до реформы 1864 г. При императрице городское самоуправление было впервые в истории российского права урегулировано отдельным нормативным актом.

       К началу губернской реформы 1775 г. система  органов местной власти и управления, созданная Петром I, была полностью разрушена. Екатерине II пришлось не восстанавливать, а создавать новую систему местных органов¹⁰. В результате этих реформ местная администрация (распорядительная дума) приняла вид земского самоуправления, находящимся под контролем правительственных лиц и бюрократических органов. Екатерина II усилила состав администрации и предоставила земству широкое право участия в новых учреждениях, однако снова-таки исполнительный орган находился в центральном управлении. Самоуправление, в целом, получило строго сословный характер, так как значительное число чиновников, в том числе и на местах, принадлежало к дворянству. Павел I пытался провести контрреформы на реформы своей матери, однако внук императрицы Александр I, с приходом к власти, отменяет решения своего отца. В целом, система органов местного самоуправления, созданная Екатериной II, просуществовала вплоть до реформы 1864 г., проводимая Александром II.

       В 1864 г. император Александр II проводит Земскую реформу, которая достаточно резко меняет положение органов местного самоуправления. Исполнительным органом, в результате этой реформы, стали уездные и губернские управы. Уездная управа избиралась на три года уездным собранием из числа гласных этого представительного органа. Управа в уезде состояла из председателя и двух ее членов. Собрание вправе было по своему усмотрению увеличивать число членов управы до шести человек. Губернская земская управа состояла из председателя и шести членов, избираемых губернским собранием сроком также на три года. Председатель губернского исполнительного органа утверждался в должности министра внутренних дел. К компетенции земских органов относилось:

1. заведование имуществами, капиталами и денежными сборами земства;
2. устройство и содержание принадлежащих земству зданий, других сооружений и путей сообщения, содержащихся за счет земств;
3. меры обеспечения народного продовольствия;
4. заведование земскими благотворительными учреждениями; прекращение нищенства; попечение о построение церквей;
5. попечение о развитии местной торговли и промышленности;
6. участие в попечении о народном образовании, здравоохранении;
7. исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управления; участие в делах о почтовой повинности;
8. назначение, раскладка, взимание и расходование на основании Устава о земских повинностях местных сборов для удовлетворения земских потребностей и др¹¹.

       Следом за Земской реформой через шесть лет Александр II проводит Городскую реформу 1870 г., в результате, которой было издано Городовое положение. Исполнительным органом в городах являлась городская управа, «состоящая из головы и членов управы, число которых определялось представительным органом»¹². В небольших уездных городах, посадах думам было предоставлено право не формировать исполнительный орган, а обязанности управы возлагать на голову. Должности головы, членов управы замещались думой по ее выбору. Если голова не мог временно или в течение последнего года своего срока выполнять возложенные на него обязанности, их выполнял член управы, назначенный городской думой. Для занятия должностей членов управы устанавливались ограничения. Не могли быть членами управ: духовные лица, председатели и члены судебных мест, прокуроры и их товарищи, чиновники казначейства и др. Лица, состоящие на государственной службе, могли занимать городские общественные должности с сохранением должности государственного служащего только с разрешения начальства. Городской голова утверждался в этой должности в губернских городах – министром внутренних дел, в других                       городах – губернатором. Городской голова, члены управы, а также гласные перед вступлением в должность приносили присягу о добросовестном исполнении принимаемых на себя обязанностей¹³. 

       Дела, подлежащие коллегиальному обсуждению городской управой, решались по большинству  голосов. Если голова полагал, что решение  большинства противоречит законам, то он приостанавливал его исполение и сообщал об этом губернатору. В свою очередь, губернатор обращался с данным вопросом в губернское, по городским делам, присутствие.

       По  представлению управы городская  дума могла учредить особые исполнительные комиссии. Они назначались для руководства отдельными отраслями городского хозяйства. Комиссии носили временный или постоянный характер и состояли из лиц, назначаемых думой.     

