Местное государственное управление

СОДЕРЖАНИЕ.

ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………………стр.2-3

Глава I  Сущность и особенности местного государственного управления

1. Основные признаки и особенности  местного государственного управления…………………………………………………………стр.4-5
2. Мировые теории и модели местного управления.......................стр.6-7

Глава II  Местное государственное управление Республики Казахстан

2.2. Эволюция становления  и развития...................................................стр.8-12

2.3. Конституционно-правовые  основы...................................................стр.12-22

Глава III Основные тенденции развития МГУ на современном этапе

3.1. Децентрализация власти  и её влияние на развитие  МГУ

3.2   Тенденции и перспективы  развития   на современном этапе

ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………...

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ.

                                          Введение.

Годы независимости суверенного  Казахстана стали для страны временем коренного преобразования общества, перестройки экономической и политической систем и возрождения государственности.

Сегодня страна продолжает развиваться в соответствии с  долгосрочной Стратегией «Казахстан-2030».

Создание эффективного, профессионального государства, в котором существует четкое разделение полномочий между центральными и местными органами власти, а также реализации принципа децентрализации внутри исполнительной вертикали, между центром и регионами, между государством и частным сектором – главенствующие задачи государственного управления Республики Казахстан как демократического, светского, правового и социального государства.

В общепринятой мировой практике государственного управления при демократической  форме правления, все реформы, связанные  с вопросами перераспределения  властных полномочий, не должны нарушать стабильность системы сдержек и  противовесов, сохраняя существующую стабильность и способствуя развитию институтов гражданского общества.

Следует отметить, что  основные положения и принципы деятельности местных государственных органов в теоретическом и прикладном аспекте, как одного из элементов общей системы власти, в Казахстане стали развиваться сравнительно недавно. Тем не менее, сложившийся за короткий промежуток времени практический опыт в области становления и функционирования местной исполнительной власти, позволил создать основы правовой базы,  наряду с тем,  в общественном сознании укрепилось и получает свое дальнейшее развитие идея народного представительства, как важнейший критерий цивилизованного, демократического развития страны.

Таким образом, повышение эффективности работы местных представительных органов власти является одной из важнейших составляющих решения задачи  формирования правового государства в Казахстане.

Казахстан переживает переходный период. Демократические элементы в стране все еще остаются преимущественно формальными  во многом и по причине неразвитости системы представительных органов, которые должны способствовать раскрепощению инициативы граждан в участии в политических процессах, принятии решений. Без участия местных органов управления, и прежде всего представительных, невозможно дальнейшее развитие гражданских свобод, сохранение и укрепление политической стабильности и согласия в обществе.

К настоящему времени кардинальное реформирование структур государственной  власти состоялось пока только в верхних  ее эшелонах, хотя не менее остро  стоит вопрос о реформировании местного управления и организации основ местного самоуправления. Эта проблема обостряется и в связи с тем, что ответственность за проблемы регионов все в большей мере возлагаются на сами регионы, а отсутствие законодательного регулирования, закрепления за местными представительными органами управления конкретных полномочий по руководству территориями не способствует развитию системы.

Актуальность  темы магистерского диссертационного исследования:        Необходимость перспективного развития демократ. правовых институтов, важнейшим условием которого является наличие эффективной государственной власти, в свою очередь - один из важнейших факторов, реализация  Конституции Республики Казахстан. В Концепции перехода РК к устойчивому развитию на 2007-2014г.г. акцентируется: устойчивое развитие во внутренней политике РК обеспечивается путём совершенствования демократических процедур, последовательного расширения народовластия как механизма учета мнения большинства и меньшинства в принятии решений на всех уровнях государственной власти» [1] (Концепция перехода РК к устойчивому развитию на 2007-2014г.г. Интернет-ресурс www.edu.kz)       Расширение  демократического начала в вопросах оптимизации государственной власти, в укреплении принципов законности, гласности, справедливости позволит привести государственное управление в соответствии с международными стандартами и повысит уровень правовой и социальной защищенности граждан. 

Совершенствование форма  и методов осуществления государственной власти с учетом конституционных положений выдвигается на первый план  в стратегии решения приоритетных задач в стране. Более того, настоятельная необходимость данного процесса неоднократно подчеркивалась Главой государства Н.А.Назарбаевым [2] (Выступления и интервью Президента РК, сайт Акорда)

Реализация  государственного и местного управления является актуальной проблемой современного этапа государственного устройства страны. Совершенствование местного управления в Казахстане является одним из ключевых вопросов его дальнейшего развития [3]  (Оспанов К.Т. К вопросу о децентрализации  государственной власти. Проблемы  развития госуд.управления  РК, Астана, 2002)   

Децентрализация государственного и местного управления является  действующим объектом общественного внимания. Несомненно, что социально-экономическая  политика государства фактически осуществляется через органы местного управления, где происходит непосредственная взаимосвязь населения с государством. В этой связи, эффективное построение системы местного управления имеет принципиальное значение для общества.

Модель казахстанского управления по своей сути соответствует смешанной системе, которая соединяет принципы местного государственного управления и самоуправление. При этом необходимо учесть потенциал отечественной истории, позволивший сохранить и приобрести немало ценного опыта в сфере родового, аульного самоуправления, советского строительства при внедрении местного самоуправления на современном этапе развития. Хотелось бы обратить внимание, на традиции местного самоуправления- Жеты Жаргы, свидетельствующие о разделении на сферы компетенции различных общественных и государственных институтов еще в средние века.

Конституция Республики Казахстан от 1995г., предусматривает возможность создания местного самоуправления, признающая необходимость функционирования местных органов самоуправления и гарантирующая их самостоятельность в пределах установленных полномочий. Надо отметить, что проводилась определенная работа по внедрению элементов местного самоуправления и созданию его законодательной базы (на примере КСК, сельских потребительских кооперативов,  экспериментальных выборов в 2001г. сельских акимов  и 2006г.- акимов районов и городов областного значения).

На современном этапе  государственного изменения произошли  кардинальные изменения, произошедшие, благодаря инициированию Главой государства,  обновлению основного закона страны. В первую очередь, была исключена норма, не допускающая слияние общественных и государственных институтов, что позволит делегировать органам местного самоуправления осуществление государственных функции. Маслихаты, избранные на основе свободного, тайного, прямого и всеобщего голосования, являются основой местного самоуправления . Существенно повышены роль и полномочия маслихатов., с увеличением срока полномочий маслихатов до 5 лет. Кроме того,   с согласия маслихатов  станут назначаться акимы всех уровней. Упрощена процедура выражения маслихатом недоверия акиму: ранее оно могло быть принято двумя третями голосов депутатов маслихата , а в настоящее время достаточно простого большинства голосов.

Главным образом, в Конституции заложены базовые параметры местного самоуправления, в основе воздвигнута идея сближения систем МГУ и самоуправления. Бесспорно, государственная власть не может осуществляться без эффективной системы управления. Важнейшими составляющими авторитета власти, оказывающие позитивное влияние на процесс её легимитизации, является эффективность решений и действий государства.  Любое государство жизнеспособно тогда, когда его управленческие решения воплощаются и находят признание на территории всей страны, когда происходит результативное взаимодействие государственных органов центрального аппарата с местными органами власти, когда государственная система способна адекватно реагировать на изменения социально-экономической и общественно-политической ситуации в стране и регионах в частности. Данные факторы способствуют развитию высокой потребности на государственном уровне в эффективной системе управления.

Необходимость в своем  научном и практическом осмыслении казахстанской модели института государственной власти определена особенностями её развития. В долгосрочной перспективе конституционно-правовые   направления реализации государственной власти по мере  накопления опыта потребуют  внесения существенных корректив, в связи, с чем важна роль   ученых, которые, изучая практику  государственной власти, будут способствовать совершенствованию его организации и правовые формы., что является обоснованием актуальности и соответствия потребностям времени данного диссертационного исследования.

Степень разработанности  темы исследования:  Актуальность исследований определили круг источников, из которых сформирована  научная база диссертационной работы. Историю конституционного права изучали Сапаргалиев Г.С., Зиманов С.З., Аубехеров С.Х., Валиханов Ч.Ч., Новиков А.И., Твардовская В.А., Чельбуцев-Бебутов и др. В указанных трудах отмечается ретроспективное исследование конституционно-правовых основ государственной власти. Решающую роль в определении проблем методологии и формулировании выводов  и предложений  сыграли научные разработки казахстанских ученых: Ашитов З., Баймаханов М.Т., Бурлаков Л., Жукенов А. , Журсимбаев С., Когамов М., Мами К., Нарикбаев М., Рогов И., Саигндыков А., Сапаргалиев Г., Сартаев С. и др. Содержащаяся в монографиях и публикациях указанных ученых заключения и рекомендации направлены на оптимальную организацию системы государственной власти.

