Местное самоуправление. 18

Министерство общего и  профессионального образования

 

Российской Федерации

 

 

Хакасский государственный  университет им. Н.Ф. Катанова

 

Институт истории и  права

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Курсовая работа по теории государства и права

 

 

По теме:   Местное  самоуправление

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Содержание

 

§1 Введение.

 

1.   Историко-теоретические  основы местного самоуправления.......................................2

 

2.   Историко-правовые  аспекты местного самоуправления 

 

в дореволюционной России.............................................................................................7

 

3.   Организация местного  самоуправления в советский период.......................................8

 

4.   Основные тенденции,  становление и развитие местного

 

самоуправления в России на современном этапе.........................................................10

 

 

§2 Местное самоуправление.

 

1.    Понятие местного  самоуправления...............................................................................12

 

2.    Основные принципы  местного самоуправления..........................................................15

 

3.    Функции местного  самоуправления..............................................................................21

 

4.    Органы местного  самоуправления в системе народовластия.....................................26

 

5.    Предметы ведения  и полномочия местного самоуправления.....................................31

 

6.    Основы местного  самоуправления................................................................................34

 

7.    Гарантии местного  самоуправления.............................................................................38

 

 

§3 Заключение......................................................................................................40

 

 

 

Список литературы..............................................................................................................44

 

 

 

 

 

 

 

 

§1. Введение.

 

 

1. Историко-теоретические  основы местного самоуправления.

 

 

Возникновение, становление  и развитие всякого государства  берёт своё начало с древнейших родоплеменных  отношений. Доисторические племена  разных народов, имеющие много общих  черт существования и жизнедеятельности, являются прообразами современного местного самоуправления. Так в работе «Происхождение семьи, частной собственности  и государства» Ф. Энгельс писал: «Ещё почти триста лет спустя после основания Рима родовые узы были настолько прочны, что один патрицианский род, именно род Фабиев, мог с разрешения сената собственными силами предпринять военный поход против соседнего города Вейи»1 . Очевидно с исчезновением родоплеменных связей потребность групп людей сообществ, общин, компактно проживающих в крупных населённых пунктах, городах и селениях в необходимости самостоятельного управления и решения местных вопросов социальной, экономической и хозяйственной жизни сохранилась не только как традиция родоплеменных отношений, но и как объективная закономерность жизнедеятельности человеческого общества. И потому термин местное самоуправление или муниципальное управление (как правовое понятие) берёт своё начало ещё с Древнего Рима. «Муниципалитетами» там называли города, пользовавшиеся правами самоуправления.

 

Развитие муниципального права, его институтов неразрывно связано  с возникновением и эволюцией  местного самоуправления как децентрализованной формы управления, разработкой теоретических  концепций местного самоуправления, формированием законодательства, регулирующего  муниципальную деятельность.

 

Основы правовых муниципальных  систем большинства европейских  стран, а также США, Японии и других государств были заложены в ходе муниципальных  реформ в XIX веке, хотя традиции общинного, городского самоуправления, как уже  говорилось выше, уходят своими корнями  в глубину веков к первичным  ячейкам общества: полисной демократии античного мира, городским и сельским общинам средневекового сословного государства.

 

Следовательно, муниципальные  реформы XIX века основывались на фундаменте, который закладывался для них  уже в средние века. Средневековые  города с их административным, финансовым и судебным правлением, купленным  или отвоеванным у феодалов, в  условиях сословного самоуправления несли  зародыш современного буржуазного  муниципализма. Конституционное движение, толчок которому в европейских странах дала Великая французская революция, привело не только к появлению новых форм организации власти в сфере высшего государственного управления, но и с неизбежностью поставило задачу преобразования местного самоуправления по новому типу, свободного от сильной бюрократической опёки центральных органов власти.

 

Взаимоотношения личности и  государства, местных сообществ  и центральных органов власти в условиях демократического, правового  государства принципиально иные, нежели в абсолютистском государстве, которое Кант называл государством произвола. Поэтому вполне естественно, что идеи местного самоуправления, становились лозунгами политических движений и правовых реформ XIX века.