       Выше  автор исследования упомянул такой  орган как городское присутствие, необходимо выяснить, чем он занимался. В его состав входили: «вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, председатель мирового съезда, председатель губернской земской управы и городской голова»¹⁴. Основанием для рассмотрения дел в присутствии являлись различного рода жалобы, усмотрения губернатора о незаконных решениях органов городского общественного управления. Предметом разбирательства могли стать дела о бездеятельности органов городского самоуправления по исполнению тех повинностей, которые возложены на город законом, жалобы, связанные с нарушением установленного порядка выборов, споры между управой и думой о незаконности решений представительного органа и т.д. Дела разрешались простым большинством голосов.

       К полномочиям и функциям исполнительного  органа относилось:

1. благоустройство города;
2. распоряжение городским имуществом;
3. установление сборов, определение их видов и ставок и т.д.

       Положение о губернских и уездных земских  учреждениях 1864 г. и Городовое положение 1870 г. являлись большим шагом вперед. Многие положения этих реформ – система органов самоуправления, компетенция муниципальных образований, в том числе городов, - отражены в современном законодательстве России о местном самоуправлении. Разделение функций между думой и управой, относительная самостоятельность органов местного самоуправления – все это было важными шагами вперед в становлении одного из важнейших институтов власти и управления, который получил широкое распространение в наше время.

       Однако  после смерти Александра II к власти приходит его сын Александр III, который проводит ряд контрреформ,                           направленных на сокращение пределов самостоятельной деятельности                 исполнительно-распорядительных органов. Ни одна из статей Городовго положения 1892 г. не содержала даже декларативного признания самостоятельности общественного управления¹⁵.  Городская управа была поставлена в боле независимое положение от думы, права городского головы были значительно расширены за счет прав гласных, дума лишена была права отдачи под суд и отстранение от должности членов управы. Выборные должностные лица городского управления приравнивались к правительственным чиновникам и ставились в дисциплинарную зависимость от администрации. Городские головы и члены управы считались состоящими на государственной службе, т.е. снова был сделан шаг назад, в том плане, что органы местного самоуправления опять вернулись под контроль государства.

       XIX в. стал поистине временем расцвета городского самоуправления, не смотря на проведенные Александром III контрреформы. Четко была выстроена и закреплена, в соответствующих нормативных актах, структура органов местного самоуправления, начиная с этого исторического периода, явно выделились представительные и исполнительные органы местного самоуправления, наделенные своей собственной компетенцией. Однако впереди шел сложной этап для Российской империи – это падение абсолютистской власти и становление Советского государства.

       Из  вышесказанного автор исследования приходит к мнению о том, что наиболее целесообразным было бы выделить три этапа в дореволюционном развитии исполнительно-распорядительного органа.

1. Период обычно-правого регулирования исполнительного органа в России (V – XVII вв.).  Данный этап характеризуется фрагментарностью регулирования органов местного самоуправления, правоотношения в области управления на местах находились в состоянии неупорядоченности, однако этот период послужил основой для дальнейшего развития не только исполнительно-распорядительного органа, но и всего местного самоуправления в целом.
2. Второй период развития городского самоуправления – период становления его формально-правового регулирования  (XVIII – середина  XIX в.). Рассмотренный этап можно охарактеризовать двояко, с одной стороны стали закрепляться основные положения о местном самоуправлении, в том числе и о его органах, с другой же стороне нельзя его назвать и совсем удачным, так как органы местного самоуправления, в том числе и распорядительная дума, входили в структуру органов государственной власти, плюс ко всему орган являлся сословным (дворянским), то есть остальные граждане муниципального образования не участвовали в управлении своего населенного пункта.
3. Период расцвета местного самоуправления (вторая половина  XIX в. – начало XX в.). XIX в. стал поистине временем расцвета городского самоуправления. Функционировали всесословные выборные учреждения; на уровне органов местного самоуправления был в общих чертах реализован принцип разделения властей, который и позволил четко разделить исполнительные и представительные органы. Однако и здесь присутствовал негативный момент, в результате проведения реформ Александра III и прикрепления органов местного самоуправления к государственным.

§1.2 История становления  и развития исполнительно-распорядительного  органа в XX в.

