Местное самоуправление. 17

     Содержание 
 
 

Введение…………………………………………………………………….……..3

Понятие местного самоуправления…………………………………………...…4

Конституционные основы организации местного самоуправления в России..6

Основные функции  местного самоуправления…………………………………8

Модели местного самоуправления……………………………………………..11

Заключение……………………………………………………………………….15

Список  литературы………………………………………………………………17 
Введение 

     Местное самоуправление представляет собой  один из важнейших институтов современного общества. Сегодня оно является одновременно формой самоорганизации граждан и – в этом качестве – составной частью гражданского общества, уровнем публичной власти (инструментом демократического участия граждан в управлении общими делами) и элементом рыночной экономической системы (восполняя пробелы рынка в части оказания услуг жителям и координации хозяйственной деятельности).

     Президент России Д.А. Медведев обозначил работу по развитию местного самоуправления в качестве одной из приоритетных задач государства – «местное самоуправление должно открывать гражданам возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы без указаний и распоряжений сверху».¹ В своем Послании Федеральному Собранию РФ 5 ноября 2008 г. он отметил, что работа по совершенствованию муниципального законодательства будет продолжаться.

     В настоящее время российское местное  самоуправление находится на пороге важного рубежа в своем развитии.

     Во-первых, в декабре 2008 г. отмечается 15-летие действующей Конституции Российской Федерации, заложившей основы новой модели организации местного самоуправления в стране.

     Во-вторых, 1 января 2009 г. закончился переходный период реализации Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту – Федеральный закон №131-ФЗ), в результате чего все его положения должны вступить в силу на территории каждого из субъектов Российской Федерации (кроме Чечни и Ингушетии).

     Цель  работы – изучить модели местного самоуправления.

      Понятие местного самоуправления

     Понятие местного самоуправления относительно недавно вошло в современную отечественную политическую терминологию. Впервые слова "местное самоуправление" в качестве официального юридического термина появились в 1990 году в союзном Законе "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР".

     Современное легальное определение местного самоуправления дается в ст.2 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления…». Под местным самоуправлением в Российской Федерации понимается признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

     Еще одно определение, можно почерпнуть из текста Хартии о местном самоуправлении п.1 ст.3, которой, закрепляет, что под  местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения.

     Весьма  важно с точки зрения преемственности законодательства, что приведенное определение местного самоуправления созвучно определению, данному в предшествовавшем указанному Федеральному закону Законе Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской федерации", в ст.1 которого было установлено: "Местное (территориальное) самоуправление в Российской Федерации - система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции Российской Федерации и законов Российской Федерации, конституций и законов республик в составе Российской Федерации". Однако наряду со схожестью имеется и важное отличие формулировок предшествующего и настоящего законов. В новом определении отсутствует термин "система". Исходя из приведенного определения ранее действовавшего закона во всей России устанавливалась единообразная организация местного самоуправления. Из определения современного Закона следует возможность многообразия форм осуществления местного самоуправления.

     Таким образом, данное в Законе определение  вобрало в себя в концентрированном  виде нормы Конституции Российской Федерации и Европейской хартии о местном самоуправлении, свидетельствует о преемственности настоящего Закона с предшествующим законодательством Российской Федерации.

      Конституционные основы

     организации местного самоуправления в России

     Конституция Российской Федерации установила в  качестве одной из основ конституционного строя, что Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

     Таким образом, Конституция «спроецировала»  демократические принципы на местный  уровень, закрепила ключевые гарантии местного самоуправления. Однако в  Конституции не прописаны детальные  характеристики российской модели местного самоуправления. В этом смысле она подала пример гибкого регулирования, дающего определенный простор для адаптации такой модели к жизненным реалиям.

     Споры о том, является ли местное самоуправление институтом гражданского общества или  частью публично-властного механизма, по нашему мнению, не являются принципиальными. Как форма самоорганизации граждан, местное самоуправление является институтом гражданского общества, а как форма управления публичными делами – уровнем публичной власти в России. Последнее соответствует распространенному в мировой практике пониманию муниципальной автономии, при которой органы местного самоуправления мыслятся как самостоятельный элемент государственной (публично-властной) системы, имеющий четко определенную в законе сферу компетенции, а также ясно зафиксированные права, обязанности и ответственность.

