Местное самоуправление. 5

Содержание. 

Введение………………………………………………………….……………..2

Глава 1. История формирования органов местного самоуправления в России……………………………………………………………………

  §1. Система местного самоуправления в дореволюционный период……….............

  §2. Система местного самоуправления в советский период…………………………………

  §3. Проблемы развития и пути оптимизации местного самоуправления в России…...……………….………………………………………………………………

  §4. Проблемы деятельности органов местного самоуправления на современном этапе……………………………………………………………………………………………

Глава 2. Место органов местного самоуправления в системе управления государством……

  §1. Понятие и сущность органов местного самоуправления …………………..…...

  §2. Формы непосредственного участия населения в осуществлении местным

  самоуправлением………………………………………………………………………….…..….

  §3. Органы и должностные лица местного самоуправления …………………………………

Глава 3. Компетенция органов местного самоуправления………………

  §1. Конституционно-правовые основы местного самоуправления…………………………………

  §2. Функции и вопросы местного самоуправления………………………………………

  §3. Организационные формы осуществления местного самоуправления…………………………

Заключение……………………………………………………………………..

Литература………………………………………………………………….. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Введение

     Актуальность  темы исследования. В последнее время в науке и государственной жизни достаточно широко рассматриваются проблемы самоуправления. Интерес к ним вызван политическими и экономическими процессами, которые происходят сегодня в обществе.

     Действующая Конституция нашей страны определила местное самоуправление как один из элементов основ конституционного строя, как самостоятельную форму  осуществления народом принадлежащей  ему власти. Кроме того, она закрепила  важное положение в отношении  местного самоуправления: в пределах своих полномочий оно самостоятельно, и его органы не входят в систему  органов государственной власти.

     В связи со сказанным представляется весьма актуальным изучение вопросов городского самоуправления. Это предопределяется, в частности, и тем, что именно в городах в настоящее время  проживает большинство населения  России, сосредоточена большая часть  производственно-экономического, культурного  и научного потенциала. Следовательно, от состояния местного самоуправления  в данных  муниципальных образованиях зависит жизнь большей части  граждан Российского государства,

     Анализ  законодательства субъектов РФ в  местном самоуправлении, уставов  городов, их реализации показывает своеобразие  нормативного регулирования городского самоуправления, особенностей его осуществления  на практике, которое уже достаточно обширно и разнообразно. Таким  образом, исследование теоретических  вопросов и практики нормативного регулирования  и организации городского самоуправления представляет значительный научный  интерес.

     Проблемы, связанные со становлением института  местного самоуправления в нашей  стране, включая городское самоуправление, уходят корнями в прошлое, без  изучения которого сложно их решать. В  связи с этим представляет интерес  исторический опыт земских учреждений и общественного управления в  городах России, начиная со времен Петра I, при разрешении данными органами социальных проблем, удовлетворении потребностей населения, развития благоустройства городов. Актуальными представляются и организация работы местных, в первую очередь городских Советов в советский период нашей истории.

     Таким образом, актуальность темы работы обусловлена: недостаточной теоретической разработанностью проблем городского самоуправления; важностью уяснения специфики городского самоуправления; потребностью совершенствования  законодательства, регламентирующего  деятельность городского самоуправления.

     Объектом  исследования выступает институт местного самоуправления в России.

     Цель  работы — исследование проблем, тенденций и перспектив развития института местного самоуправления, анализ итогов муниципального реформирования в современной России.

     Поставленная  цель определила ряд основных задач, имеющих научно-практическое и прикладное значение:

     1) проследить становление и развитие  городского самоуправления на  основе изучения опыта общественного  управления городов в дореволюционной  России, городских Советов в советский  период, специфику перехода к  современному городскому самоуправлению  в РФ;

     2) рассмотреть конституционно-правовую основу местного самоуправления путем анализа норм Конституции РФ, федерального законодательства, законов о местном самоуправлении отдельных субъектов РФ и уставов городов;

3. раскрыть содержание городского самоуправления;
4. изучить полномочия городского самоуправления;

     5)проанализировать  систему и организацию городского  самоуправления;

     6) исследовать основные проблемы городского самоуправления в России.

     Методологической  основой исследования является совокупность общенаучных методов, таких как: институциональный, системный, структурный, функциональный, исторический, сравнительный, нормативный, статистический и других.

     Источниковой базой работы являются нормативные правовые акты Российской Федерации: Конституция Российской Федерации, федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий, Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации.

     Степень изученности проблемы. В литературе имеются отдельные труды, касающиеся данной темы. Однако специальных работ, в которых исследовалось бы в целом городское самоуправление, его становление и развитие, пока нет.

