Местное самоуправление в Германии

Введение.

В условиях, когда мировое  сообщество объективно ощущает на себе воздействие исторически неизбежных процессов глобализации и интеграции, особую актуальность приобретают вопросы  взаимопроникновения национальных политических и правовых культур, установления общих демократических стандартов государственного и общественного  устройства.

Особое значение имеет  реализация идеи местного самоуправления как важнейшего инструмента формирования гражданского общества, с одной стороны, и как властного института, с  другой. Вопросы организации местной власти остаются актуальными на протяжении многих лет и продолжают влиять на её практическую реализацию.

Объектом исследования являются муниципальные системы Германии и Японии, а также общественные отношения, возникающие в сфере организации и функционирования местного самоуправления.

Предмет исследования составляют нормы конституционного права Японии, а также Федеративной республики Германии, закрепляющие институт местного самоуправления, а также основные элементы муниципальных систем - правовую основу, территориальную организацию, систему муниципальных органов, их компетенцию.

Для раскрытия темы работы была поставлена цель – дать характеристику системам местного самоуправления  Японии и Германии. Для ее достижения определены следующие задачи: осуществить сравнительный анализ муниципальных систем и моделей местного самоуправления; рассмотреть территориальную организацию местного самоуправления в Германии и Японии; провести исследование полномочий органов местного самоуправления Германии и Японии и финансово-экономической основы для их осуществления; предложить основные пути оптимизации.

Глава 1. Местное самоуправление в Германии

ФРГ - страна с одной из наиболее развитых в современном  мире систем парламентской демократии, обеспечивающей гражданам широкие  возможности волеизъявления и реализации своих демократических прав, закрепленных Конституцией. В стране реально обеспечено разделение законодательной, исполнительной и судебной властей. ФРГ – федеративное государство, каждая из 16 земель которого имеет свою конституцию, парламент  и правительство

1.1 Условия правового регулирования местного самоуправления

Юридическая и фактическая самостоятельность  органов местного самоуправления в  ряде современных государств носит  особенный специфический характер. Их самостоятельность иная, чем самостоятельность автономных образований, так как органы местного самоуправления не обладают законодательными полномочиями, поскольку они могут действовать только на основе и в рамках законодательных актов, изданных центральными законодательными органами всей страны или субъекта федерации, если это федеративное государство.

В Германии выделяют три условия  правового регулирования местного самоуправления: федеральное законодательство, законодательство отдельных земель и принимаемые самими общинами правовые установления.

Федеральный уровень.

На этом уровне Основным Законом ФРГ (§§1-3 ст. 28) установлено, что вопросы местного самоуправления находятся в компетенции федеральных  земель, и Федерация не вмешивается  в политику федеральных земель в  отношении местного самоуправления. Согласно параграфу 1: “Конституционное устройство земель должно соответствовать  основным принципам республиканского, демократического и социально-правового  государства в духе настоящего Основного  Закона. В землях, округах и муниципалитетах граждане должны иметь представительства, избранные путем всеобщих, свободных и равных выборов при тайном голосовании. В муниципалитетах выборный территориальный орган может заменяться муниципальным собранием”.

В соответствии с параграфом 2: “Муниципалитетам должно быть предоставлено  гарантированное право разрешать  в рамках закона все их местные  дела под свою ответственность. Ассоциации муниципалитетов также пользуются правом самостоятельности в рамках их законных полномочий и в соответствии с положениями законодательства”. В 3-м же параграфе “Федеральное правительство гарантирует соответствие конституционного устройства земель основным правам и положениям, изложенным в  §§1,2”. Таким образом, на федеральном  уровне установлены только основные права и гарантии местного самоуправления.

Уровень федеральных  земель.

Конституции земель содержат подробные положения, регламентирующие форму и объем полномочий местных  органов власти. Конституции земель должны соблюдать гарантии, предоставляемые  ст. 28 Основного Закона. Столь значительное различие в компетенциях федерального уровня России и Германии в отношении  местного самоуправления объясняется  тем, что германское федеративное государство  сложилось в результате объединения  суверенных государств. Российская же Федерация складывалась путем передачи части полномочий федерального центра субъектам Федерации, находящимся  только в процессе своего становления. Строго унифицированного порядка в  организации власти на уровне федеральных  земель не существует, потому этот порядок  в различных землях может значительно  отличаться.

В частности, в некоторых  федеральных землях предусмотрен промежуточный  уровень власти (между органами власти федеральной земли и местным  самоуправлением). Этот уровень в  Германии называют средним уровнем. По правовому статусу органы власти среднего уровня представляют собой территориальные подразделения органов власти федеральных земель.¹ Основная задача данного уровня государственной власти федеральных земель, - обеспечение контроля за соблюдением законодательства всеми нижестоящими уровнями власти.

Таким образом, обязательная в любой системе управления функция  контроля выведена на отдельный (специализированный) уровень управления. Средний уровень установлен не во всех федеральных землях. Так, в частности, средний уровень власти установлен в Саксонии, где образовано 3 территориальных подразделения (округа) с центрами в Дрездене, Лейпциге и Чемнитце, и в Тюрингии, где образовано одно территориальное подразделение (округ) с центром в Веймаре.

С определенной долей условности в качестве аналога германского  среднего уровня в России могут рассматриваться  образуемые в некоторых субъектах  Федерации территориальные подразделения  органов государственной власти субъектов Федерации (например, в  Свердловской области).

Таким образом, в соответствии с законодательством ФРГ основное регулирование отношений в сфере  местного самоуправления осуществляется на уровне федеральных земель, т.е. конституциями, законами и иными актами органов  государственной власти федеральных  земель.

Уровень района и  городов районного значения.

Районы в Германии являются публично-правовыми корпорациями, объединением коммун (общин) и одновременно государственной  административной единицей нижнего  уровня.

Распределение компетенции (задач) между районами, городами и  общинами осуществляется по принципу, согласно которому выходящие за местные  рамки работы, которые не могут  быть выполнены общинами, осуществляются главным образом районами, т.е. по принципу “снизу вверх”. Органы власти района формируются по тому же принципу, что и органы самоуправления в городах и сельских общинах.

Населением района избирается крейстаг - главный орган районного самоуправления. Деятельность по решению вопросов местного значения в городах и на территории сельских общин имеет приоритет по отношению к компетенции органов власти районов. Таким образом, в компетенцию районов входят задачи, решение которых необходимо в интересах жителей района, но выходит за пределы возможностей городов и сельских общин.

Таким образом, районы в Германии скорее являются над муниципальным  уровнем, чем нижним “этажом” государственной  власти. Основной задачей этого уровня управления является координация межмуниципального  взаимодействия и решение совместными  усилиями вопросов, выходящих за пределы  возможностей отдельных общин.

Уровень городов  и коммун (общин).

Под немецким термином “город” в отношении местного самоуправления (в отличие от термина “город районного значения”) следует понимать относительно небольшой город в статусе базового (нижнего) уровня самоуправления.

Общины интегрированы  в государственное административное устройство земель и являются его  частью. Территории общин представляют собой нижний уровень государственно-административного  устройства.²

1.2 Структура органов местного самоуправления

Структура местного самоуправления в городах Германии состоит из двух основных ветвей власти – законодательной (представительной) и исполнительной, принципы организации и взаимодействия которых основаны, как правило, на концепции сильной исполнительной власти и достаточно унифицированы по всем территориальным единицам (землям). Кроме того, каждая земля и многие города имеют свои специфические, закрепленные в земельном и местном законодательствах (в положениях об общинах), организационные особенности, отражающие своеобразие структуры, функций и способов избрания руководителей органов управления городами.

Высшим органом власти на местах являются городской совет  или совет общины. Это муниципальное  собрание, представительный орган, напрямую избираемый населением, так называемый “коммунальный парламент”. В соответствии с Основным законом ФРГ, советы избираются жителями общины на пятилетний срок на основе публичных, прямых, свободных, равных и тайных выборов. Избирателями могут  быть жители старше 18 лет, имеющие немецкое гражданство и прожившие в  городе (общине) не менее трех месяцев. Кандидаты на выборы в совет обычно выдвигаются различными политическими  партиями. В соответствии с Законом  о выборах, кандидаты от политических движений должны быть старше 18 лет, прожить  в общине не менее шести месяцев, иметь немецкое гражданство не менее  года. Число членов совета зависит  от численности населения и колеблется в городах Германии от 5 до 93.

Будучи избранными, члены  совета обладают свободным мандатом, т.е. исполняют свои обязанности  в рамках законов в соответствии с их собственными убеждениями и  исключительно в целях общественного  процветания. Они не ограничены какой-либо ответственностью, которая уменьшила  бы их свободу в принятии решений  в качестве членов совета. На первом заседании из нескольких кандидатур избираются председатель совета и его  заместители (обербургомистр и бургомистры), которые занимают свои должности в течение срока полномочий совета. Члены совета выполняют свою работу на общественных началах, но имеют право получать компенсацию расходов в соответствии с их общественными обязанностями и потерей заработка. Заседания совета всегда открыты для публики. Время проведения, место и повестка дня публикуются в форме официального объявления в ежедневных газетах.

Как высший законодательный  орган общины, совет принимает  решения по всем существенным вопросам, спектр которых широк и многообразен: общественные расходы, увеличение объемов  или расширение сфер деловой активности, получение кредитов, обеспечение  безопасности, строительство новых  плавательных бассейнов, больниц, центров  досуга, домов престарелых, школ и  пр. В соответствии с правами, предоставленными общинам, совет осуществляет и свой собственный “бизнес” на основе местного (городского) законодательства. Он также  распоряжается использованием средств, выделяемых на поддержание чистоты  и порядка в городе, уборку улиц, переработку отходов, водопотребление  и водоочистку. Он может принимать  решения по руководству городской  исполнительной властью (администрацией), отслеживает исполнение своих решений. Для подготовки решений совет  может создавать специальные  комиссии из членов совета и привлекаемых специалистов.

Вторым важным органом  управления в общине после городского совета являются органы исполнительной власти (городская власть или городская  администрация), включающие избираемых или назначаемых, в зависимости  от типа структуры управления, руководителей  департаментов.³ Исполнительная власть отвечает за ежедневное оперативное управление городом и за подготовку и выполнение решений городского совета. Администрация имеет право оспаривать решения, противоречащие закону. В этом случае совет обязан пересмотреть свое решение. При повторном протесте исполнительной власти решение принимается вышестоящими органами управления на уровне земель.

Структура органов исполнительной власти в Германии построена на единых для всех земель принципах: вся городская  администрация разделена на департаменты, имеющие унифицированную нумерацию. Каждый департамент имеет вертикальную структуру. Администрация имеет восемь основных департаментов:

1) общего управления;

2) финансов;

3) безопасности и поддержания  порядка; 

4) культуры и образования; 

5) по делам молодежи;

6) строительства; 

7) управления общественными  службами;

8) экономики и транспорта.⁴

1.3 Полномочия органов местного самоуправления и методы муниципальной деятельности

Полномочия органов местного самоуправления можно разделить, в  зависимости от сферы компетенции, на две группы. К первой относится  решение задач в рамках собственной  сферы компетенции, касающихся функционирования данной территориальной единицы, т.е. задач местного самоуправления. Земельные  инстанции могут осуществлять только правовой надзор за действиями органов  муниципального управления при выполнении этих задач, но не контролировать целесообразность их действий.

Эти задачи местного самоуправления в свою очередь подразделяются на обязательные (организация энерго- и водоснабжения, пожарной охраны, содержание зданий начальных школ, управления дорогами и т.п.) и добровольные (их община ставит перед собой сама с учетом своих финансовых возможностей, например, строительство спортивных сооружений, парков, музеев и т.п.).