     Такой подход вполне укладывается  в наши конституционные принципы. В ст.12 Конституции России слова «не  входят» применены для соотношения  органов местного самоуправления с  системой органов государственной  власти, а не системой публичной власти вообще. Поскольку системой органов государственной власти является система федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, очевидно, в эту систему органы местного самоуправления не могут входить по определению. Они, согласно ст.12 и 130 Конституции РФ, не являются органами Российской Федерации или органами ее субъектов и наделены собственной компетенцией как третий, местный уровень публичной власти. Разделение системы органов государственной власти и органов местного самоуправления в Конституции РФ является функциональным. Из него вытекают:

• необходимость четкого определения компетенций каждого уровня публичной власти;
• необходимость закрепления и государственной защиты (гарантий) муниципальной автономии в соответствии с правилами главы 8 Конституции РФ.

     Весьма  важно, что сфера местного самоуправления в таком понимании не отчуждается  от политики. Принадлежность к системе, в которой распределяются власть и влияние, интегрирует местное  самоуправление, а с ним и местные сообщества, в публично-политическую систему.

     По  мнению представителей муниципальных  районов и поселений, опрошенных в ходе реализации настоящего проекта, местное самоуправление должно быть частью общегосударственной системы публичной власти, но обладающей самостоятельностью и правом автономного решения локальных вопросов (обеспечение жизнедеятельности населения). Эксперты нередко определяют его как буфер между властью и населением, подразумевая под «властью» региональные и федеральные государственные органы.

     Что же касается собственно выбора модели местного самоуправления, то здесь  Конституция России устанавливает  только самые общие рамки. По сути, из нее следует последовательное организационное обособление государственной и муниципальной сфер, исключение возможности формирования совместных «государственно-муниципальных» органов и предметов ведения, что не характерно для многих зарубежных стран. Однако выбор конкретных характеристик муниципальной организации, позволяющих говорить о формировании той или иной модели, Конституция России оставила законодателю.  
 

     Основные  функции местного самоуправления 

     Под функциями местного самоуправления понимаются основные направления муниципальной  деятельности. Они обусловлены природой местного самоуправления, его принципами, а также теми целями и задачами, к достижению которых стремится местное самоуправление.

     Местное самоуправление призвано обеспечить:

     а) участие населения в решении  местных дел.

     Местное самоуправление способствует приближению власти к народу, созданию гибкого механизма местного управления с меньшей бюрократией, нежели при централизованной системе управления. Участие граждан дан в решении местных дел обеспечивается с помощью форм прямого волеизъявления (референдум и др.), а также через органы местного самоуправления.

     б) управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного управления.

     Местное самоуправление должно иметь достаточную  для реализации своих задач материальную и финансовую базу. Органы местного самоуправления под свою ответственность решают вопросы владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, а также устанавливают местные налоги и сборы. Эффективное осуществление данной функции органами местного самоуправления является необходимой предпосылкой решения основных задач местного самоуправления.

     в) обеспечение развития соответствующей  территории.

     Местное самоуправление означает, что население, органы местного самоуправления берут на себя ответственность за решение всех вопросов местной жизни. Принимая программы и планы развития территории данной самоуправляющейся единицы, утверждая и исполняя местные бюджеты, управляя муниципальным хозяйством, органы местного самоуправления призваны обеспечить комплексное решение экономического, социально-культурного развития городских и сельских населен населенных пунктов, других территорий, в границах которых осуществляется местное самоуправление.

     г) обеспечение потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах.

     Функции обслуживания населения - одна из основных функций местного самоуправления: т.к. в основе учения о местном самоуправлении лежит мысль о том, что население  и образуемые им органы местного самоуправления гораздо лучше могут самостоятельно решать задачи повышения уровня и качества жизни жителей данной территории, эффективности оказываемых услуг, нежели государственные органы, государственные чиновники при централизованной системе управления местными делами.

     д) охрана общественного порядка, обеспечение режима законности на данной территории.

     В соответствии со ст.132 Конституции РФ органы местного самоуправления осуществляют охрану общественного порядка. Основные задачи по охране общественного порядка  в системе местного самоуправления выполняют органы милиции общественной безопасности (местной милиции). Органы местного самоуправления, осуществляя эту функцию, взаимодействуют с соответствующими органами государственной власти, развивают и поддерживают различные формы участия населения в деле упрочения общественного порядка, организуют исполнение законов и иных правовых актов РФ и ее субъектов.

     е) защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ и федеральным законодательством. 
Федеральным органам государственной власти РФ, органам государственной власти субъектов РФ запрещается ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией РФ и федеральным законодательством. В соответствии с Конституцией РФ (ст.133) органы местного самоуправления вправе обращаться за защитой своих прав в судебные органы, добиваться компенсации за дополнительные расходы, возникшие в результате решений, принятых органами государственной власти.

     Функции местного самоуправления тесно взаимосвязаны  и взаимно дополняют друг друга.

      Модели местного самоуправления 

     Принято считать, что в Европе были сформированы две основные модели местного самоуправления, которые в том или ином сочетании  распространились по всему миру –  англосаксонская и  романская.

     Англосаксонская модель сложилась в странах с традиционно высоким уровнем гражданских свобод, относительной слабостью бюрократического аппарата и характеризуется максимальным уровнем самостоятельности местного самоуправления (Великобритания, США, Канада, Австралия, Новая Зеландия, Индия):²

     -        местное самоуправление рассматривается как отдельный институт относительно власти государственной; муниципалитеты признаются автономными территориальными образованиями, осуществляющими делегированную им власть; государство и муниципалитеты работают как бы параллельно: отсутствует возможность совмещения функций местного самоуправления и государственного управления на местном уровне, при этом отдельные государственные администрации на местах также не создаются;

     -         предметы ведения местных властей определяются государством в качестве «закрытого списка», но в пределах закона, обычая, судебного прецедента местные власти  самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства (принцип «действия в рамках предоставленных полномочий»);

     -         муниципалитетов в качестве закрытого списка, но пределах закона, обычая, судебного прецедента местные власти самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства (принцип «действия в рамках предоставленных полномочий);

     -         свобода местных сообществ делать выбор, какие муниципальные услуги и в каком объеме они хотят иметь, считается более важной, чем желание обеспечить всем гражданам страны одинаковый набор социальных услуг;

     -         соответственно, в вопросах финансового обеспечения муниципалитетов основную роль играют собственные доходы местных бюджетов; фискальной автономии муниципалитетов отдается приоритет по сравнению с механизмами выравнивания уровня их бюджетной обеспеченности;

     -         государственный контроль местных властей осуществляется преимущественно судебными органами; специальные государственные органы и должностные  лица, уполномоченные контролировать на местах работу выборных органов, отсутствуют.

     Романская модель местного самоуправления, сложившаяся в странах с исторически более сильной ролью государственного аппарата (независимо от того, централизован он или автономизирован по областям), отличается сочетанием государственного управления и самоуправления на местах:

     -         баланс «местного самоуправления» и «управления сверху» выстраивается на сочетании выборности (автономии) и назначения (централизации); обычной практикой является создание органов, одновременно подотчетных представительным органам и вышестоящим государственным администрациям; муниципальная власть в известной мере входит в иерархическую систему государства;

     -         формальный перечень компетенций местного самоуправления законодательно может быть открытым, но существенно ограниченным в интересах защиты рыночных институтов от избыточного вмешательства муниципалитета и пресечения нерационального использования средств налогоплательщиков; выход муниципалитета за пределы предметов своего ведения чреват предусмотренными законом санкциями;

     -         стандартизации муниципальных услуг, обеспечению единых условий жизни граждан отдается приоритет относительно права местного сообщества самостоятельно определять свои потребности;

     -         следовательно, финансовое выравнивание серьезно ограничивает фискальную автономию муниципалитетов;

     -         наконец, автономия местного самоуправления ограничивается необходимостью согласования муниципалитетами решения определенных вопросов своей компетенции, а также деятельностью на местах специальных органов и должностных лиц государства, уполномоченных на контроль муниципальных властей.

     Организация муниципальной системы по «романскому» образцу характерна для Франции, Италии, Испании, Бельгии, стран Латинской  Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки.

     В прочих странах континентальной  Европы функционируют модели местного самоуправления, находящиеся как  бы между обозначенными «полюсами». Идеологически они тяготеют к  романской модели (видимо, по этой причине  и получившей название «континентальной»), однако уровень реальной автономии муниципалитетов в них обычно значительно выше. В Германии, например, в законодательстве реализован принцип разделения местных администраций на муниципальные (уровень сельской коммуны и внутрирайонного города; уровень района и не входящего в район города) и государственные (уровень округа в земле) в сочетании с контрольными полномочиями государственных органов за местным самоуправлением (руководитель администрации округа осуществляет контроль сельских коммун и внутрирайонных городов, а министерство внутренних дел земли – контроль районов и не входящих в районы городов). В части компетенции в Германии проведено разграничение «обязательных» и «добровольных» задач, выполняемых коммунами и городами, что также подчеркивает «промежуточный» характер ее муниципальной системы по «шкале» моделей местного самоуправления. В целом же уровень автономии муниципалитетов  в континентальной Европе дифференцируется по оси «Север – Юг», достигая максимума в странах Скандинавии (Финляндии, Дании) и Нидерландах. Очевидно, такое положение дел связано как с ментальными особенностями граждан различных европейских стран (уровень гражданских свобод и восприятия индивидуалистских ценностей выше в Северной Европе), так и географической спецификой (степень физического освоения территорий и  плотность населения и коммуникационная доступность, напротив, выше в южно-европейских странах).

     Важно, однако, отметить, что общими для  стран с развитыми демократическими институтами являются тенденции  как к сближению названных моделей местного самоуправления, так и  к усилению децентрализации управления, в том числе повышению автономии местного самоуправления, его роли и влияния на решение публичных дел.  

      Заключение 

     Местное самоуправление в России проделало  сложный и противоречивый путь развития. Его роль и значение в различные периоды истории неоднократно менялись, в связи с чем менялась и система взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти. Конституцией России 1993 года было провозглашен принцип независимости местного самоуправления и невключения его в систему органов государственной власти. В 2003 году с принятием закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» начался новый этап преобразований. Сегодня процесс реформирования системы местного самоуправления вступил в решающую стадию: с 2009 года Закон действует во всех субъектах Федерации без исключения.

       Однако уже первые результаты  муниципальной реформы выявили  явное противоречие между принципами, заложенными в Европейской Хартии местного самоуправления, Конституции России и практикой реализации реформы, обуславливающей положение органов местного самоуправления в общей системе управления государства. Федеральное и региональное законодательство, финансовое и материально-техническое обеспечение муниципальных образований неспособны обеспечить их автономию по отношению к государственным органам власти.

     Одна  из причин такого положения, на наш  взгляд, заключается в отсутствии четких представлений о месте  и роли местного самоуправления в обществе, различии между государственной и муниципальной властью.

     Другой  причиной является нежелание органов  государственной власти признавать право граждан на местное самоуправление, что препятствует эффективному решению  вопросов местного значения и надлежащему исполнению муниципальными органами делегированных государственных полномочий.

     Конституционная установка на исключение местного самоуправления из системы органов государственной  власти нуждается в конкретизации, прежде всего, в плане уточнения принципов взаимоотношений муниципального уровня публичной власти с региональным и федеральным уровнями.

      Список литературы 

1. Авакьян С.А. Местное самоуправления в Российской Федерации: концепция и решения  нового закона//Вестник Московского университета. Серия «Право». – 1996. - № 2.
2. Аяцков Д.Ф., Володин В.В. и др. Местное самоуправление в России.- Саратов, 1994.
3. Барабашев Г.В. Идеалы самоуправления и российская действительность//Государство и право. – 1996. - № 2.
4. Гильченко Л.В. Из истории становления местного самоуправления в России//Государство и право. – 1996. - № 1.
5. Иванченко А. Местное самоуправление в Российской Федерации: особенности формирования//Право и экономика. – 1998. - № 6.
6. Игнатов В.Г. Зарубежный опыт местного самоуправления и российская практика:Учебное пособие. – Ростов, 1999.
7. Кононов А.М. Роль и место органов местного самоуправления в осуществлении охраны общественного порядка//Государство и право. -   1997. - № 12.
8. Лютцер В. Л., Тимофеев Н. С. Муниципальное право в России. - М., 2001.
9. Местное самоуправление: Учебное пособие//Allpravo.ru. – 2003.
10. Мокрый В. Г. Местное самоуправление. - М., 2003.
11. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. – М., 1995.