     Можно воспользоваться делением отечественной  литературы по местному самоуправлению на три группы: дореволюционная литература, литература советского периода и  современные работы.

     Дореволюционная литература достаточно богатая и  охватывает широкий круг вопросов по местному самоуправлению. Так, деятельность земских и городских органов  общественного управления рассматривалась  в работах российских ученых и  государственных деятелей: В.П. Безобразова, А.В. Васильчикова, А.Д. Градовского, А.В. Дамашке, А.В. Ельчанинова, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского и других. Их работы представляют большой научный и практический интерес и в настоящее время, так как в них уделяется значительное внимание изучению и решению проблем местного самоуправления, которые не утратили своей актуальности и сегодня.

     В советское время проблемы местного самоуправления изучались в основном в аспекте советской государственности, в силу того, что идея местного самоуправления связывалась с Советами, которые  являлись органами государственной  власти на местах, а рядом ученых характеризовались также и как  органы общественного (народного) самоуправления. В работах ученых — юристов  С.А. Авакьяна, А.А. Аскерова, Г.В. Барабашева, В.И. Васильева, Л.А. Григоряна, М.А. Краснова и ряда других рассматривались вопросы организации и деятельности местных органов власти.

     С началом муниципальной реформы  в 80-х – 90-х годах отмечается повышенный научный интерес к местному самоуправлению. В трудах таких ученых - государствоведов, как С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, В.И. Васильев, М.А. Краснов, В.А. Кряжков и других рассматривались проблемы самоуправленческого характера статуса и компетенции органов местной власти. Эти ученые способствовали формированию отрасли современного муниципального права России. Однако в их трудах рассматривались лишь отдельные аспекты городского самоуправления.

     Хотя  сейчас имеется большое количество работ по местному самоуправлению, городское самоуправление остается еще мало изученным. До сих пор  нет специального монографического исследования, в той или иной мере охватывающего комплекс вопросов, связанных с городским самоуправлением.

    Работа  состоит из введения, трёх глав, разбитых на параграфы, заключения и списка литературы.

    Глава 1. История формирования органов местного самоуправления в  дореволюционный  период.

    §1. Система местного самоуправления в  дореволюционный  период

    Необходимо  отметить, что вместо термина "самоуправление" в законодательстве того времени  использовался термин "общественное управление", под которым понималось выполнение обществом (общественными  силами) препорученных ему государством задач.

    Городское общественное управление отличается от сельского по общепринятом понятиям о городе и селе, эти две среды общественного быта признаются различными и уподобление им вовсе не допускается.

     Города  были выделены в особые единицы управления Петром I, который применил к ним начала самоуправления. В целях оказания содействия развитию промышленности и торговли он изменил систему городского управления, введя выборный элемент в органы управления. Однако, реальной власти выборные должностные лица не получили. Они только стали дополнением административного аппарата управления, обеспечивающего сбор подушной подати и других видов поборов с посадского населения, поставку рекрутов, выполнение государственных служб и повинностей. Городское управление с элементами самоуправления носило, так же как и дворянское, скорее сословный характер, а не территориальный. Оно было призвано удовлетворять общие интересы сословия, а не местности. В течение XVIII века созданные Петром I городские учреждения были полностью дезорганизованы.

     Первая  попытка установить в России городское  самоуправление была сделана в Городовом  положении 1785 г, по Жалованной грамоте на права и выгоды городам Российской империи Екатерины II, которая расширила и довольно подробно регламентировала организацию и деятельность органов городского самоуправления. Представители всех сословий, проживавших в городах и удовлетворявших имущественному и возрастному цензу, получили право выбирать органы городского самоуправления, которые, тем не менее были поставлены под контроль администрации. В силу того, что органы городского самоуправления не обладали достаточной самостоятельностью, реальная власть в городе принадлежала администрации, а они ведали в основном второстепенными вопросами, такими как благоустройство, продовольствие, санитарное состояние, развитие торговли и промышленности. Причем решение этих вопросов требовало, как правило, согласования с органами местной администрации и проходило под их контролем. Хозяйственная деятельность органов самоуправления не обеспечивалась достаточными финансовыми средствами. И, тем не менее, несмотря на все недостатки установленного общественного городского управления нельзя не отметить в нем "всесословности" активного избирательного права.

     Развитию  местного самоуправления в дореволюционной  России дали толчок земская и городская  реформы Александра II, которые преследовали две цели: децентрализацию управления и развитие начал местного самоуправления в России.