 

Так уже в первой половине этого века разрабатываются теоретические  основы учения о местном самоуправлении. Одним из первых, кто привлёк внимание к этим проблемам, был А. Токвиль, французский государственный деятель, историк и литератор. В своей работе «Демократия в Америке» (1835 г.) он писал: «Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться её мирным характером. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретёт»[1]. Значительный вклад в разработку теории местного самоуправления внесла германская юридическая школа.

 

Первоначально немецкие учёные, обосновывая природу и сущность местного, общинного самоуправления, выдвинули теорию свободной общины (теорию естественных прав общины), основы которой они заимствовали из французского и бельгийского права.

 

Теория свободной общины доказывала, что право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как  и права и свободы человека, ибо община исторически возникает  раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления. Таким образом, эта теория опиралась  на идеи естественного права.

 

Теория свободной общины выдвигала следующие основополагающие начала организации местного самоуправления:

 

а) избираемость органов местного самоуправления членами общины;

 

б) положение о разделении дел, которыми ведает община, на собственные  дела и дела, препорученные ей государством;

 

в) местное самоуправление ¾ это управление собственными делами общин, отличными по своей природе  от дел государственных;

 

г) органы местного самоуправления ¾ органы общин, а не государства;

 

д) государственные органы не вправе вмешиваться в собственную концепцию общины. Они должны лишь следить за тем, чтобы община не выходила из пределов своей компетенции.

 

Идея неотчуждаемости, неприкосновенности прав общин, характерная для теории свободной общины, была, однако, достаточно уязвима, ибо трудно обосновать неотчуждаемость прав, например крупных территориальных самоуправляющихся единиц (областей, регионов и др.), установленных государством, со ссылкой на их естественный характер.

 

На смену теории свободной  общины приходит общественная теория самоуправления (или общественно-хозяйственная  теория управления), которая так  же как и прежняя теория исходила из противопоставления государства  и общины, из принципа признания  свободы осуществления своих  задач местными сообществами. Однако обосновывая основной признак местного самоуправления, данная теория на первый план выдвигала не естественный и  неотчуждаемый характер прав общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления. Самоуправление, согласно общественной теории, ¾ это заведование делами местного хозяйства. Вместе с тем эта теория, как отмечали критики, смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы со всякого рода частноправовыми объединениями (промышленными компаниями, благотворительными обществами и т.п.). Но принадлежность человека к какому-либо частноправовому объединению зависит от него, как и выход из данного объединения. В то время как принадлежность к самоуправляющимся единицам и подчинение органам самоуправления устанавливается законом и связано с местом проживания человека.

 

Практика так же показала, что органы местного самоуправления осуществляли функции, носящие не только частноправовой, но и публично-правовой характер, свойственные органам публичной  власти (принятие общеобязательных решений, сбор налогов, дорожное благоустройство, заведование образованием, культурой, здравоохранением и др.). Данные вопросы  представляют интерес не только с  точки зрения местного населения, но и государства.

 

На основе этих взглядов, критически оценивающих общественную теорию, получает своё развитие государственная  теория самоуправления, основные положения  которой были разработаны немецкими  учёными XIX века Л. Штейном и Р. Гнейстом.

 

Согласно этой теории самоуправление ¾ это одна из форм организации  местного государственного управления. Все полномочия в области местного самоуправления даны государством, имеют  источником государственную власть. Однако в отличие от центрального государственного управления, местное  самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных  жителей, заинтересованных в результате местного самоуправления. Передача некоторых  задач государственного управления в ведение местных сообществ  с точки зрения государственной  теории обусловлена тем, чтобы обеспечить более эффективное решение данных вопросов на местном уровне.

 

Общественная и государственная теории местного самоуправления имели своих сторонников и в дореволюционной России, осуществившей в XIX веке земскую и городскую реформы. Основные начала общественной теории самоуправления получили своё обоснование в работах В.Н. Лешкова, А.И. Васильчикова. В.Н. Лешков, основываясь на идеях о самобытности русской общины и её неотъемлемых правах, выступал за независимость местного самоуправления от государства, за необходимость равного участия в выборах всех членов земств, потому что они связаны одинаковыми общественными, земскими интересами. А.И. Васильчиков, противопоставляя местное самоуправление бюрократическому государственному порядку управления, приходил к выводу, что местное самоуправление чуждо политике: оно имеет свою особую цель и особую деятельности.

 

Государственная теория самоуправления получила своё развитие в работах  таких видных дореволюционных юристов, как А.Д. Градовский, В.П. Безобразов, Н.И. Лазаревский.

 

Н.И. Лазаревский определял местное самоуправление как систему децентрализованного государственного управления, где действительность децентрализации обеспечивается рядом юридических гарантий, которые, с одной стороны, ограждают самостоятельность органов местного самоуправления, а с другой стороны, обеспечивают тесную связь с данной местностью и её населением. Основные теоретические положения о природе и сущности местного самоуправления, выдвинутые и обоснованные в трудах Токвиля, Штейна, Гнейста и других учёных XIX столетия, лежат в основе современных воззрений на муниципальные органы, их место в демократической системе управления обществом.

 

Современные зарубежные учёные, как правило, трактуют муниципальное  управление как относительно децентрализованную форму государственного управления на местах. Так, по мнению датских учёных, муниципалитеты не являются нерегулируемым «государством в государстве», но выступают в качестве местных  политических единиц с относительно большой независимостью, которая  вписывается в общую систему  государства1. Финские учёные, подчёркивая связь местного самоуправления с государственной организацией, вместе с тем отмечают, что в правовой теории не нашлось общего мнения в том, как надо понимать положение муниципального самоуправления в государстве. Одни подчёркивают, что право коммун на самоуправление выдано государством в законодательстве, и коммуны, таким образом, не обладают суверенным правом на управление своей территорией как государство. Другие придерживаются той позиции, при которой коммуна и государство равноправны и существование их не зависит друг от друга. Фактом остаётся, что традиции местного самоуправления старше традиций государства. Следовательно, нецелесообразно подчёркивать положение государства как органа, который дал права на самоуправление, и представлять его как первоначальный субъект общественного правления.

 

Двойственный характер муниципальной  деятельности ( самостоятельность в чисто местных делах и осуществление определённых государственных функций на местном уровне) находит своё отражение в теории дуализма муниципального управления. Согласно этой теории муниципальные органы, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственной администрации.

 

В основе теории социального  обслуживания делается упор на осуществление  муниципалитетами одной из основных своих задач: предложение услуг  своим жителям, организация обслуживания населения. Основной целью всей муниципальной  деятельности данная теория называет благосостояние жителей коммуны.

 

Наряду с названными теориями существуют и социал-реформистские  муниципальные концепции, которые  исходят из возможности социалистической эволюции буржуазного местного самоуправления, как об одном из путей безреволюционной трансформации современного общества в социалистическое. Социал-реформистские взгляды на природу местного самоуправления были распространены в своё время и в России. Так профессор М.Д. Загряцков писал в 1917 г., что современные классовые буржуазные государства создают юридические формы, облегчающие переход к социалистическому порядку. Из этих юридических форм наиболее совершенной является самоуправление.

 

 

 

 

2. Историко-правовые аспекты  местного самоуправления 

 

в дореволюционной России. 

 

 

Развитию местного самоуправления в дореволюционной России дали толчок земская и городская реформы  Александра II, которые преследовали цель осуществить децентрализацию  управления и развить начала местного самоуправления в России. Известный  дореволюционный юрист и социолог М.М. Ковалевский полагал, что эти  реформы, включая и судебную, явились поворотным пунктом во внутреннем развитии России, ибо они внесли те ограничения, которым бюрократия вынуждена была подчиниться.

 

Земские и городские органы самоуправления не были подчинены местной  правительственной администрации, но свою деятельность они осуществляли под контролем правительственной  бюрократии в лице министра внутренних дел и губернаторов. В пределах своих полномочий земские и городские  органы самоуправления были самостоятельны. Закон определял случаи и порядок, в которых их действия и распоряжения подлежали утверждению и контролю правительственных органов.