Ко второй группе относится  решение задач в рамках порученной сферы компетенции. Это, прежде всего, так называемые государственные  поручения коммунальным структурам управления со стороны Федерации или земель. Они обычно касаются гражданской обороны и регистрации военнообязанных.

На выполнение государственных  поручений распространяется неограниченный правовой и предметный надзор вышестоящих  органов. Нечто среднее между  задачами самоуправления и государственными поручениями представляет собой  выполнение обязательных задач по указанию. К ним относятся обеспечение строительного надзора, регистрация места жительства граждан и оповещение населения о грозящей опасности.

Основными методами муниципальной деятельности являются непосредственное регулирование и управление. Регулирующая деятельность - это выдача лицензий на право торговли, содержание различных предприятий бытового характера, кинотеатров, театров и т.д., разрешение на занятия промыслами, установление правил торговли, застройки, выделение земельных участков под строительство, установление правил поведения в общественных местах, дача разрешений или наложение запретов на проведение уличных шествий, митингов, демонстраций. Сюда же относится надзор в сфере охраны общественного порядка, противопожарной безопасности, санитарный надзор и т.д.⁵ Нормотворческая деятельность местных органов, как правило, ограничена, и часто для издания какого-либо акта требуется его утверждение вышестоящим органом либо представителем правительства.

В зависимости от сфер деятельности муниципальных органов их основные полномочия будут в дальнейшем раскрыты по следующим группам:

1) полномочия в сфере  финансово-экономической деятельности;

2) полномочия в области  охраны общественного порядка;

3) полномочия муниципальных  органов в области коммунального  обслуживания, застройки и благоустройства территорий и охраны окружающей среды (ОС);

4) полномочия в социальной  сфере.

Полномочия  общин в сфере финансово-экономической  деятельности: Местное самоуправление не способно функционировать без определенной свободы финансовой деятельности. Основой бюджетного хозяйства ФРГ является бюджетная автономия - самостоятельность Федерации, земель и общин в области планирования, рассмотрения в представительных органах, реализации и контроля за исполнением соответствующих бюджетов. Финансовый суверенитет Федерации и земель регулируется ст. 104а Основного закона ФРГ.

Суверенитет общин в финансовых вопросах прямо не вытекает из положений  Основного закона. Он является производным  от права на самоуправление, зафиксированного в п. 2 ст. 28, и действует в рамках федеральных и земельных законов. Во всех федеральных землях общины имеют право утверждать собственный  проект бюджета представительными  органами коммун. Однако уставы коммун, составляемые на уровне общин, аналогично бюджетному закону на федеральном и земельном уровнях, могут быть приняты при условии, что общая сумма кредитов и обязательственных полномочий, максимальная сумма кассовых кредитов и размер налоговых ставок будут утверждены государством.

Распределение финансирования между тремя уровнями государственной  власти осуществляется в соответствии с принципом германского права  – “объем задач определяет размер финансирования”. Обеспечению финансовыми  средствами отдельных субъектов  управления в соответствии со стоящими перед ними задачами способствует сбалансированность их бюджетов. Это также позволяет  более экономно расходовать финансовые ресурсы страны. Как показывает опыт, собственные средства субъектов  управления расходуются, как правило, более экономно, чем финансовая помощь других управленческих уровней.

Коммунальные финансы  являются основой всего местного самоуправления. В распоряжении органов  местной власти находится значительный объем финансовых средств. Общий  размер коммунальных бюджетов составляет больше половины бюджета Федерации  и около 75% общего бюджета земель. Данное обстоятельство объясняется  большим числом задач, непосредственно  выполняемых коммунами. Однако финансовая автономия местных органов носит  относительный характер, что связано  с проведением общефедеральной  макроэкономической политики и экономическими задачами отдельных земель. В первую очередь речь идет о поддержке  коммунами государственных антициклических мер. Подразумевается, что в периоды экономического подъема коммуны должны сокращать свои инвестиционные расходы, а в условиях спада увеличивать расходы на инвестиции, поддерживать спрос и способствовать экономическому развитию.⁶ На практике эффективность коммунальной финансовой политики по преодолению циклов невелика, более того, в периоды неблагоприятной экономической ситуации именно коммуны больше всего страдают от последствий циклических явлений, для борьбы с которыми необходима помощь земель или федерации.

Более успешно общины вовлекаются  в региональную и структурную  политику, имеющую особое значение для Германии, провозгласившей себя социальным государством (ст. 20 Основного  закона), что предполагает, среди  прочего, и меры по уменьшению крупных  социальных различий в обществе. В  ФРГ действует система бюджетного регулирования, включающая вертикальное и горизонтальное “финансовое выравнивание”. Вертикальное (первичное) финансовое выравнивание охватывает финансовые отношения между  Федерацией, ее субъектами (землями) и  входящими в их состав коммунами. Оно касается распределения налоговых  поступлений между ними. Коммуны  распоряжаются лишь незначительной частью собранных на ее территории средств. Например, в Гамбурге из каждой полученной в виде налогов марки коммуне остается 19,7 пфеннига. Все остальное уходит на земельный и федеральный уровни.

Горизонтальное (или вторичное) финансовое выравнивание осуществляется между субъектами одного уровня с целью сближения их потенциалов и условий жизни населения. Например, различия в уровне развития городов, пригородов и сельской местности считаются в ФРГ допустимыми лишь в ограниченных пределах, чтобы избежать миграции из сел и перенаселения городов, что требует объединения усилий государственных органов Федерации и земель с властями на местах в сферах управления, планирования и в области финансов. Общины скорее являются частью единого целого, чем независимыми территориальными единицами: возможность предпринять что-то на муниципальном уровне больше зависит от ситуации в государстве, чем от специфических местных обстоятельств. В случае необходимости коммуны получают дополнительные финансовые отчисления из бюджета земли или Федерации, которые могут достигать в отдельных случаях 50% доходной части коммунальных бюджетов.

1.4 Надзор за деятельностью органов местного самоуправления

Орган надзора федеральной  земли за местным самоуправлением  должен контролировать, чтобы общины выполняли свои задачи в интересах  общественного блага. Одновременно он призван и защищать их права. Орган надзора за местным самоуправлением делится на общий надзор за местным самоуправлением и специальный надзор по государственным делам, которые переданы общинам.

В области добровольных задач  общины подлежат общему надзору, который  должен ограничиваться лишь проверкой  на правомерность. В области обязательных задач для выполнения указаний существует как правовой, так и профессиональный надзор. В области исполнения заданий  государство производит неограниченный надзор за правомерностью и целесообразностью действий местного самоуправления. Органами надзора окружного подчинения являются окружной директор или окружной советник. Высшей надзорной инстанцией является министр внутренних дел.

При общем надзоре различают  превентивный и последующий методы контроля. Превентивными являются получение  санкции, консультация и право органа надзора на получение в любое  время нужной информации.⁷ К последующему контролю относятся право опротестовать и отменить решение, право отдать распоряжение и в случае отказа его выполнить - право заменить работников.

За выполнением бюджета  общины производится регулярный контроль, включающий проверку годовых отчетов  с сообщением результатов проверки. Назначение комиссара, а также роспуск  органа местного самоуправления - это  крайние меры надзора, которые применяются, если представительное собрание отказывается принимать необходимые решения. Мероприятие общего надзора община может обжаловать в административном суде. Здесь принципом является то, что орган надзора имеет право  действовать лишь в интересах  общественного блага, но не для проведения интересов отдельного гражданина.

Подробное рассмотрение всех направлений деятельности местных  органов власти ФРГ позволяет  подвести итоги по проблеме их взаимоотношений  с центром и с землями.

Перед общинами открывается  широкое поле деятельности в рамках полномочий, принимаемых местными “законодательными” органами. В определенной мере эта  деятельность обеспечивается самофинансированием. Вместе с тем для ФРГ характерна большая гармонизация деятельности трех ступеней управления.

Общины являются органами опосредованного государственного управления. На них лежит обязанность по соблюдению федеральных и земельных законов, и в этой части их деятельность подлежит государственному надзору.⁸

Глава 2. Местное  самоуправление Японии

В Японии 47 префектур, 3437 городов, поселков, деревень. Все они имеют  органы местного самоуправления. Создаются  также промышленно-финансовые округа, местные советы создают свои территориальные  объединения для решения общих проблем. Промышленно-финансовые округа и территориальные объединения не являются муниципальными образованиями.

2.1. Система местного самоуправления

Введение нового основного  закона придало новые формы местным  органам власти. Прежняя система  местного управления, созданная в  XIX веке по прусским образцам, отличалась крайним бюрократизмом. Все исполнительные органы местной администрации были подчинены министерству внутренних дел, весьма жёстко контролировавшему их деятельность. Губернаторы префектур и другие крупные чиновники администрации назначались по приказу центра, избиравшиеся населением муниципальные собрания обладали лишь совещательными функциями. Конституция Мэйдзи не содержала вообще никаких упоминаний об организации местной системы управления, оставляя её целиком на произвол императорской власти.

Конституция 1947 года, в отличие  от предыдущей, содержит специальную  главу VIII о местных органах власти. Основным положением является принцип «местной автономии». При органах местной администрации в соответствии с законом учреждаются Собрания в качестве совещательного органа. Главные должностные лица органов местной администрации, члены их Собраний и другие местные должностные лица, которые определены законом, избираются населением, проживающим на территории соответствующих органов местной администрации, путем прямых выборов. Ст. 94 предоставляет «местным общинам» право самостоятельно распоряжаться принадлежащим им имуществом, решать административные вопросы и издавать свои постановления в соответствии с существующими законами. Конституция содержит также оговорку, что ни один закон, относящийся к «местной общине», не может быть издан парламентом без согласия этой общины. Эти положения, устанавливающие новый статут местных органов власти, реорганизовали систему управления префектурами по типу американских штатов.

2.2. Структура органов  местного самоуправления.

Местное самоуправление в  Японии осуществляется на двух уровнях: префектуры и поселения. За каждым из уровней закреплена собственная  компетенция; вмешательство со стороны  каких-либо других уровней и государства  не допускается, а если и допускается, то только через суд. Модель местного самоуправления в Японии основана на принципах:

• формализация принципа разделения властей на всех уровнях;
• выборность высшего должностного лица (Мэр, Префект) и представительного органа;
• сосредоточение ответственности за проводимую политику и основных рычагов управления выборного должностного лица;
• установление единообразной структуры местного самоуправления;
• местные автономии;
• выборности всех должностных лиц местного самоуправления;
• право местных органов публичной власти по управлению своим имуществом;
• издание своих постановлений в пределах законов и др.

Как было сказано выше в  стране существует двухзвенная иерархическая система территориально-административных образований: верхнее звено образуют префектуры, нижнее — муниципалитеты, к которым относятся города, поселки, сельские общины. В стране 47 префектур (43 обычные префектуры, префектура Токийского столичного округа, входящие в неё две столичные префектуры — Осака и Киото, и остров Хоккайдо образующий провинцию, разделенную на округа). Муниципалитетов более 3200. Правовое положение всех административных единиц, включая столичный округ, одинаково. Токийский столичный округ делится на 23 городских района (в них есть избираемые советы и главы районов, о которых более подробно будет сказано ниже), причём в него входят также города, посёлки и деревни, примыкающие к Токио — официально весь этот мегаполис называется «Большой Токио». Наряду со столичным округом другие крупные города (с населением более 1-го миллиона человек) также имеют внутригородские районы, но в этих районах нет самоуправления: главы их исполнительных органов назначаются мэрами городов, не избираются и районные представительные органы. Существуют также специальные округа: финансово-промышленные, корпорации регионального развития и т.д. Их органы, избираемые и делегируемые, занимаются в основном координирующей деятельностью.