     В середине XIX века началась подготовка общей реформы городского самоуправления во всех городах России. Она имела целью поднять хозяйство городов и привлечь к управлению ими финансовую и торговую буржуазию. Разработка проекта нового городового положения затянулась на 8 лет. Для изучения местных особенностей и экономического положения были образованы в городах России особые комиссии из владельцев недвижимого имущества (являвшихся депутатами сословий), которые собрали обширный исторический, статистический и бытовой материал и высказали предложения по поводу будущего закона.

     Принципы  организации городского самоуправления, которые определило Городовое положение от 16 июня 1870 г., были основаны на опыте земского самоуправления.

     В марте 1859 г. специальная комиссия, созданная при Министерстве внутренних дел, пришла к выводу о необходимости передать ведение местных дел выборным учреждениям. 1 января 1864 г. Положение о губернских и уездных земских учреждениях было утверждено Александром II.

     Согласно  Положению 1864 г. земства являлись всесословными учреждениями и основывались на принципах выборности всех гласных, зависимости избирательного права от имущественного ценза, формального равенства и сменяемости гласных. К решению вопросов местного хозяйства привлекались широкие слои населения: представители дворян, торгово-промышленной буржуазии и крестьян.

     Круг деятельности земств был достаточно широк. По Положению 1864 г., они должны были заниматься "пользами и нуждами" губерний и уездов..

     В распоряжение земских учреждений передавались суммы губернского земского сбора. Министерство финансов предписало местным  Казенным палатам предоставить в  полное распоряжение земства "все  остатки наличных денег, недоимок и  оклада собственно губернского земского сбора в том количестве, в каком они окажутся по день передачи их в заведывание новых земских учреждений".

     Неполнота земской реформы заключалась  в том, что она вводилась главным  образом в европейской части  России, а также в том, что земские  органы учреждались только на уровне губерний и уездов. В самых мелких административных единицах — волостях — земства не предусматривались. Не предполагалось и создание общегосударственного органа, который объединил бы усилия всех земств.

     Городовое положение 1870 г. существенно изменило формирование органов городского самоуправления, введя принцип имущественного ценза. В соответствии со ст. 17 "всякий городской обыватель, к какому бы состоянию он не принадлежал, имеет право голоса в избрании гласных при следующих условиях: 1) если он русский поданный; 2) если ему не менее 25 лет от рождения; 3) если он, при этих двух условиях, владеет в городских пределах, на праве собственности, недвижимым имуществом, подлежащим сбору в пользу города, или содержит торговое или промышленное заведение по свидетельству купеческому; или же, проживает в городе в течение двух лет сряду перед производством выборов, хотя бы и с временными отлучками, уплачивает в пользу города установленный сбор со свидетельств: купеческого, или промыслового на мелочный торг, или приказничьего первого разряда, или с билетов на содержание промышленных заведений; 4) если на нем не числится недоимок по городским сборам".

     В Городовом положении 1870 г. впервые в истории городского самоуправления устанавливалось, что избирательные собрания "не имеют права давать избранным гласным никаких инструкций".

     Органами  городского общественного управления являлись городские избирательные  собрания, которые создавались исключительно  для избрания гласных городской  думы через каждые 4 года; городская  дума и городская управа.

     Главным органом городского общественного  управления была городская дума, которая  представляла собой все городское  общество. На этом основании она  ведала делами, касающимися всего городского общества и действовала от его имени. Ее председателем был городской голова, одновременно являвшийся и председателем управы, что нарушало принцип разделения представительной и исполнительно-распорядительной властей. Городской голова избирался думой и утверждался министром внутренних дел в губернских городах, а в других — губернатором.

     Городская управа была исполнительным органом, ее члены избирались городской думой  и были подотчетны ей. Отчеты управы печатались для всеобщего сведения. На городскую управу возлагалось непосредственное заведывание делами городского хозяйства и общественного управления, поэтому в соответствии со ст. 72 она занималась текущими делами по городскому хозяйству, изыскивала меры к его улучшению, исполняла определения думы, собирая нужные ей сведения, составляла проекты городских смет, взимала и расходовала городские сборы на установленных думой основаниях и представляла в назначенные думой сроки отчеты о своей деятельности. Члены городской управы могли присутствовать на заседаниях думы, участвовать в прениях, но пользовались правом голоса только в случае, если являлись гласными.

     Итак, в дореволюционной России именно реформы, проводимые в XIX —начале XX вв., способствовали развитию самоуправленческих начал в городах. В данный период был накоплен значительный опыт местного, в том числе городского самоуправления, который может быть использован и в настоящее время.