       XX в. для нашего государства стал сложным этапом во всех отношениях. Российская империя распалась, было пережито несколько революций, одновременно, с которыми шла Первая Мировая война, затем сразу же Гражданская война, а чуть позже Вторая Мировая и Великая Отечественные войны. Безусловно,  все это повлияло на развитие права, правовой системы, в целом, и, следовательно, на местное самоуправление и на структуру его органов.

       Исполнительный  орган местного самоуправления, созданный  в результате реформы проводимой  Александром II, просуществовал до Октябрьского переворота. После же октября 1917 г. «был взят                     курс на ликвидацию старых органов местного самоуправления»¹⁶.                                    С 19 декабря 1917 г. функционировал даже специальный наркомат по делам самоуправления, который возглавили левые эсеры, однако он просуществовал всего три месяца и был упразднен, так как левые эсеры вышли из состава Правительства.

       Конституция РСФСР 1918 г. определила структуру органов  местного самоуправления, в которой исполнительный орган стал именоваться как исполнительный комитет. В основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. Исполкомы выступали как местные органы государственной власти и управления, являясь структурной частью единого централизованного государственного аппарата управления.

       Вышеперечисленные положения закрепила и Конституция  СССР 1936 г. В частности в соответствии со ст. 99 «исполнительными и распорядительными  органами краевых, областных, автономных областей, окружных, районных, городских и сельских Советов депутатов трудящихся являются избираемые ими комитеты в составе: председателя, его заместителей, секретаря и членов»¹⁷. Также в Основном законе 1936 г. затрагивался вопрос, связанной с малочисленностью населения муниципального образования, а, следовательно, и структура формирования исполнительного органа в таких поселениях. Ст. 100 Конституции 1936 г. определяла исполнительными и распорядительными органами Советов депутатов трудящихся в небольших поселениях в соответствии с Конституциями союзных республик, являются избираемые Советами депутатов трудящихся председатель, заместитель председателя и секретарь      (ст. 100 Конституции СССР 1936 г.). Здесь же необходимо отметить, что Конституция СССР 1936 г. закрепила выборность должностей в исполнительно-распорядительные органы, что также являлось новшеством для развития местного самоуправления, в том плане, что за каждым гражданином СССР закреплялось право быть избранным в исполнительно-распорядительный орган.

       Местные исполнительные органы представляли собой  совокупность организационно-правовых структур, обеспечивающих в рамках системы местной власти реализацию исполнительно-распорядительных функций  и компетенцию правоприменительного характера¹⁸. Данная характеристика применима и к современным исполнительным органам.

       Деятельность  исполкомов была отмечена следующими особенностями:

1. это были структурные подразделения представительных учреждений, выполняющие функции управленческого характера; исполкомы избирались местными Советами на сессиях из числа депутатов; численный состав исполнительного комитета устанавливался соответствующим Советом;
2. исполнительно-распорядительный статус исполкомов не отрицал властного характера их деятельности; объединение властно-управленческих функций в работе исполкомов должно было усилить их влияние в сфере государственного, хозяйственного строительства; сама Конституция РСФСР 1978 г. указывала, что исполнительные комитеты местных Советов руководят этим процессом на подведомственной территории в соответствии с решениями Советов и вышестоящих органов государственной власти и управления, а также с помощью своих собственных решений;
3. это были коллегиальные органы, организационно-правовой формой работы которых являлись заседания исполкомов;
4. исполнительный комитет представлял собой сложное организационно-правовое образование, имеющее в своем составе внутриструктурные подразделения (отделы, управления, комиссии);
5. они являлись органами, находившимися в двойном подчинении: перед местными Советами и вышестоящими органами государственного управления; вертикальная подчиненность в системе государственного устройства предполагала выполнение исполкомами  решений вышестоящих органов государственной власти и управления, отчетности перед ними и т.д.;
6. исполнительный комитет наделялся в законодательном порядке полномочиями, связанными с организацией работы местного Совета (право созывать сессии, координировать работу постоянных комиссий и т.д.).

       Что касается полномочий и функций исполкомов, то в законодательстве они четко не определялись, было сказано, что ведают вопросами местного значения, но в принципе они решали те же вопросы, которыми ведали исполнительные органы во времена Александра II.