Цели и задачи диссертационного исследования: Достижение целей осуществлено посредством решения следующих задач:

Показать особенности  местного управления в РК

Раскрыть адекватность системы государственной власти по типу отечественной правовой системы

Изучить особенности и  преимущества мировых моделей конституционного-правового регулирования государственной власти и провести сравнительно правовой анализ с РК

Исследуются научные основы государственной власти МГУ

Изучается соотношение МГУ  и самоуправления

Исследуются международные системы государственной власти

Анализируются  исторические основы  нормативной правовой базы реализации государственной власти в РК

Раскрываются состояние  и перспективы законодательства в сфере осуществления государственной власти в РК

Показано соответствие между моделью государственной власти и сложившейся правовой системы страны

Объекты  исследования  магистерской работы: Местные государственные органы управления.

Предметом исследования: деятельность акиматов

Теоретическая и  практическая значимость исследования: Сформулированные выводы и предложения могут быть использованы в научно-исследовательской работе при  дальнейшей разработке проблем реализации государственной власти

Выбор направления  исследования определяется актуальностью проблем совершенствования комплекса организации  и правовых мероприятий по становлению и развитию казахстанской модели местного государственного управления

Методологию исследования составят сравнительно-правовой, исторический и формально-юридические методы. В основе изучения действующего законодательства был положен общенаучный метод сочетания анализа и синтеза. При подготовке диссертации автор опирается на положения Конституции и нормативно-правовых актов РК.

Теоретической  основой исследования является специальная юридическая и политическая литература по теории отечественного и зарубежного государства и права, конституционного права, избирательного права, юридической, экономической, социальной статистике.

Глава I  Сущность и особенности местного государственного управления

1. Основные признаки государственного управления.

         Государство как ведущий субъект социального управления выступает единственной, универсальной организацией политической власти в обществе, охватывающей все население страны в пределах определенной территории и в этой связи государственному управлению принадлежит особое место в системе целенаправленного, организующего и регулирующего воздействия на общественные процессы.

Для того, чтобы составить целостное представление о воздействии государственного управления на общественные процессы необходимо провести анализ его сущностных свойств. Раскрыть сущность и специфические особенности государственного управления - это означает выявить такие основополагающие свойства, которые указывают на его объективную необходимость в обществе.

  Социально-политическая природа государственного управления выражается в ряде его сущностных признаков. Это, прежде всего, заложенная в нем мощная властная сила. В концентрированном виде управляющее воздействие на общественные процессы связано с фундаментальным понятием «власть». В содержательном аспекте власть представляет собой волевые отношения, в которых одни люди добровольно или по принуждению подчиняются воле других и сообразовывают свою жизнь, свои поступки с определенными социальными нормативами.

Любая власть выражается через  управление (в трудовых коллективах, в общественных объединениях и т.д.). Государственная власть — это  особый атрибут управления в обществе. Располагая огромными материальными, финансовыми, организационными и другими  ресурсами, государство в процессе управляющего воздействия на социальную систему обладает исключительным правом применения в случаях необходимости  легитимных средств принуждения.

Государственное управление имеет целенаправленный характер и  обеспечивает решение специфических  задач. Именно государству принадлежит  ведущая роль в реализации стратегических задач и приоритетов, предусмотренных  Стратегией развития Казахстана на период до 2030 года. Качественные особенности  государственного управления отражает своя, нормативно установленная цель. Она формируется и находит  свое закрепление в Конституции  Республики Казахстан, законодательных  и других нормативных правовых актах  высших представительных и исполнительных органов республики. Речь идет об обеспечении  материального благополучия членов общества, их нравственного и физического совершенствования, правовой и социальной защищенности.

Цель государственного управления в Казахстане состоит в повседневном исполнении, претворении в жизнь Конституции, законов, указов Президента страны и других нормативных правовых актов. Более конкретно целевая направленность деятельности государственных органов определена в их уставных документах или законодательных актах.

Государственная власть управляет  обществом при помощи системы органов: законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, обеспечивающие нормальное функционирование общества и охрану его от противоправных посягательств и в  совокупности нередко представляющий механизм государства, материальное выражение государственной власти.

         Государственное управление выражает интересы всего общества, обеспечивает координацию (согласованность) развития всех отраслей управления.

 Задачи, стоящие перед  государственными органами, определяют  содержание работы этих органов.  Посредством  государственного управления реализуются внутренние и внешние функции государства.

В целом, деятельность государства многообразна, отличается большой масштабностью, сложностью и объемом управленческих функций, в частности в развитии отраслей экономики, социальной сферы и административно-политического строительства.

         Существенным признаком государственного управления является его распространенность на всё население страны в пределах соответствующей территории.

С государственным воздействием на социальную систему связано административно-территориальное  устройство государства. Это означает, во-первых, наличие государственной  границы, которая отделяет территорию данного государства от других государств и в пределах которой осуществляется государственная власть по территориальному принципу. Причем с государственной  территорией связано решение  внешнеполитических задач и функций  государства (включая защиту своей  территории от нападения извне); во-вторых, обеспечивается верховенство государственной  власти в пределах определенной территории (границ государства), единство и полнота  власти законодательных, исполнительных, судебных и других органов и учреждений государства в отношении населения; в-третьих, введение административно-территориального устройства (область, город, район и  т.д.) обусловливает формирование центральных  и местных органов государства, распределение между ними функций  и полномочий, соотношение централизации  и децентрализации в управлении отраслями экономики и социальной сферы.

Государственное управление выступает как целенаправленное, властно-организующее и регулирующее воздействие государства на общественные процессы в соответствии с приоритетными  задачами социально-экономических и политических преобразований в Республике Казахстан.

                 1.2.Мировые модели и модели местного управления.

Эффективность государственного управления во многом зависит от распределения  властных полномочий между центром  и регионами, способных обеспечить баланс интересов государства как  целого и его частей (т.е. административно-территориальных  единиц).

      В настоящее время в большинстве развитых стран мира существуют различные формы территориального и децентрализованной системы управления. Такие системы существуют в федеративных государствах, таких как США, Канада, Австрия, Германия и в унитарных государствах (Франция, Великобритания, Нидерланды, страны Скандинавии).

       Для унитарных государств, каким является и Казахстан, присуще деление территории государства на административно-территориальные единицы - регионы (области), города, районы города, сельские районы, другие поселения.

       В мире существует две формы организации управления на местах: местное государственное управление и местное самоуправление.

        Местное государственное  управление - управленческая деятельность в местной территориальной единице, проводимая центральной властью или администрацией вышестоящего территориального уровня управления, через административные органы, как правило, назначаемые вышестоящей властью.

     Так, Конституция  Республики  Казахстан 1995 года  дает определение местного государственного  управления,  как части государственного управления на  соответствующей территории, осуществляемого местными представительными и исполнительными органами.

      Местное государственное управление в областях, городах республиканского значения  возглавляется акимами, назначаемые и освобождаемые от должности Президентом РК по согласованию с маслихатами, а в иных административно-территориальных единицах - акимами, назначаемыми (по согласованию с маслихатами) или избираемыми в соответствии порядком, определяемом Президентом Республики Казахстан.

       Местное самоуправление. Традиции местного самоуправления имеют многовековую историю. Многие исследователи отмечают, что местное самоуправление по своей природе – это явление общественно-государственное.

       Во многих странах мира важным субъектом публичного управления также признается территориальная общность (городское или сельское поселение), осуществляющая местное самоуправление, т.е. деятельность населения по решению вопросов местного значения прямо или через органы местного самоуправления.

В этом отношении термин «муниципальный» (от лат. municipium —самоуправляющаяся община) обычно применяется в отношении органов местного самоуправления. Поэтому в законодательстве многих стран понятия «местный» и «муниципальный» используются как тождественные.

Хотя традиции независимого общинного и городского управления восходят к древности, понятие «местное самоуправление» в его современном понимании стало складываться в Европе со времен средневекового сословного государства. Так, в Англии местное управление изначально рассматриваюсь как самостоятельное функционирование органов управления на местах, осуществляемое на основании дарованных Короной хартий вольности. После буржуазных революций конца XVIII л. понятие местного самоуправления стало широко использоваться во многих западных государствах. Оно охватывало организацию и деятельность таких должностных лиц, органов и учреждений, которые функционировали относительно самостоятельно, формировались населением административно-территориальных единиц и не находились в прямой зависимости от центра. Существенно расширилась сфера действия местного самоуправления в конце XIX — начале XX в. в связи с обострением социальных и экономических проблем, затрагивающих все слои населения. Тогда местное самоуправление получило всестороннее закрепление в законодательстве и начало складываться как самостоятельный юридический феномен.

Во второй половине XX в. стремительный рост городов, необходимость социально ориентированной политики государства, демографические и экологические проблемы привели к новому периоду развития управления на местах. Понятие местного самоуправления стало общепризнанным, и его характерные черты были определены как во внутреннем законодательстве зарубежных стран, так и в международно-правовых документах.

Необходимо отметить, что  в мировом масштабе местное самоуправление признается как  особый элемент государственного устройства, не входящий в систему  государственной власти, компетенция  которого очерчивается решениями центральных  органов власти, а его деятельность направлена на удовлетворение интересов  местного сообщества. В этой связи  интересы региональной и местной  власти изначально должны быть разведены, что будет важным средством воздействия  па проявления местного сепаратизма  со стороны центральной власти.

