Местное самоуправление: понятие и система

                                                   ВВЕДЕНИЕ 

        Актуальность данной работы заключается  в том, что необходимость преодоления существующей политической напряженности в обществе, возникающей все чаще на почве противоречий между политикой центра и интересами регионов, на почве неэффективности существующей системы политической власти, в рамках которой крайне принижена роль местных управленческих структур. Сильные органы местного самоуправления послужат гарантом от разрушительных потрясений в обозримом будущем, позволят создать стабильную демократическую общественно-политическую ситуацию..в..обществе...Потребность ..в ..развитой..региональной  политике.  Этого требует и быстрый рост экономического влияния регионов, и острая необходимость решения многих региональных проблем, и важность эффективных межрегиональных связей. Разработка и осуществление такой политики возможны только при широких полномочиях муниципальных органов..власти. Демократическая система власти способна сохранить централизованное государство такой сложной структуры, какую имеет Россия, лишь при наличии в своем фундаменте близких к населению территориальных структур управления. Отсутствие концепции местного самоуправления для современных российских условий, без которой невозможна системная работа по созданию структур местной власти.

       Организация местного самоуправления входит в круг фундаментальных проблем, функционирования демократического общества и государства. Процессы реформирования всех сторон общественной жизни в современной России проходят в условиях кардинальных изменений гражданского сознания, когда демократические формы организации жизни общества сталкиваются с консервативными устремлениями к упрощенному пониманию отношения человека и общества, гражданина и государства. Анализ природы местной власти позволяет сделать вывод о том, что в ней одновременно сочетаются два начала: общественное и государственное. Правильное осознание особенностей местной власти и механизма ее взаимодействия с государственной властью позволяет органам местного самоуправления эффективно осуществлять свою деятельность.

      Предметом исследования являются общественные отношения, связанные с определением правовых и экономических основ местного самоуправления.  
      Объект исследования – местное самоуправление в РФ.

       Цель курсовой работы состоит в исследовании становления местного самоуправления в РФ, взаимодействие  ее с органами государственной власти и ее основы деятельности.

       В соответствии с указанной целью поставлены и решаются следующие задачи:

• обоснование  понятия местного самоуправления;

• рассмотрение  местного самоуправления как формы народовластия;

• выявить особенности системы местного самоуправления.

     Понятие местного самоуправления, система его  органов, связь этих органов с  населением и центральными органами власти, правоохранительными органами исследовали еще русские правоведы начала XX века. А.Д.Градовский, И.И.Евстихиев, Н.И.Лазаревский, М.И.Свешников и др. Одни русские юристы определяли самоуправление как новую форму администрации, заключающуюся в свободном участии народа в заведовании делами, в вверенными местным административным органам.

    Данная  курсовая работа имеет следующую  обусловленную целью и задачами исследования структуру: введение, две главы, объединяющие 5 параграфов, заключение и список источников и литературы. 
 
 
 
 
 

ГЛАВА I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1.1. ПОНЯТИЕ  МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 

     В современной России местное самоуправление относится к институтам публичной  власти, а не гражданского общества, вместе с тем отрицается государственно-правовой характер местного самоуправления. Правовые основы организации местного самоуправления в нашем государстве закреплены в Конституции Российской Федерации¹, Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»².

     Конституция Российской Федерации (ст. 12) закрепляет один из важнейших элементов основ  конституционного строя - местное самоуправление, которое выступает самостоятельной  формой осуществления народом принадлежащей  ему власти.

     В соответствии с Конституцией Российской Федерации (п. 2 ст. 3) народ вправе осуществлять свою власть не только через органы государственной власти и непосредственно, но и через органы местного самоуправления. Тем самым на конституционном  уровне впервые закреплено существование  независимой от государства системы  власти народа для решения вопросов местного значения. Именно такой подход к содержанию властных полномочий органов  местного самоуправления отражает ст. 130 (п. 1) Конституции Российской Федерации: «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное  решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и  распоряжение муниципальной собственностью». Федеральный закон «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 12 августа 1995 г. определяет местное  самоуправление как признаваемую и  гарантируемую Конституцией России самостоятельную деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

     Приведенные выше формулировки позволяют сделать  вывод о том, что основная цель организации местного самоуправления — широкое привлечение местного населения к самостоятельному решению  вопросов местного значения, преодоление  сложившейся в годы Советской  власти традиции решения всех без  исключения вопросов только государственными структурами, ликвидация фактического отчуждения народных масс от повседневного  осуществления своей воли и интересов.

     Институт  местного самоуправления является демократичным, т.к. вовлекает граждан в управление делами общества. В Конституции РФ впервые закреплены нормы, касающиеся народовластия и местного самоуправления. Так, ч. 1 ст. 3 Конституции РФ закрепляет принципиальное положение о том, что многонациональный народ  является единственным источником власти в России. А в ч. 2 ст. 3 Конституции  РФ говорится о том, что осуществление  народовластия происходит в различных  формах - непосредственно, через органы государственной власти, через органы местного самоуправления. В тексте Конституции РФ неоднократно упоминается  о местном самоуправлении (ст. 18, ч. 2 ст. 24, СТ.32, ст. 33)³.

     Следует отметить, что современная организация  местного самоуправления создается  в нашей стране не на пустом месте. Впервые местное самоуправление было сформировано в ходе реализации городских реформ Петра 1 (1699-1702 гг.). Принципиальные начала городского самоуправления были закреплены в Грамоте Екатерины II на права и выгоды городам Российской империи (1785 г.) и получили свое дальнейшее развитие в Городовом положении 1870 г. Самоуправление, осуществлявшееся традиционно в России на уровне сельских общин, получило законодательное оформление при проведении земской реформы. В Положении о губернских и уездных земских учреждениях (1864 г.) достаточно последовательно реализовывалась идея решения населением многих задач губернского и уездного значения. К сожалению, местное самоуправление не было создано на низовом уровне — волости, а потому не достигло в конечном итоге своей цели. Положения Конституции РСФСР 1918 г., закрепившие полновластие Советов на всех уровнях, вплоть до села и поселка, разрушили, по существу, систему Российского самоуправления. И лишь в июле 1993 г. с принятием закона «О местном самоуправлении в Российской Федерации» стали складываться правовые основы современного механизма самоуправления. Они были дополнены положениями указа Президента России от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации».

     Местное самоуправление в России, его система,  принципы организации и деятельности должны формироваться в соответствии с Конституцией РФ, федеральным законом, призванным установить общие принципы организации системы органов  местного самоуправления, что в соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

     Существенный  вклад в возрождение местного самоуправления, регламентацию его  сущности, организационных форм и  полномочий внесла Конституция России 1993 г. и принятый в развитие ее норм Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации».

     Указанный закон определил, прежде всего, систему  местного самоуправления в России. Такая система включает в себя, на наш взгляд, законодательную регламентацию  и практическое осуществление⁴:

     территориальных пределов местного самоуправления, его  разновидностей;

     механизма местного самоуправления;

     основных  принципов местного самоуправления;

     полномочий  органов и должностных лиц  местного самоуправления;

     гарантий  осуществления местного самоуправления.

     Принципиальным  положением Федерального закона «Об  общих принципах организации  местного самоуправления» является указание на то, что его система  базируется на территориальной основе, в пределах территорий муниципальных  образовании. Под муниципальными образованиями  Закон (ст. 1) понимает городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное  самоуправление, имеется муниципальная  собственность, местный бюджет и  выборные органы местного самоуправления. Одновременно закон указывает на основные разновидности субъектов  местного самоуправления. Ими могут  быть:

     — городские и сельские поселения;

     — части указанных поселений (районы городов, микрорайоны,

     кварталы, улицы и т. п.);

     — совокупности поселений, объединяемых общей территорией

     (районы, уезды, сельские округа — волости,  сельсоветы и т. д.).

     Именно  эти перечисленные виды территорий, отличающиеся во многом от официальных, административно-территориальных, образований, призваны способствовать населению  в решении многообразных вопросов местного значения. Закон (ст. 1) устанавливает, что к такому рода вопросам относятся  вопросы непосредственного обеспечения  жизнедеятельности населения соответствующего муниципального образования. Понятно, что подобные вопросы могут быть решены как в рамках городов, районов, населенных пунктов, так и внутри и вне пределов этих территорий, но в складывающихся муниципальных образованиях⁵

     В Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» дается более широкое  понятие местного самоуправления, согласно которому местное самоуправление представляет собой форму осуществления народом  своей власти, обеспечивающей в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а  в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под  свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения  с учетом исторических и иных местных  традиций. Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя  Российской Федерации, признается, гарантируется  и осуществляется на всей территории Российской Федерации.

     Вышеперечисленные нормативные акты являются непосредственной правовой основой организации местного самоуправления в России наряду с  другими законами и подзаконными актами. К другим законам относятся  ФЗ от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации»⁶ и Закон от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации»⁷, которые применяются в части, не противоречащей положениям главы 12 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ, и утрачивают силу с 1 января 2009 года.

     Также существует и действует ФЗ от 26.11.1996 № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных  прав граждан Российской Федерации  избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»⁸, который обеспечивает защиту данных прав в случае их нарушения.

     К подзаконным актам относятся  Указы Президента РФ от 02.11.2007 № 1451 «О Совете при Президенте Российской Федерации  по развитию местного самоуправления»⁹, от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»¹⁰, от 15.10.1999 № 1370 «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»¹¹, а также Постановления Правительства РФ, приказы Министерства Юстиции РФ в данной сфере и другие законодательные акты.

     Таким образом, местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя  Российской Федерации и представляет собой форму осуществления народом  своей власти, обеспечивающей самостоятельное  и под свою ответственность решение  населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1.2. МЕСТНОЕ  САМОУПРАВЛЕНИЕ – ФОРМА НАРОДОВЛАСТИЯ 

   Согласно  статье 3 Конституции Российской Федерации  народ осуществляет свою власть: а) непосредственно (то есть путем референдума, выборов); б) через органы государственной  власти; в) через органы местного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление - это одна из форм реализации народом  принадлежащей ему власти. Определение  местного самоуправления, характеризующее  его как форму народовластия, содержится в Федеральном законе Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации от 28 августа 1995 г. Статья 2 данного Закона гласит: Местное  самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная  и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно  или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций¹².

     Это определение позволяет выделить  основные черты, характеризующие  местное самоуправление, его место  в системе народовластия.

    1. Прежде всего, надо отметить, что местное самоуправление имеет особый субъект, которым является население, граждане. Учитывая, что согласно статьям 1 и 12 Федерального закона. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации местное самоуправление осуществляется на территории муниципальных образований (городов, поселков, станиц и др.), особым субъектом местного самоуправления является население муниципального образования. Определение муниципального образования дается в статье 1 Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, согласно которой муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

     Население муниципального образования  осуществляет местное самоуправление  непосредственно (референдум, выборы, сходы и др.) и через органы  местного самоуправления.

    2. Местное самоуправление занимает  особое место в демократическом  механизме управления обществом  и государством.

     Как уже отмечалось, местное самоуправление, его органы не являются составной  частью государственного механизма  управления. Вместе с тем местное  самоуправление и государственная  власть в Российской Федерации  тесно взаимосвязаны - у них  единый источник: власть народа. Значительная часть деятельности  местного самоуправления представляет  собой решение вопросов, на которое  государство влияет многими способами  (правовыми, финансовыми и др.). Кроме того, органы местного самоуправления  в соответствии со статьей  132 Конституции Российской Федерации  могут наделяться отдельными  государственными полномочиями, участвовать  в осуществлении государственных  функций. Государственные органы  вправе в этом случае осуществлять  контроль за их реализацией.  Однако Федеральный закон Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской  Федерации запрещает осуществление  местного самоуправления органами  государственной власти и государственными  должностными лицами (ст. 14), а также  образование органов местного  самоуправления, назначение должностных  лиц местного самоуправления  органами государственной власти  и государственными должностными  лицами (ст. 17).

     Местное самоуправление это, конечно,  не государство в государстве  . Но вместе с тем местное  самоуправление не может быть  отнесено исключительно к институтам  гражданского общества, ибо местное  самоуправление - это не просто форма самоорганизации населения для решения местных вопросов. Это и форма осуществления публичной власти, власти народа. Муниципальная власть и власть государственная - это формы публичной власти, власти народа.

    3. Местное самоуправление имеет  особый объект управления: вопросы  местного значения.

     Перечень этих вопросов дан  в статье 6 Федерального закона  Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской  Федерации от 28 августа 1995 г. К  ним относятся вопросы непосредственного  обеспечения жизнедеятельности  населения муниципального образования.  Перечень вопросов местного значения, который содержится в статье 6 Федерального закона, не является  исчерпывающим. Муниципальные образования  вправе принимать к своему  рассмотрению иные вопросы, отнесенные  к вопросам местного значения  законами субъектов Российской  Федерации, а также вопросы,  не исключенные из их ведения  и не отнесенные к ведению  других муниципальных образований  и органов государственной власти¹³.

     Решения, принятые путем прямого  волеизъявления граждан, решения  органов местного самоуправления  и должностных лиц местного  самоуправления, принятые в переделах  их полномочий, обязательны для  исполнения всеми расположенными  на территории муниципального  образования предприятиями, учреждениями  и организациями независимо от  их организационно-правовых форм, а также органами местного  самоуправления и гражданами.

    4. Одно из ключевых понятий,  характеризующих сущность местного  самоуправления как форму организации  и осуществления власти - самостоятельность.

     Самостоятельность местного самоуправления  гарантируется государством (ст. 12 Конституции  Российской Федерации). Государство  признает местное самоуправление  в качестве самостоятельной формы  осуществления народом принадлежащей  ему власти. Это находит свое  отражение, в частности, в организационной  обособленности местного самоуправления, его органов в системе управления  обществом, государством.

     Важным проявлением самостоятельности  местного самоуправления и вместе  с тем его гарантией является  признаваемое государством право  на финансово-экономические ресурсы,  необходимые для осуществления  функций местного самоуправления. Самостоятельное решение населением  вопросов местного значения предполагает  наличие системы эффективно функционирующих  демократических институтов, позволяющих  выражать интересы и волю местного  населения, а также свободы  инициатив и выбора решений  органами местного самоуправления  на основании своих полномочий, но в рамках действующих законов.

    5. Важнейшим признаком местного  самоуправления, отражающим его  специфику как формы осуществления  власти, является собственная ответственность  муниципальных образований.

     Муниципальная деятельность должна  осуществляться, исходя из интересов  населения. Обеспечивается это  различными формами контроля  со стороны населения за органами  и должностными лицами местного  самоуправления и их ответственностью  перед населением. Формы контроля, а также порядок и условия  ответственности органов местного  самоуправления и должностных  лиц местного самоуправления  перед населением определяются  уставами муниципальных образований.  Ответственность перед населением  наступает в результате утраты  доверия населения.¹⁴

   1.3. ПОНЯТИЕ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 

     Система местного самоуправления представляет собой совокупность форм прямого  волеизъявления граждан, органов местного самоуправления, других организационно-правовых форм осуществления местного самоуправления, посредством которых население  муниципального образования реализует  признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ власть, решает вопросы местного самоуправления, исходя из своих собственных  интересов, исторических и местных  традиций.¹⁵

     Существуют  следующие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления:

     1) местный референдум;

     2) муниципальные выборы;

     3) голосование по отзыву депутата, члена выборного органа, выборного

     должностного  лица местного самоуправления;

     4) голосование по вопросам изменения  границ, преобразования

     муниципального  образования;

     5) сход граждан и др.¹⁶

     Формами участия населения в осуществлении  местного самоуправления являются:

     1) правотворческая инициатива граждан;

     2) территориальное общественное самоуправление;

     3) публичные слушания;

     4) собрание граждан;

     5) конференция граждан (собрание делегатов);

     6) опрос граждан;

     7) обращения граждан в органы местного самоуправления и др.¹⁷

     Органы  местного самоуправления не входят в  систему органов государственной  власти. В структуру органов местного самоуправления, устанавливаемую уставом  муниципального образования, входят следующие  органы и должностные лица местного самоуправления:

• представительный орган муниципального образования;
• глава муниципального образования;
• местная администрация;
• контрольный орган муниципального образования;
• избирательная комиссия муниципального образования;
• депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления;
• иные органы местного самоуправления.

     В соответствии с федеральным законом  существуют следующие основные варианты структуры органов местного самоуправления:

• представительный орган избирается населением, глава муниципального образования избирается населением и возглавляет представительный орган, глава местной администрации назначается по контракту;
• представительный орган избирается населением, глава муниципального образования избирается населением и возглавляет местную администрацию;
• представительный орган избирается населением, глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава и возглавляет представительный орган, глава местной администрации назначается по контракту.

     В муниципальном районе допускается  такой вариант структуры органов  местного самоуправления: представительный орган местного самоуправления формируется  из глав и делегатов представительных органов поселений.

     В сельских поселениях глава муниципального образования может независимо от способа его избрания возглавлять  и местную администрацию, и представительный орган. В сельских поселениях с численностью менее 100 человек глава муниципального образования является главой местной  администрации и избирается населением, а функции представительного  органа осуществляются сходом граждан.

     Таким образом, систему местного самоуправления составляют различные формы волеизъявления граждан в совокупности с осуществлением населением своей власти через органы местного самоуправления, а также  другие организационно-правовые формы  его осуществления.

   Согласно  Конституции Российской Федерации (ст. 130) местное самоуправление в  Российской Федерации осуществляется гражданами в различных организационных  формах. В своей совокупности эти  организационные формы образуют единую систему местного самоуправления в рамках соответствующих муниципальных  образований, посредством которой  обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни.