Местное самоуправление. 10

     Введение

     Основной  задачей демократического общественного  устройства является создание наиболее благоприятных условий для реализации прав и свобод граждан. Решить такую  задачу невозможно без самоуправления в территориальных образованиях компактного проживания людей. Именно на этом уровне ежедневно обеспечивается безопасность граждан, предоставляются медицинское обслуживание, дается возможность получения образования, создаются рабочие места, оказываются транспортные, торговые, бытовые, коммунальные услуги.

     Децентрализация государства, государственной власти и управления является составной частью современного процесса реформ в России. Во второй половине 1980-х гг. идея федерализации жестко централизованного Советского Союза стала очень популярной. Примерно в это же время появляется идея возрождения подлинного самоуправления, связываемого в первую очередь с производственным самоуправлением. При этом, что интересно, идеи суверенизации (идущие очень часто под флагом федерализации) вышли на первый план, затмив идеи самоуправления. К тому же практическая реализация «парада суверенитетов» кардинально изменила геополитическое положение страны - СССР прекратил свое существование.

     В новом государстве - Российской Федерации - проблемы децентрализации, федерализации, сепаратизма стали не менее острыми. Относительная стабилизация произошла лишь в середине 1990-х гг. С этого времени властные структуры смогли обратить внимание и на необходимость развития местного самоуправления.

     Со  вступлением в силу Конституции  Российской Федерации 1993 года в нашей стране «признается и гарантируется местное самоуправление».

     Муниципальное право – одна из отраслей права, которая призвана регулировать общественные отношения в сфере местного самоуправления. В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту интересов граждан, проживающих на определенной территории. Поэтому местное самоуправление является одной из фундаментальных основ российской системы народовластия.

     Местное самоуправление в странах, где оно развито, осуществляет свою деятельность за счет государственного финансирования, но при этом оно и экономически выгодно государственной власти. Обеспечение текущих потребностей граждан требует государственных средств независимо от наличия местного самоуправления. А органы местного самоуправления, будучи властью, создаваемой населением муниципальных образований из людей, знающих все нюансы проблем своей территории, объективно являются органами власти, в наибольшей степени способными решать вопросы местного значения в экономически эффективных формах.

     Не  случайно в Европейской хартии местного самоуправления самая большая по объему статья посвящена характеристике источников финансирования органов  местного самоуправления. Эти положения  хартии можно рассматривать в качестве общих принципов, которые должны определять экономическую политику любого государства применительно к местным органам власти, получая свое отражение в законодательстве.

     В РФ процесс становления и развития местного самоуправления протекает с большими трудностями. Есть множество проблем, замедляющих развитие местного самоуправления в РФ.

     Формирование  местного самоуправления было начато по российской традиции - «сверху». После  силового «упразднения» Верховного Совета России в октябре 1993 г. советская власть на местах в большинстве субъектов Российской Федерации была демонтирована, а для замены понадобилось местное самоуправление. Следовательно, современное местное самоуправление в стране выросло из конфликта законодательной и исполнительной власти и стоящих за ними социальных групп. Нормативной основой введения местного самоуправления явилась серия президентских указов. Именно эти факты обусловливают актуальность темы дипломного исследования.

     Объектом  исследования является местное самоуправление. Предметом исследования – особенности территориальных и организационных основ местного самоуправления.

     Целью данной курсовой работы является анализ территориальных основ местного самоуправления.

     Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

     -раскрыть понятие «местное самоуправление» и принципы его организации;

     -дать общую характеристику типов муниципальных образований;

     -рассказать  о порядке изменения границ, преобразовании муниципальных образований. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     1.Понятие  и принципы местного самоуправления

     Как мы знаем, исторически местное или  муниципальное самоуправление возникло из родовой общины, то есть первичной  ячейки человеческого общества. Объединенные своими суровыми условиями жизни, люди были вынуждены добывать пищу и выполнять ряд других функций совместно. Отсюда и возникли определенные правила организации совместной жизни, ограничивающие интересы каждого человека во имя групповых совместных интересов. Объединение диктовалось также необходимостью передачи знаний и навыков от поколения к поколению. И в таких условиях власть получили старейшины родов (общин), обладающие знаниями и жизненным опытом. Такая подобная организация людей и начала означать своеобразный зачаток самоуправления. Соответственно, мы выяснили, что самоуправление, община старше, чем государство.¹  
Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления устанавливать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках действующего закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

     Как мы знаем, это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов. Также у советов или  собраний могут быть подотчетные  им исполнительные органы. Это положение  не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где закон это допускает.²  
Из вышесказанного можно сделать вывод, что местное самоуправление в Российской Федерации является признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.  
В Российской Федерации местное самоуправление является формой осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций. В отличие формулировок российских законов от Европейской хартии местного самоуправления состоит в том, что в Хартии особо выделяется деятельность органов местного самоуправления с возможностью обращений к собраниям граждан и другим формам прямой демократии, тогда как российское законодательство упоминает, прежде всего, само население и уж затем - органы местного самоуправления. В то же время Европейская хартия говорит не только о праве, но и о реальной способности органов местного самоуправления решать местные вопросы. Именно реальная способность, прежде всего экономическая и финансовая, служит главным слабым местом в российском местном самоуправлении. Вступление России в Совет Европы и ратификация в 1998 году Европейской хартии требуют учета всех ее отправных положений. В ней установлено, что "принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны".³

     Как мы знаем, что в демократическом  правовом государстве разделение властей  происходит не только по горизонтали - на законодательную, представительную и судебную ветви, но и по вертикали - на центральную и местную власть. В федеративном государстве такое разделение еще более дифференцируется: выделяются три уровня власти - центральная (федеральная), региональная (субъектов федерации) и местная власть. Так вот наличие местных органов власти обусловливается тем, что центральная власть не в состоянии эффективно решать разноуровневые местные проблемы. Централизованный подход в управлении не может учесть всех особенностей и трудностей большого количества местных сообществ, поэтому общепринятым в настоящее время является предоставление местным сообществам определенной автономии в решении внутренних дел.

     Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

     Также существует два главных подхода  к определению местного самоуправления. Теория местного самоуправления исходит из полного отделения друг от друга государственной власти и местного самоуправления. Содержанием деятельности местного самоуправления являются местные интересы и задачи - неотъемлемое право населения соответствующих территорий. Как мы узнали из источников, что общественная теория местного самоуправления была характерна для первой половины XIX в. Во второй половине XIX в. возобладала «государственная» теория местного самоуправления, согласно которой местное самоуправление - это форма децентрализации государственной власти, осуществление по поручению государства в рамках, установленных государством, управления «местными делами» с использованием органов, которые формируются при непосредственном участии жителей соответствующих территорий. А вот государственная теория получила широкое значение в конституционно-правовом регулировании местного самоуправления в различных странах.

     Данный  подход нашел свое отражение и  в принятой Советом Европы Европейской  хартии местного самоуправления как документе, отражающем современные общедемократические стандарты регулирования местного самоуправления.⁴  
Конституционное законодательство Российской Федерации, больше тяготеет к общественной теории местного самоуправления. Согласно Конституции Российской Федерации местное самоуправление определяют как признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

     Выдающийся  российский конституционалист Б.Н. Чичерин большое внимание уделял проблемам местного самоуправления. Ученый считал очень важным вопрос о степени централизации и  взаимоотношениях органов местного самоуправления и вышестоящих органов, подчеркивая, что "основное политическое правило" заключается в том, что местное самоуправление должно согласовываться с центральным. Государство, - по его мнению, - требует единства действий, не только во внешних сношениях, но, прежде всего, в ходе внутренних дел. Само внешнее единство зависит от внутреннего; на последнем основана вся сила государства".