 

Таким образом, существовало две системы управления на местах:

 

1) государственное управление; 2) земское, городское самоуправление. Разработчики Положения 1864 г., как  и Городового положения 1870 г., находились под влиянием общественно-хозяйственной  теории самоуправления, трактуя  земские учреждения как общественные  по своей сути органы (отличные от государственных органов), решающие общественно-хозяйственные вопросы местной жизни.

 

            Однако под влиянием получившей  распространение в литературе  в научных и общественных кругах  России в последней трети XIX века государственной теории  самоуправления, при Александре III были  пересмотрены и Положение о  земских учреждениях (1890 г.) и Городовое положение (1892 г.). В результате в земстве было увеличено значение сословного начала (усилена роль дворянства, крестьяне лишались права избирать гласных, последние назначались губернатором из числа избранных крестьянами кандидатов). Органы самоуправления попадали под контроль правительственных чиновников не только с точки зрения законности своей деятельности, но и с точки зрения целесообразности тех или иных действий по осуществлению своих функций. Отмечая регрессивный характер новых Положений, Н.М. Коркунов писал: «Никакого органического, внутреннего единства земского и правительственного начала новое Положение не установило. Только равновесие прежнего последовательно выдержанного дуализма нарушено в смысле усиления правительственного воздействия на земское дело».

 

            Попытку провести реформу местного  самоуправления предприняло после  февральской революции 1917 г. Временное  правительство, приняв 21 мая 1917 г.  Закон о земской реформе. Предполагалось, в частности ввести земское  самоуправление на волостном  уровне. Осуществить эту реформу  в полной мере не удалось:  последовала Октябрьская революция  1917 г.

 

         

 

 

3. Организация местного  самоуправления в советский период.

 

 

Циркуляром Наркомата  внутренних дел от 6 февраля 1918 г. были распущены городские и земские  органы самоуправления, выступающие  против Советской власти, а остальные  органы самоуправления вливались в  аппарат местных Советов, «дабы  не было двух однородных органов, ведающих одной и той же работой».

 

Идея местного самоуправления, предполагающая известную децентрализацию  власти, независимость и самостоятельность  органов самоуправления (кстати являющаяся составной частью марксистко-ленинского учения о социалистическом государстве и построении коммунизма), вступила в противоречие с практическими задачами государства пролетарской диктатуры, являющегося по самой своей природе государством централизованным.

 

В основу организации власти на местах был положен принцип  единства системы Советов как  органов государственной власти. Местные Советы и их исполнительные комитеты выступали как местные  органы государственной власти и  управления, являясь структурной  частью единого централизованного  государственного аппарата управления.

 

            После принятия Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. все звенья представительной  системы России, как и других  союзных республик, стали избираться  на основе всеобщего, равного  и прямого избирательного права  при тайном голосовании. Все  представительные местные органы  государственной власти стали  именоваться Советами.

 

            Теория советского государственного  права рассматривала местные  Советы как представительные  органы нового типа, сочетающие  в своей деятельности принятие  решений, их исполнение и контроль за проведением решений в жизнь. Этот принцип был сформулирован В.И. Лениным, который развил применительно к Советам положение К. Маркса о Парижской Коммуне как «работающей корпорации» в одно и то же время законодательствующей и исполняющей законы. Критикуя теоретические воззрения о развитии демократии, самоуправления буржуазных (с точки зрения В.И. Ленина) правоведов и учёных, он писал, «что спорами и разговорами о далёком будущем они подменяют насущный и злободневный вопрос сегодняшней политики: экспроприацию капиталистов, превращение всех граждан в работников и служащих одного крупного «синдиката», именно: всего государства, и полное подчинение всей работы всего этого синдиката государству действительно демократическому, государству Советов рабочих и солдатских депутатов»1. Реализация этой ленинской идеи (чтобы «любая кухарка могла управлять государством») осуществлялась на протяжении всего советского периода. Местные Советы являлись самыми многочисленными органами государственной власти. В СССР насчитывалось свыше 50 тысяч, а в РСФСР ¾ около 28 тысяч местных Советов, в которых работали миллионы советских граждан.

 

            Местные Советы имели собственный  исполнительный аппарат, который  ими формировался (из состава  же депутатов Совета) и действовал  под их руководством. Кроме того, депутаты образовывали различные  постоянные комиссии Советов  (например комиссии: по промышленности и транспорту; здравоохранению; народному образованию и культуре и т.д.), а также вели работу в своих избирательных округах. На сессиях Советов заслушивались отчёты о работе исполнительных комитетов, отделов управлений исполнительных комитетов, постоянных комиссий, других органов, образуемых местными Советами. Вся работа местных Советов проводилась на основе перспективных планов, состоявших из наказов избирателей, принятых к исполнению данным Советом и других мероприятий, которые якобы должны были бы способствовать решению общегосударственных и идеологических задач дальнейшего совершенствования социализма и построения коммунизма.

 

            Однако местные Советы так  и не обрели качеств «работающих  корпораций», т.е. органов, самостоятельно  решающих вопросы местной жизни,  фактически реализующих свои  конституционные полномочия, позволяющие  осуществлять не только нормотворческую,  но и управленческую функцию.  Реальная власть на местах  находилась в руках аппарата  партийных органов, волю которых  выполняли Советы.

 

            Партийное руководство Советами  всех уровней осуществлялось  по следующим основным направлениям:

 

а) разработка мероприятий  и политической линии Совета по реализации политики партии;

 

б) руководство формированием  представительных органов, подбор, расстановку, обучение воспитание кадров, работающих в Советах;

 

в) контроль за деятельностью советских органов по реализации партийных директив.

 

            Кроме того, местные Советы находились  также и в зависимости от  исполнительных и распорядительных  органов. Формально исполнительные  комитеты были подотчётны и  подконтрольны Советам, а на  практике получалось так, что  аппарат исполнительных комитетов  видел в депутатах своих общественных  помощников, «реализаторов» постановлений и решений исполкомов.

 

            В конце 80-х и в начале 90-х  годов (в связи с «Перестройкой») были сделаны первые шаги на  пути утверждения принципиально  иных начал организации управления  на местном уровне, нежели те, что были при советской организации  власти. Однако попытка ввести  местное самоуправление путём  принятия союзного (1990 г.), а затем  российского (1991 г.) законов о местном  самоуправлении, не реформируя, по  сути, прежнюю систему, не дала  ожидаемых результатов. Местное  самоуправление было декларировано,  но не было обеспечено ни в материальном, ни в организационном, ни, в должной мере, в правовом отношении.

 

 

4. Основные тенденции становление  и развитие местного 

 

самоуправления в России на современном этапе.

 

 

            Не отрицая того, что в советский  период идеи местного самоуправления  не были полностью чужды доктрине  и практике тех лет, нужно  признать, что понятие «местное  самоуправление»  в то время  отсутствовало и в законодательстве  страны, и в практической деятельности  местных органов власти. Официальное  и публичное признание местного  самоуправления как института  народовластия, независимого от  государственной власти и отражающего  процесс демократизации  в гражданском  обществе произошло лишь в  последние годы.

 

            Конституция Российской Федерации  1993 г., признавая и гарантируя  местное самоуправление (ст. 3, п.2), выступила  в качестве важнейшей правовой  основы дальнейшего процесса  становления и развития  новой  системы местного самоуправления. Тем самым на конституционном  уровне впервые закреплено существование  независимой от государства системы  власти народа для решения  вопросов местного значения. Именно  такой подход к содержанию  властных полномочий органов  местного самоуправления отражает  ст. 130 (п.1) Конституции РФ: «Местное  самоуправление в Российской  Федерации обеспечивает самостоятельное  решение населением вопросов  местного значения, владение, пользование  и распоряжения муниципальной  собственностью». Эта же статья  Конституции (п.2) закрепляет основные  организационно-правовые способы  осуществления местного самоуправления: референдумы, выборы, иные формы  прямого волеизъявления, выборные  и другие органы местного самоуправления.