1. Учитывая опыт городского общественного управления, нельзя допустить установление жесткого контроля органов государственной власти над органами местного, в том числе и городского, самоуправления. Установление правительственного надзора возможно только в допустимых пределах, т.к. органы самоуправления в вопросах своей компетенции должны быть самостоятельны и независимы от органов государственной власти.
2. На сегодняшний день представляет интерес структура органов городского общественного управления, при которой городская дума являлась главным органом, поэтому ведала делами, касающимися всего городского общества. Из своего состава она избирала председателя, который одновременно являлся председателем и исполнительного органа — управы. Члены управы избирались городской думой и были подотчетны не только ей, но и населению.

     3. К членам городской думы предъявлялись определенные требования, например наличие образовательного ценза. На сегодня ни в уставах городов, ни в других нормативно — правовых актах города не содержится никаких профессиональных требований к кандидатам в депутаты городского представительного органа и на выборные должности городского самоуправления.

     Далее, преемственность в сохранении традиций, которую необходимо использовать и  сегодня, должна заключаться в том, что депутат представительного  органа городского самоуправления в  случае неучастия в работе   представительного   органа   должен   признаваться   отказавшимся   от выполнения депутатских обязанностей, а соответственно и мандата.

    §2. Система местного самоуправления в  советский период

     Субъектами самоуправления были местные Советы и исполкомы, которые являлись одновременно и политическими, и хозяйственными органами. В первые годы после Октябрьской революции они были, прежде всего "боевыми органами восстания и организаторами масс. Их деятельность была направлена на борьбу с буржуазией и на удержание завоеваний революции. Условия гражданской войны были таковы, что пришлось оставить в стороне всякие планы о систематической хозяйственной работе. Валюта непрерывно падала, советские дензнаки были неустойчивы и обесценивались, а бесплатная раздача по карточкам, как продовольствия, так и фабрикатов неизбежно ставила горсоветы в непосредственную зависимость от центральных органов". Организационная и административная деятельность местных Советов сводилась к созданию и укреплению советского аппарата.

     К моменту принятия Конституции РСФСР  в июле 1918 г. была установлена жесткая централизованная система, характеризующаяся наличием «главкократии"; которая стремилась всецело подчинить местные отделы центру и сделать их независимыми от местных Советов. Этим нарушалось единство управления и права местных исполкомов. Такое положение дел привело к росту бюрократии, а местное самоуправление начало постепенно перерождаться в местное государственное управление. При этом Конституция 1918 г. (ст. 63) не ограничивала горсоветы и горисполкомы в организации любого количества необходимых им отделов и не давала указаний относительно необходимости той или иной их организации.

     Конституция РСФСР 1918 г. впервые на законодательном уровне закрепила опыт организации и деятельности новых местных органов власти. Специальный раздел "Организация советской власти на местах" был посвящен принципам формирования местных органов власти, предметам их ведения; в главе 11 содержались нормы для образования городских Советов.

     Съезд Советов в 1919г. принял ряд постановлений, благодаря которым было восстановлено единство управления, все отделы на местах стали отделами местных исполкомов и в то же время должны были подчиняться соответствующим вышестоящим органам управления и комиссариатам РСФСР. Таким образом, был установлен принцип двойного подчинения.

     Местное самоуправление уже не рассматривалось как "особая власть", противопоставляющаяся центральным органам государственной власти. Его органы, созданные в XVIII в., постепенно превращались в органы государственной власти, которые действовали под руководством партии.

     Городские Советы были важным звеном местных  органов государственной власти. Они были автономны в вопросах местного характера, но должны были "сообразовывать свою деятельность с общими декретами  и постановлениями центральной  власти и с постановлениями тех  более крупных советских организаций, в состав которых входили. Таким  путем создается связный, во всех своих частях однородный организм —  Республика Советов".

     Городские Советы как органы государственной  власти образовывали исполнительный аппарат, который полностью им подчинялся. Они по всем вопросам контролировали его деятельность, могли отменять его решения и распоряжения, если они противоречили закону. Этот аппарат  составляли исполнительные комитеты, отделы, управления и другие подразделения  и службы исполкомов городских Советов. То есть исполнительный комитет являлся  исполнительным и распорядительным органом городского Совета, входил в общую систему централизованного аппарата государственного управления и действовал как составная часть этой единой системы. Исполнительный комитет практически организовывал выполнение решений городского Совета, вышестоящих государственных органов.

     Подавляющая часть отделов и управлений городского Совета находилась в двойном подчинении. По горизонтали отделы и управления подчинялись образовавшему их городскому Совету и его исполнительному  комитету, а по вертикали — вышестоящему одноименному органу государственного управления. Задачи дальнейшего повышения  роли местных» в том числе городских  Советов требовали дальнейшего  перевода на систему двойного подчинения целого ряда местных отраслевых органов.

     По  Положению о городских Советах, принятому 7 декабря 1925 г., городские Советы депутатов образовывались во всех городах и поселках. В соответствии со ст. 3 устанавливалось, что "городские Советы в пределах своего ведения являются высшими органами власти на территории соответствующего города или поселка и объединяют все трудящееся население для участия в местном и государственном управлении и строительстве".

     Это было чисто декларативное положение, так как главным исполнительным органом горсовета являлся не собственный исполком, а председатель и президиум того же горсовета. Горсоветы  не имели подчиненного им аппарата, который мог бы фактически осуществлять их волю, как высшей власти на территории города, ведь во многих городах не было специального аппарата непосредственного  управления городским хозяйством, а  именно городского коммунального отдела.

     Изменения, происходившие в системе местного управления, коснулись и избирательного права, Согласно ст. 64, гл. 13, раздел IV организация советской власти на местах, Конституции РСФСР 1918 г., "правом избирать и быть избранными в Советы пользуются независимо от вероисповедания, национальности, оседлости и т.п.» следующие обоего пола граждане РСФСР, коим ко дню выборов исполнится 18 лет. а) все добывающие средства к жизни производительным и общественно-полезным трудом, а также лица, занятые домашним хозяйством, обеспечивающим для первых возможность производительного труда, как —то: рабочие и служащие всех видов и категорий, занятые в промышленности, торговле, сельском хозяйстве и проч., крестьяне и казаки — земледельцы, не пользующиеся наемным трудом для извлечения прибыли; б) солдаты советской армии и флота; в) граждане, входящие в категории "а" и "б', потерявшие в какой-либо мере трудоспособность.

     Таким образом, по новой Конституции в  Совет могли выбирать и быть избираемыми  только трудящиеся, не эксплуатирующие  чужой труд, т.е. рабочие и крестьяне. Избирательной единицей был не только тот или иной территориальный  округ, но и однородная производственная или профессиональная единица (завод, фабрика, предприятие, учебное заведение, профсоюз). Это нередко приводило к тому, что кандидатов в депутаты выдвигали, например, на предприятиях, а избирали по территориальным округам, т.е. избиратели иногда попросту не знали своих кандидатов.

     Выборы  проходили на основе однопартийной  системы, в роли единой политической организации выступала Коммунистическая партия.

     Положительным моментом советской избирательной системы, была тесная связь депутатов с избирателями, которая проявлялась в предвыборных наказах избирателей и в периодических отчитал депутатов, а также через право досрочного отзыва членов горсоветов со стороны избирателей, что было закреплено в ст. 75 Конституции РСФСР и Положения о горсоветах от 26 января 1922 г.

     Советы  стали органами государственной  власти, хотя фактически они не имели  никакой самостоятельности, т.к. "каждый их шаг направлялся из центра или  вышестоящих государственных органов, над которыми в свою очередь "нависали" органы единственно правящей компартии. Любое решение, отражающее самостоятельность  местных Советов, могло быть отменено вышестоящими органами по признакам  незаконности, а то и нецелесообразности".

     В 30 - 40-е года политическая доктрина исходила из несовместимости единой системы  Советов депутатов трудящихся и  местного самоуправления. Понятие самоуправления в тот период вообще не применялось "в сущности отбрасывалась сама идея самоуправления мест". Такое положение дел привело к тому, что вопросам местного самоуправления долгое время не уделялось достаточного внимания в научной литературе.

     В Конституции СССР 1936 г. местные Советы депутатов трудящихся характеризовались только как органы государственной власти в краях, областях, автономных областях, округах, районах, городах, селах (станицах, деревнях, хуторах, кишлаках, аулах).

     В 50-х годах самоуправление рассматривалось  лишь как расширение участия граждан  в управлении, контроль с их стороны  за деятельностью органов управления и должностных лиц, участие населения  в обсуждении подготовленных проектов решений и т.д.

     В 60-х годах в партийных документах и научной литературе вновь появилось  понятие "местное самоуправление", периодически проводились кампании по расширению прав местных Советов, но, к сожалению, они не сопровождались соответствующими экономическими мерами.

     Как органы государственной власти городские  Советы обладали государственно —  властными полномочиями, т.е. они  принимали решения и иные акты, обязательные для исполнения; организовывали исполнение принятых решений при  помощи средств воспитания, убеждения  и поощрения и охраняли данные веления от нарушения с помощью  различных средств, в том числе  и мер государственного принуждения, следовательно, они являлись одновременно органами власти и органами управления.