Поэтому местное самоуправление должно рассматриваться как важное звено механизма взаимодействия гражданина, общества и государства, необходимое условие реализации новой парадигмы развития человечества в целом, в центре которой стоит  человек со своими интересами и потребностями. Институт местного самоуправления является демократичным, т.к. вовлекает граждан  в управление делами общества. Принципы местного самоуправления получили свое правовое закрепление в Европейской  Хартии о местном самоуправлении (принята Советом Министров Европейских  стран в 1985 в г.Страсбурге), которая служит правовым фундаментом для муниципального законодательства стран членов Совета Европы.

1. Глава II  Местное государственное управление Республики Казахстан

2. Эволюция становления и развития

Основной задачей любого демократического государства является создание условий для реализации прав и свобод его граждан. При  этом вопрос рационализации государственного устройства сводится к созданию такой  системы власти и управления, при  которой эта задача решалась бы наиболее эффективно.

Существуют объективные  проблемы, которые могут быть решены только на общегосударственном уровне с привлечением централизованных средств  и ресурсов. В частности, это проблемы  обеспечения территориальной целостности, независимости, создания единой правовой базы, разработки и реализации государственной политики во внешнеполитической и внешнеэкономической областях, конституционного признания и гарантий основных прав и свобод граждан, принятия и реализации государственных программ в области науки, культуры, образования, здравоохранения, социальной защиты, правопорядка и безопасности, и т.п. 
           Однако следует отметить, что реализация многих государственных задач, решение вопросов социального характера  осуществляются не в масштабе государства, а на уровне регионов - административных делений, в местах компактного проживания граждан. Именно здесь должны быть, прежде всего, созданы условия для реализации гарантированных государством прав и свобод, а также обеспечена возможность благоустроенного проживания и решения ряда вопросов социального характера.  
     Как известно, предпосылками решения поставленных задач являются правовые и экономические основы, необходимые для деятельности органов местного управления.  
    В современных условиях государство объективно играет значительную роль в развитии института местного управления. Местное управление в силу своей природы выступает связующим звеном между населением и государственными структурами.

        Процесс становления и развития системы государственного управления в Казахстане с момента обретения им своей независимости можно разделить на несколько этапов.

Первый этап становления и развития системы государственного управления пришелся на 1990-1993 годы и проходил под  знаком перехода Казахстана к самостоятельному развитию, становления в стране основ  суверенной государственно-административной системы. Следует отметить, что суть произошедших тогда важнейших событий заключалась в сломе существовавшей тоталитарной системы и коренной реформе всей системы общественных отношений.

16 декабря 1991 года был принят  конституционный Закон «О государственной  независимости Республики Казахстан». В данном Законе был закреплен  статус Казахстана как независимого, демократического, правового государства, обладающего на своей территории всей полнотой власти и самостоятельно определяющего и осуществляющего внешнюю и внутреннюю политику.

После юридического обретения своей  государственной независимости, в  начале 1990-х годов, Казахстан был  вынужден приступить к активному  поиску собственной модели государственно-политического  устройства.

В этот момент в Казахстане впервые  была закреплена единая система исполнительно-распорядительных органов от президента до глав местных  администраций.

Таким образом, можно констатировать, что на первом этапе развития системы государственного управления в Казахстане, осуществлявшемся на фоне системной либерализации общественной жизни, были заложены основы развития этой системы.

Принятые в тот исторический период нормативно-правовые акты стимулировали  формирование системы государственного управления в Казахстане. Но при  этом следует отметить, что построение новой системы государственного управления в тот период было достаточно ограниченным. Принятие Стратегии долгосрочного  развития Казахстана до 2030 года «Казахстан-2030»  позволило определить четкие направления  реформирования системы государственной  власти, предусматривающая её широкомасштабную реформу и дальнейшую демократизацию и построение эффективного государства в Казахстане.

К 1999-2000 годам основные реформы  в экономике были завершены, и  в целом в Казахстане была создана  рыночная экономика с соответствующей  инфраструктурой. Параллельно в  стране шло создание среднего класса. В этих условиях сильная централизация  государственной власти начала играть роль сдерживающего фактора в  дальнейшем развитии страны.

Причиной этого стало то, что  за более чем десятилетний период независимого развития так и не удалось  до конца избавиться от рецидивов  советской административной практики. В результате чего органы государственной власти на местах часто оказывались в безвыходном положении, ощущая временами дефицит властных полномочий, что не самым лучшим образом сказывалось на эффективности системы государственного управления.