 

Процесс становления местного самоуправления в России начался  с 90-х годов уходящего столетия, но идёт он сложно и противоречиво. Его развитие сдерживается, прежде всего, экономическими причинами, отсутствием  необходимых материальных предпосылок  для осуществления местного самоуправления, неотлаженностью взаимодействия органов местного самоуправления с экономическими субъектами. Для решения возникших проблем и создания необходимой правовой базы, обеспечивающей реализацию конституционных прав местного самоуправления в 1995 г. принимается Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а чуть позже постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1995 г., принимается Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления.

 

Все эти правовые акты значительно  расширили полномочия субъектов  Российской Федерации в области  правового регулирования вопросов местного самоуправления. Перед ними (в частности и перед Республикой  Хакасия) стоит задача принятия необходимого количества законодательных актов, затрагивающих все сферы организации  и деятельности местного самоуправления.

 

            Формирование и развитие местного  самоуправления и, особенно, муниципального  права в Российской Федерации  осуществляется с учётом не  только отечественного опыта  организации местной власти, но  под значительным влиянием зарубежного  муниципального опыта. Основные  принципы развития местного самоуправления, его правового регулирования взяты из Европейской Хартии о местном самоуправлении.

 

            В рамках Совета Европы, членом  которого Российская Федерация  стала в 1996 г., получил признание  принцип субсидиарности ¾ общий принцип институциональной организации власти и управления. «Основополагающая идея, стоящая за принципом, заключается в том, что политическая власть должна вмешиваться только в тех пределах, при которых общество и составляющие его группы, начиная от индивидуумов до семьи, местных общин других более крупных групп, не в состоянии удовлетворить различные потребности»1 . Данный принцип нашёл своё отражение в Европейской Хартии. Её значение для развития местного самоуправления и муниципального права в России состоит в следующем:

 

1) В Хартии обобщён лучший  европейский опыт, который может  быть использован в России;

 

2) Хартия показывает, что  развитие местной демократии, местного  самоуправления обеспечивает стабильность  в обществе через привлечение  граждан к решению вопросов  их жизнедеятельности;

 

3) Хартия закрепляет принципы  организации местной власти, которые  обязательны и для России как  члена Совета Европы. Следовательно,  муниципальные образования России  получили (кроме федеральных гарантий  своих прав) и международные гарантии;

 

4) Хартия ¾ это документ, который отражает ценности, объединяющие  народы всех государств. Благодаря  Хартии, Конгрессу местных и региональных  властей Европы возможность эффективно  взаимодействовать не только  государства, их центральные органы, но и население, граждане в  лице своих органов самоуправления.

 

Таким образом, Хартия даёт мощный толчок развитию местной демократии в Российской Федерации, поиску наиболее оптимальных форм самоуправления и  его правового обеспечения с  учётом лучшего европейского опыта.

§2. Местное самоуправление.

 

 

1. Понятие местного самоуправления.

 

 

          Понятие «местное самоуправление»  включает в себя комплексное  и многообразное представление  об организации жизнедеятельности  общества и государства, которое  естественно предполагает различные  подходы к его толкованию. Обычно  под местным самоуправлением  понимается конституционно закреплённая  организация власти на местах, предполагающая самостоятельное  решение населением вопросов  местного значения. Следовательно,  местное самоуправление является:

 

а) основой конституционного строя страны;

 

б) правом населения на самостоятельное  решение вопросов местного значения;

 

в) формой народовластия.

 

            Конституция Российской Федерации,  определяя российское государство  как демократическое, закрепляет  важнейшие устои его демократизма, находящие выражение прежде всего в народовластии, разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную, идеологическом и политическом многообразии, а также местном самоуправлении. Местное самоуправление* признаётся и гарантируется в статьях 3(п.2), 12, 130-133 и др. Конституции, а в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в статье 2 прямо указывается: «Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации».