Местное управление в США

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность  проблемы исследования обусловлена необходимостью совершенствования системы органов местного самоуправления в Российской Федерации. Для проведения данных мероприятий важен опыт зарубежных стран, в частности США. Практика США в этом плане представляет интерес как в целом для развития юридической науки, так и для решения реальных проблем демократизации государственного, общественного устройства, эффективности взаимодействия государственных органов с органами местного самоуправления, дает яркий пример децентрализации управления, использования институтов саморегулирования в руководстве хозяйственными и социальными процессами в федеративном государстве.

Исторически государственность  Соединенных Штатов Америки формировалась  снизу, и это в конечном итоге, определило высокий уровень децентрализации в государственной системе страны. Данный вывод является фундаментальным при анализе деятельности местных органов власти в США. По замечанию А. де. Токвиля, сумевшего по достоинству оценить фундаментальное значение американских первопоселенцев в организации местной власти - создание тауншипов (самоуправляющихся территориальных общин) предшествовало созданию штатов, а последних - созданию федерации.¹ Сегодняшнее положение органов местного самоуправления в государственном механизме США, определено изменениями в правовом регулировании этих органов, происходившими с момента их возникновения. Эти изменения определили уникальную природу органов местного управления, которые, с одной стороны, в соответствии с американской государственно-правовой концепцией, являются креатурами Штатов, осуществляющими делегированные им полномочия, а с другой - служат примером наиболее полной реализации демократических принципов организации управления на местах. Обладая относительной самостоятельностью, местные органы управления в то же время являются важнейшим инструментом проведения внутренней политики федерального правительства, выполняя функции, возложенные на них центральной властью.

Американский опыт и  современная практика наглядно показывают процесс становления местных органов как самоуправляющихся, но государственных структур. Здесь можно видеть многое из того, что сегодня волнует ученных и практиков в России. Речь идет о периоде жестокого контроля штатов над местными органами власти, сопровождавшегося введением специального законодательства, как инструмента грубого вмешательства штата в сферу местного управления; усилия органов местного самоуправления по конституционному запрету такой практики; принятием законодательных актов, закрепивших право местных органов на самоуправление (гомруль). Этот опыт приобретения местными органами права на самоуправление во многом может быть использован в процессе осуществления российских реформ. Этим и обусловлен выбор темы.

Степень научной разработанности проблемы. Для исследования особую значимость имеет концепция А. де Токвиля о влиянии демократии на общественный строй, на власть и тех, кто эту власть представляют.² В США принцип народовластия - это не какой-нибудь висящий в воздухе принцип, не связанный с привычками и преобладающим образом мыслей. По мнению американцев, благодаря Провидению, которое наделило каждого человека, каким бы он ни был, необходимым разумом, он способен сам вести касающиеся его дела.³

Важнейшим источником исследования стали научные публикации отечественных и зарубежных специалистов по теории государства и права, государствоведов, историков, философов, экономистов, социологов, касающиеся проблем местного управления как особой сферы управления государством, таких его аспектов как формирование структуры, полнота власти, правовые основы, пути их формирования и демократизации в системе государственного управления.⁴

Объект исследования – правовые основы местного управления США.

Предмет исследования – структуральные свойства правовых основ местного управления и самоуправления США

Цель  исследования – определение правовых основ организации местного управления и самоуправления, изучение основных законов местных органов власти в США.

Реализация поставленной цели потребовала решения следующих задач:

- рассмотреть понятие и структуру  местного управления США;

- рассмотреть какую компетенцию  имеют органы местного управления  США;

- проанализировать организацию финансирования местного управления США;

- описать правовые основы местного управления США;

- рассмотреть возможность применения  в Российской Федерации опыта  США при выстраивании системы  местного управления.

Структура работа включает введение, три главы, заключение, список используемой литературы и источников.

ГЛАВА 1. ИСТОРИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ

1. Понятие, концепция и виды местного управления

В большинстве современных государств управление всеми делами на местах осуществляется специальными органами местного самоуправления, формируемыми на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, а также специально назначенными из центра органами местного управления.

Местное управление – это управленческая деятельность в местной административно-территориальной  единице, осуществляемая центральной властью или администрацией вышестоящего территориального уровня управления.⁵

Понятие местного управления может трактоваться и  иначе - как деятельность местных  органов по управлению территориальным  развитием, что вполне соответствует  концепции комплексного изучения территориальной администрации, разработанной в ООН.⁶

Как правило, местное  управление осуществляется через назначаемые  вышестоящей властью административные органы.