     Развитие  России в качестве демократического правового государства во многом определяется тем, насколько рациональной и эффективной является организация  власти в государстве, причем не только центральной, но и - прежде всего - местной власти, представленной системой органов местного самоуправления. Местное самоуправление - одна из фундаментальных демократических основ конституционного строя Российской Федерации.

     В сегодняшних условиях процессы реформирования местного самоуправления приобретают значение важнейшей тенденции развития всей системы российской государственности. Критическое отношение к отдельным нововведениям в системе организации власти на местах не должно мешать уяснению и признанию того обстоятельства, что муниципальная реформа обусловлена объективными причинами фундаментального характера, среди которых поиск путей дальнейшего развития классических институтов демократии (к которым относятся и институты местного самоуправления) на основе оптимального баланса и сочетания национальных особенностей суверенной демократической государственности с универсальными, считающимися общепринятыми в современном мире стандартами демократии. Принципиально важно исходить из того, что суверенное государство, будучи объектом демократических преобразований, всегда должно оставаться их доминирующим субъектом, призванным обеспечивать не только создание инструментальной системы публично-правового управления, но и поддержание ее эффективного функционирования на основе принципов демократии, верховенства права, защиты прав и свобод человека и гражданина

     Общими  принципами формирования органов местного самоуправления являются:

     1) обязательность наличия выборных органов;

     2) самостоятельность органов местного самоуправления, отделение их от системы органов государственной власти, невозможность осуществления местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами, невозможность со стороны органов государственной власти образовывать органы и назначать должностных лиц местного самоуправления;

     3) самостоятельность населения муниципального  образования в определении структуры  органов местного самоуправления;

     4) наделение органов местного самоуправления в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения.⁵

     В наше время реализация конституционной  модели местного самоуправления, характеризующаяся  требованиями единства правотворческой  и правоприменительной практики, предопределяет появление своего рода кумулятивного эффекта в виде относительно нового явления демократической действительности - институтов муниципальной (поселенческой) демократии, что предполагает необходимость специальных научных исследований.⁶

     Местное самоуправление является материальной основой становления и развития институтов муниципальной демократии. В этом плане муниципальная демократия в сегодняшнем ее понимании - это  универсальный, получивший искреннее  признание, в том числе на международно-правовом уровне, институт демократической организации современного гражданского общества и правового государства.  
Говоря об организации местного самоуправления в государстве, Б.Н. Чичерин подчеркивал, что органы местного самоуправления должны решать в основном местные дела и их деятельность должна заключаться в следующем:

     1. Выбор представителей для "заведования  местными делами, или же назначение  правительством независимых лиц  из местных жителей для самостоятельного  управления делами. Последнее, - писал Чичерин, - составляет специальную форму английского самоуправления". Он подчеркивал, что нельзя согласиться с теми исследователями, которые считают такое положение дел истинным существом самоуправления. "Назначение правительством независимых лиц, - по мысли ученого, - может, при надлежащих условиях и гарантиях, заменить до некоторой степени выборное начало; но последнее остается все-таки главным проявлением свободы местных союзов, которая и составляет основание самоуправления".

     2. Автономия, или право "издавать обязательные постановления для известной местности". Вместе с тем Чичерин полагал, что государственное единство способствует становлению единообразного законодательства, а отклонения от общих законов определяются центральной законодательной властью. Местным властям предоставляется только специальный круг действий с определенной степенью власти.

     Чичерин отмечал необходимость наличия  у органов местного самоуправления полномочий в бюджетно-финансовой сфере. По его мнению, к самоуправлению "в точном смысле" или самостоятельному заведованию местными делами относятся: "право налагать подати и повинности, распоряжаться своим имуществом, делать долги, вести тяжбы, заводить разные учреждения... самостоятельно управлять местными расходами".  
Ученый отмечал, что "самый существенный вопрос состоит в том, имеют ли представители местности только право решать дела, с возложением исполнения на правительственные органы, или же они имеют свои собственные органы, заведующие предоставленными делами? Только последним устанавливается самоуправление в истинном смысле". Известный правовед отмечал, что органам местного самоуправления "могут быть вверены дела, принадлежащие... к ведомству центральной власти". Чичерин был глубоко убежден в том, что "наибольший простор органам местного самоуправления следует предоставлять именно в решении местных дел". "Администрация, - писал он, - не должна быть искусственным механизмом, насильственно наложенным на страну и подводящим все под один уровень. Отдельные местности имеют свои особенные нужды, которые лучше всего удовлетворяются местным самоуправлением. Но... местные интересы находятся в тесной связи с общими". Эту мысль он изложил в статье "О земских учреждениях": "...в местном управлении есть... обстоятельство, которое ставит его в ближайшую зависимость от государственной власти. Дела, составляющие предмет местного управления, заключают в себе интерес не только местный, но и государственный. Благосостояние целого зависит от благосостояния частей". И далее: "...общая государственная власть должна все местные самоуправления направлять к общей цели". По мнению Чичерина, эти направление, контроль и помощь составляют "существо административной централизации, без известной доли которой не может обойтись ни одно благоустроенное общество. Местное самоуправление не может быть оторвано от общей администрации.⁷

     Центральная власть, полагал Чичерин, может оставить за собой следующие права:

     1. Назначение местных властей и  утверждение выборных. При этом, отмечал ученый, "назначение, бесспорно, дает некоторую силу и влияние центральной власти; но если местные власти, назначаемые из центра, пользуются бессменностью и могут действовать самостоятельно, то централизации в этом случае нет. Пример представляет назначение несменяемых судей, которые действуют по закону и совести, не подчиняясь внешнему руководству". Ученый подчеркивал, что "централизации в собственном смысле нет даже и там, где местные власти, назначаемые и сменяемые по усмотрению центрального правительства, управляют вполне по собственному усмотрению". Относительно утверждения выборных он писал, что "оно может иметь двоякий характер: чисто формальный, состоящий в том, что выборные допускаются к исправлению должности, если нет законных препятствий, или же с правом не утверждать на основании известных мотивов или даже просто по усмотрению. Последнее, в сущности, несовместимо с выборным началом". Чичерин говорил, что "когда имеется в виду сочетание выбора с назначением, то... лучше предоставить правительству назначение лица из числа выборных депутатов".

     2. Надзор за местными властями. Это право, по его мысли, "составляет  наименьшую степень централизации.  Надзор производится посредством  отчетов, ревизий, объезжающих  инспекторов, наконец, посредством  правительственных властей, постоянно находящихся на местах".⁸

     3. "Восхождение местных дел на  решение или утверждение центральной  власти. Это, - подчеркивал ученый, - может совершаться различными  способами: или по жалобам частных  лиц, или по постановлениям  местной правительственной власти, которая приостанавливает решение представителей местных союзов, или, наконец, по самому существу дела, в силу закона. Первый есть порядок, принятый в делах служебных; он прилагается всякий раз, как граждане считают свои права нарушенными... Во втором случае требуются некоторые гарантии для самоуправления: так, по прошествии известного срока дело может считаться утвержденным, если не последовало протеста; или же правительственной власти дается право не утверждать только в случае нарушения законов, а не по своему усмотрению... При этом ей может быть дано только право останавливать дело и переносить его на решение высшей инстанции, судебной или административной; или же ей дается отрицательное право отвергнуть решение, но не изменять... Наконец, некоторые дела, особенно важные, могут, в силу закона, восходить на утверждение центральной власти... Чем больше такого рода дел, восходящих к центральной власти, - утверждал Чичерин, - тем сильнее централизация". Вместе с тем он предупреждал, что "чрезмерное ее расширение ведет к тому, что за всякими мелочами обращаются к центру".