В научной и  учебной литературе, а также в  законодательстве многих стран наряду с понятием «местное управление» используется понятие «местное самоуправление» (такой подход отражен в названии книги  
Г.В. Барабашева «Местное самоуправление», вышедшей в 1996 г.).⁷

Концепция местного самоуправления исходит, прежде всего, из того, что местные сообщества населения представляют собой один из основных элементов любого демократического режима, а право граждан на участие в управлении общественными делами является составной частью демократических принципов построения большинства современных государств.

Кроме того, принцип  местного самоуправления исходит из того, что участие граждан в управлении общественными делами самым непосредственным образом может быть реализовано именно на местном уровне.

До 80-х гг. XX в. понятие местного самоуправления было связано, прежде всего, с децентрализованным управлением на местах, сложившимся в странах англосаксонской правовой семьи и в первую очередь в Великобритании и США. Но в конце XX в. во всех развитых западных странах выборные местные органы получили определенную самостоятельность при решении вопросов местного значения. В 1985 г. понятие местного самоуправления было определено в ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления как «право и способность местных властей в рамках закона регулировать и управлять значительной частью публичных дел, действуя под свою собственную ответственность и в интересах местного населения».⁸

Следует признать, что слово «самоуправление» неточно передает действительную природу и положение муниципалитетов в современном государстве, поскольку они в настоящее время включены, наряду с государственными органами, в единый аппарат публичного управления. В настоящее время понятия «муниципальное управление» и «местное самоуправление» часто используются как синонимы. В ряде стран, муниципальным именуется лишь городское управление, например, в США и Великобритании. Однако, в специальной литературе, термин «муниципальное» нередко применяется и в отношении других видов местного самоуправления.⁹ Органы местного управления с их аппаратом стали к настоящему времени одним из крупнейших звеньев организации публичной власти развитых стран.

Виды  демократической власти

Обычно в  современных государствах выделяют две семьи демократической власти на местах – европейская (романо-германская) и англо-американская (англосаксонская).

Англосаксонская (англо-американская)¹⁰ семья является результатом развития и экспорта английской правовой системы, формировавшейся, прежде всего на базе норм обычного права и судебной процедуры. К этой семье могут быть отнесены правовые системы Великобритании, Ирландии, США и других бывших британских колоний, от Канады до Индии. В рамках англосаксонской системы управления, представительные органы местного управления формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует. Кроме того, для англосаксонской системы характерно отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, которые бы непосредственно опекали представительные органы, избираемые населением административно-территориальных единиц.

Контроль за деятельностью местных органов  в англосаксонских странах осуществляется в основном косвенным путем: через  центральные министерства, а также  с помощью судов. Используемый в законодательстве этих стран термин местное управление для обозначения организации и деятельности местных органов власти обычно указывает лишь на один из критериев их отграничения от всех других государственных органов, на их локальный характер.

Романо-германская (европейская)¹¹ семья сформировалась, прежде всего, на базе римского права и в процессе кодификации права, инициированном Наполеоном; в нее входят правовые системы стран континентальной Европы и большинства бывших колоний этих стран. Основные принципы этой правовой семьи оказывали огромное влияние на российское право на разных этапах его развития. Европейская модель местного управления получила распространение в большинстве стран мира. Она основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления.

В рамках европейской системы представительные органы порой создаются лишь в административно-территориальных единицах, признанных законодателями в качестве территориальных сообществ. В отдельных административных подразделениях, таким образом, местные представительные органы могут вообще отсутствовать.

Между тем местное управление в ряде стран (Австрия, Германия, Япония) имеет сходство как с англосаксонской (англо-американской), так и с романо-германской (европейской) моделями, обладая при этом и некоторыми специфическими чертами.

В германоязычных областях центральной Европы сильные местные традиции союзов суверенных образований: городов-государств, княжеств, королевств и провинций или кантонов оказали свое влияние на формирование местного управления. Эти традиции и были заложены в основу местного управления в Швейцарии, Бельгии, Германии. В ХХ в., Германии, Австрии и Бельгии в этих странах сформировалась самостоятельная макросистема местного управления: основанная на романо-германском праве, испытавшая французское влияние, которая включает в себя также принцип федерализма и глубокие традиции, в том числе институциональные, независимого городского самоуправления.

Несколько особняком  стоит основанная на романо-германских правовых принципах скандинавская макросистема местного управления. Эти страны в процессе формирования системы публичного управления воспроизводит как характеристики французской системы - раннее национально-государственное строительство в условиях квази-империи, - так и черты германоязычных территорий, в частности - экономически обусловленные традиции городского самоуправления в некоторых крупных городах.

Английская система управления, в том числе местного, также как и основные принципы английского права последовательно насаждались как на территории Британии и Ирландии, так и в заморских колониях. При этом на уровне провинций в колониях доминировало прямое государственное управление - через деятельность губернаторов и генерал-губернаторов, - а на местном уровне формировались органы самоуправления, в той или иной мере соответствующие английским представлениям о местном управлении.

Таким образом, применительно к западным демократическим  государствам можно говорить о существовании  пяти макросистем местного управления: британской, романской, американской, германской и скандинавской. Эта типология не является исчерпывающей: специфическими чертами обладает организация местного управления в странах Латинской Америки, Восточной Европы и тем более - в азиатских и африканских государствах. В таблицах находящихся в приложении №№ 1 и 2 приведены основные характеристики систем местного управления.

2. Устройство системы местного управления

Системы местного управления в современных зарубежных государствах строятся на основе административно-территориального деления страны.

Система местного самоуправления в современных государствах может включать в себя по вертикали  от двух до пяти звеньев.

Двухзвенная структура  административно-территориального деления (Дания, Коста-Рика и др.) и трехзвенная (Италия, Индия и др.) являются наиболее распространенными и удобными с точки зрения местного управления. Четырехзвенная и пятизвенная системы административно-территориального деления встречаются значительно реже. При этом, естественно, в различных странах существуют серьезные отличия в характере и роли отдельных видов административно-территориальных единиц.

Органы местного самоуправления различаются и по степени централизации взаимоотношений с вышестоящими органами. Одна система местного самоуправления построена на принципах прямого подчинения нижестоящих органов вышестоящим (Италия, Франция, ФРГ). Наряду с этим ряд стран придерживаются откровенно автономной системы, при которой прямое подчинение по вертикали юридически отсутствует, а если на практике осуществляется, то в очень ограниченной форме (США, Великобритания).

Иногда деятельность органов местного самоуправления поставлена под прямой контроль специальных государственных органов. Чаще всего они подконтрольны органам министерства внутренних дел (Великобритания), в других странах может создаваться даже специальное подразделение в составе правительства (министерство по делам местного самоуправления).

В ряде стран (Франция, Италия и другие) в административно-территориальные  единицы назначаются полномочные представители правительства, которые осуществляют административный надзор за деятельностью выборных органов местного самоуправления и их исполнительных органов, что ставит эти органы под постоянный контроль со стороны центральных властей.

В административно-территориальном делении в современных странах наблюдается большое разнообразие, диктуемое во многом историческими традициями и экономической целесообразностью, поэтому и характерной чертой местного самоуправления является чрезвычайное разнообразие организационных форм их построения и прямая зависимость их от местных условий (географических, социально-экономических, производственных, демографических и т. д.).

3. Компетенция и финансовая база органов местного управления

Законодательство относит к ведению органов местного управления дела, связанные главным образом со сферой обслуживания и охраной порядка. С конца XIX в. объем деятельности этих органов вырос в основном за счет расширения их функций в области просвещения, дорожного строительства и частично - жилищно-коммунального хозяйства.

Содержание и пределы функций  органов местного управления определяются, сочетанием интересов частного предпринимательства и центральной власти, что приводит к дисбалансу центробежных и центростремительных тенденций в организации управления. Следствием указанных факторов являются слабость материально-финансовой базы местного управления, отсутствие у муниципальных органов права самостоятельно решать ряд существенных вопросов местной жизни.

Полномочия органов местного самоуправления обычно устанавливаются специальными законами о местном управлении и законами, регулирующими отдельные отрасли государственного управления (просвещение, здравоохранение и т.п.).

Пределы полномочий местных органов  в США, Англии и других англосаксонских государствах устанавливаются путем детального перечисления их прав, обязанностей и предметов ведения. В США этот принцип (ultra vires) нашел отражение в правиле, сформулированном в 1911г. судьей Д. Диллоном: «Любое справедливое, разумное, существенное сомнение в полномочиях муниципальных корпораций толкуется судами против них, и спорное полномочие отрицается».¹²

В странах континентальной (романо-германской) правовой семьи компетенция муниципальных органов регулируется иными способами: разрешено осуществлять любые полномочия, не запрещенные законом либо не отнесенные к компетенции других органов. Например, в ФРГ формально признается право муниципалитетов осуществлять все действия, не запрещенные законом. На деле число запретов столь велико, что муниципальные органы часто лишены возможности проявлять инициативу во многих делах местного значения.

Основными методами муниципальной  деятельности являются регулирование, контроль и непосредственное управление муниципальным имуществом, предприятиями  и учреждениями.

В области охраны порядка к ведению  муниципальных органов относится  установление правил поведения в  общественных местах, противопожарный  и санитарный надзор.

По вопросам, не урегулированным  вышестоящими властями, муниципалитеты могут издавать нормативные акты, как правило, подлежащие утверждению центральными органами или их агентами на местах.

Финансовая база органов управления складывается из их собственных доходов  и дотаций из государственного бюджета.

Главный источник собственных доходов  муниципальных органов - налоги и сборы с населения. Они устанавливаются и взимаются муниципалитетами под контролем центральных органов. Основную долю платежей дает налог на недвижимое имущество. Муниципалитеты устанавливают и другие местные налоги, например школьный, косвенные налоги на товары широкого потребления, как исключение - подоходный налог. Доходы от муниципального хозяйства обычно составляют в бюджетах органов местного управления незначительную долю.

Доходы органов местного управления, несмотря на рост местных налогов, недостаточны для покрытия муниципальных расходов, особенно на строительные работы. По этой причине муниципальные органы широко прибегают к займам у финансовых корпораций, выплачивая им в качестве процентов по займам значительную часть своих доходов.

Так же широкое распространение получила практика выделения муниципалитетам правительственных субсидий. В различных странах они, как правило, составляют от 15 до 50 - 60% доходов местных бюджетов.

4. Порядок формирования органов местного управления

Органы местного самоуправления включают в себя выборные муниципальные советы или комиссии и образуемые ими исполнительные органы. Общий порядок формирования муниципальных советов и исполнительных органов регулируется специальными избирательными законами и законами о муниципалитетах. В федеративных государствах издание законов о выборах в органы местного самоуправления находится в компетенции субъектов федерации. В большинстве демократических стран выборы в органы местного самоуправления осуществляются на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Пассивное избирательное право обычно устанавливается в рамках 18 - 25 лет. Одновременно устанавливается и целый ряд цензовых требований - ценз оседлости, несовместимость занятия других постов на государственной службе или в выборных органах, в суде и т. д.

В настоящее  время наиболее существенными признаками системы местного самоуправления в зарубежных странах является их универсальная выборность и значительная самостоятельность в решении местных вопросов. Эта самостоятельность опирается на муниципальную собственность, право взимания и распоряжения местными налогами, возможность принятия широкого круга нормативных актов по вопросам местного управления, распоряжение местной полицией и т. д.

ГЛАВА 2. МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ США. ПОНЯТИЯ И ПРИНЦИПЫ

В Соединенных  штатах Америки система организации  органов местной власти разнообразна, ей характерна широкая децентрализация. Которая определена независимостью муниципалитетов от центрального правительства и даже от штатов, а так же отсутствием прямого подчинения органов местного управления государственной власти.

Компетенция местного управления достаточно широка и включает весьма важные для населения вопросы жизнеобеспечения (благоустройство городов и поселков, организация школ и больниц, охрана окружающей среды, обеспечение коммунальными услугами, строительство местных дорог и пр.). Органы местного самоуправления обладают значительными финансовыми средствами, получаемыми из собственных источников, от правительств штатов и федерального правительства. Местное самоуправление справедливо рассматривается в США как важный элемент демократии и свободного гражданского общества.¹³

Проблемы, с  которыми приходится сталкиваться органам  местного управления США, во многом схожи с проблемами, стоящими перед муниципалитетами других стран: к их числу относятся и недостаточная собственная финансовая база, несовершенная организация системы органов муниципального управления, раздробленность, сложные отношения богатых пригородных муниципалитетов и находящихся в постоянном финансовом кризисе городов.¹⁴

2.1 Органы местного управления

В настоящее  время в штатах США существует до шести видов административно-территориальных  единиц со своими органами местного управления: графства (counties); города (cities); бороу (boroughs); вилиджи (villages); тауны (towns) и тауншипы (townships).

Действующая муниципальная  система США достаточно жизнеспособна  и гибка, что во многом объясняется  специфическим подходом к регулированию статуса органов муниципального управления. Как и во многих странах с федеративной формой государственного устройства, в США вопросы местного управления регулируются в конституциях и законах отдельных штатов.

Муниципалитеты

В муниципальных  корпорациях (сити, бороу, вилиджах и таунах) проживает 2/3 населения страны, и на их долю приходится 1/3 всех расходов местных властей. Муниципалитеты превосходят другие местные органы управления по расходам на полицейскую службу, противопожарную охрану, жилищное строительство, реконструкцию городов, строительство и эксплуатацию аэропортов, дорог, автостоянок, библиотек, парков и зон отдыха, удалению отходов. В других сферах местного управления (социальное обеспечение, здравоохранение, образование, строительство общественных зданий, инфраструктура водного транспорта и др.) муниципалитеты затрачивают от 10 до 45% от общей суммы соответствующих местных расходов. Важная роль муниципалитетов в системе местного управления США объясняется, прежде всего, тем, что они являются органами управления преимущественно в городах (в них проживает 87% населения страны), где потребность в местных социально-экономических службах наиболее высока. Именно внутри этой группы административно-территориальных единиц штатов США различия особенно заметны. Большинство муниципальных образований входит в состав графств; 39 городов выделены из графств и их муниципалитеты осуществляют функции, свойственные и муниципальным корпорациям, и графствам (Балтимор, Сент-Луис, а также 36 независимых городов в Вирджинии).

В США численный  состав муниципальных Советов определяется вне связи с требованиями и  возможностями отображения социальной структуры общества. Средняя численность  городских Советов в США 5-7 членов. Характерно, что даже в крупнейших городах, население которых превышает 500 тыс. жителей, средний состав Совета - 13 человек, а наиболее распространены в них Советы из 9 выборных. Процедура голосования в США официально строится на принципах тайны волеизъявления личного участия избирателей в подаче голосов. Определение результатов выборов в США в основном осуществляется по мажоритарной системе относительного большинства, в том числе и в местные органы власти. Конституции многих штатов запрещают политическим партиям и объединениям участвовать в местных выборах и выдвигать кандидатов. Так, статья 2, раздел 6 конституции Калифорнии устанавливает:

а) Все органы управления правосудием, школами, графствами и городами являются непартийными;

б) ни одна политическая партия или центральный комитет партии не могут выдвигать, поддерживать или предлагать кандидата в непартийный орган.¹⁵

В США все города группируются по следующим моделям управления: Совет-мэр; Совет-управляющий (менеджер); Комиссионная система управления.

Совет-мэр. Более  чем в 50% городов США система органов власти построена на основе модели Совет-мэр. Совет является выборным органом; избирается путем всеобщих прямых выборов жителями города. Модель Совет-мэр - старейшая форма городского управления, отражающая традиционное стремление американцев к разделению властей на всех уровнях. Прямые выборы мэра способствуют тому, что он чувствует себя независимым от Совета, и это в определенной степени позволяет ему определять местную политику. Кроме того, правовой и социальный статус мэра весьма прочен и значителен, поскольку он получает свой мандат непосредственно от народа. Мэр избирается чаще всего сроком на 4-5 лет.

Мэр традиционно  имеет право обращаться с посланиями к муниципальному Совету, определяя  содержание местного нормотворчества. Он вправе присутствовать на заседаниях Совета и выдвигать свои предложения по решению тех или иных проблем. Большинство мэров обладает правом вето, которое является весьма эффективным средством проведения определенной политики. В ряде муниципалитетов мэры обладают правом выборочного вето, т.е. могут отклонять отдельные положения местных нормативных актов. Большинство муниципальных хартий предусматривает, что вето мэра может быть преодолено 2/3 голосов членов Совета при повторном голосовании в Совете. Иногда мэр обладает даже правом абсолютного вето (такое положение, например, существует в городе Бостон). Кроме того, во многих хартиях специально оговаривается, что к функциям мэра относится обеспечение законности и правопорядка на территории муниципалитета. Практически мэр в системе отношений с муниципальным Советом является более сильной фигурой. В результате муниципальный Совет крайне редко претендует на проведение политики, независимой от мэра.

Внутри модели управления по типу Совет-мэр существуют модификации, позволяющие говорить об относительно сильном, либо слабом мэре.

Первая разновидность модели Совет-мэр, так называемый слабый мэр. Она характеризуется сосредоточением в ведении муниципального Совета не только полномочий в сфере регулирования, общего руководства и контроля за деятельностью исполнительной власти, но и большего объема прав в области оперативного управления, особенно, в вопросах назначения на различные должности, хозяйственных и финансовых делах. За мэром, избираемым Советом, закрепляются в основном представительские и оперативно-исполнительные функции.