     4. "Направление местной деятельности  из центра посредством обязательных  постановлений, инструкций и предписаний.  Здесь гарантией самоуправления  служит основное правило, что  для него обязателен только закон, а не правительственные постановления, и еще менее инструкции..."  
Весьма интересным и актуальным для сегодняшнего дня представляется положение, высказанное Б.Н. Чичериным, о том, что "местное самоуправление может быть политическое и административное. Политическое самоуправление, дающее политические права местным союзам, вовсе не совместимо с государственным единством. Оно возможно только в сложных государствах или в общественном строе, который держится на началах частного права, каким был средневековый порядок. В единичном государстве речь может идти только о самоуправлении административном".⁹

     Рассматривая  взгляды Б.Н. Чичерина на проблемы соотношения  централизации и местного самоуправления, следует выделить его вопрос о  том, что избыток централизации, "может породить величайшее зло; тут выступает уже не полезная, а вредная ее сторона. При нормальных условиях, при уравновешенных отношениях преувеличение одностороннего начала отражается пагубно на всей государственной жизни. Высшая цель государства состоит не в усилении власти, а в том, чтобы каждый общественный элемент получил надлежащее развитие и занял подобающее ему место в общем организме. Эта цель, - утверждал ученый, - достигается только ослаблением централизации и предоставлением большей самостоятельности местному управлению".

     Анализируя  идеи ученого о роли местного самоуправления в государстве, необходимо подчеркнуть, что он отдавал предпочтение трехзвенной  структуре административно-территориального деления: община - округ - область. Именно трехзвенная структура является в наши дни одной из наиболее распространенных и удобных с точки зрения организации местного самоуправления.

     Ученый  подчеркивал, что "центр тяжести  местного управления" находится  там, "где местные союзы вступают в отношения к правительственной власти. Таковы, главным образом, общины и области".¹⁰

     Многие  положения в трудах Б.Н. Чичерина относительно деятельности местного самоуправления не утратили своего значения и в  наши дни. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     2.Типы  и территории муниципальных образований

     В Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 131) установлено, что местное  самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях  с учетом исторических и иных местных  традиций. В Федеральном законе "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" детализируется это конституционное положение и уточняется, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Федерации (ст. 10).

     Муниципальное образование - это территориальная  единица, на которой осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и сформированные населением муниципального образования органы местного самоуправления.

     В Федеральном законе "Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено три типа муниципальных образований (с закреплением за каждым из них присущих ему полномочий).

     Первый  тип - городские и сельские поселения. Поселения наделяются полномочиями по решению вопросов местного значения, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения этих населенных пунктов.

     Сельское  поселение - это один или несколько  объединенных общей территорией  сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

     Городское поселение - это город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

     Второй  тип - муниципальные районы, объединяющие территории нескольких поселений. Муниципальные  районы осуществляют на всей своей  территории полномочия по вопросам местного значения, которые эффективнее реализуются на больших территориях, чем территория поселения, и в основном имеют межмуниципальный характер. При этом поселения, как отмечено выше, наделены собственным кругом полномочий, которые указываются в самостоятельно принимаемых ими уставах.

     Муниципальный район - это несколько поселений  или поселений и межселенных  территорий (территорий, находящихся  вне границ поселений), объединенных общей территорией, в границах которой  местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными и региональными законами.

     Третий  тип - городские округа. Городские  округа создаются, как правило, на базе городов республиканского, краевого, областного значения. Городские округа осуществляют полномочия как поселений, так и муниципальных районов.

     Городской округ - это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных Федеральным  законом "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными и региональными законами.

     Муниципальным образованием является также внутригородская  территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное  самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

     За  время действия Закона РФ 1991 г. и Федерального закона 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в Российской Федерации зарегистрировано в качестве муниципальных образований:

     – 427 городов областного (республиканского, краевого и окружного) значения из 590 (72%);

     – 1596 районов из 1856 (83%);

     – 160 городов районного значения из 499 (33%);

     – 453 поселков из 1900 (28%);

     – 8407 сельских округов из 24275 (34%);

     – а также 197 городских района и

     – 291 населенный пункт¹¹.

     Из  приведенных данных следует, что  наиболее многочисленной группой являются субъекты РФ, в которых самоуправление получили города областного значения и приравненные к ним, а также  все районы субъекта Федерации.