Местный референдум

Оглавление

Введение 3

1. Понятие и сущность местного референдума 6

1.1 Понятие и значение местного референдума 6

1.2 Правовое регулирование местного референдума 7

1.3 Вопросы местного референдума 10

2. Порядок организации и проведение местного референдума 13

2.1 Инициатива проведения местного референдума и его участники 13

2.2 Подготовка и проведение референдума 22

2.3 Голосование и определение результатов 27

3. Порядок организации и проведение местного референдума на примере города Новосибирска 31

3.1 Акты, регулирующие проведение местного референдума в городе Новосибирске 31

3.2 Практический опыт города Новосибирска в проведении местного референдума 32

Заключение 37

Список использованных источников 39

Введение

В процессе развития конституционализма и демократизации государства институт непосредственного участия населения  в управлении государством в форме  выборов и референдумов имеет  большое значение.

Согласно Конституции  Российской Федерации «народ осуществляет свою власть непосредственно, а так  же через органы государственной  власти и органы местного самоуправления» (ч.2 ст.3), при этом «высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы» (ч.3 ст.3), в  ракурсе моей работы – местный  референдум и муниципальные выборы.

В Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Российской федерацией в 1988 году (Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ), этот институт упоминается как институт, дополняющий основную форму организации и деятельности местного самоуправления, каковой являются советы или собрания, состоящие из членов, избираемых путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. В ч. 2 ст. 3 Европейской хартии специально указывается, что наряду с осуществлением местного самоуправления через советы (собрания) и подотчетные им исполнительные органы не исключается возможность обращения к таким формам непосредственной демократии, как собрания граждан, референдум, или любым другим формам прямого участия граждан в местном самоуправлении. Возможность обращения граждан к формам непосредственной демократии должна быть установлена законом. Сравнение конституционных положений и текста Европейской хартии местного самоуправления позволяет сделать вывод о том, что в отличие от Европейской хартии в Конституции Российской Федерации в большей степени делается акцент на непосредственных формах участия населения в осуществлении местной власти¹.

Этот способ принятия решения  имеет как сильные, так и слабые стороны. В связи с этим следует  считать, что проблемы института  референдума, его роли в становлении  демократических основ российской государственности чрезвычайно  актуальны. Отсюда и оценка референдума  как института прямой демократии не может быть однозначной.

Правовую основу местного референдума в настоящее время  составляют следующие нормативно-правовые акты:

1) Конституция Российской  Федерации (ст. ст. 130, 32);

2) Федеральный конституционный  закон от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ  «О референдуме в Российской  Федерации» (ред. от 24.04.2008);

3) Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных  гарантиях избирательных прав  и права на участие в референдуме  граждан Российской Федерации» (ред.  от 04.10.2010);

4) Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской  Федерации» (ст. 22) (ред. от 03.11.2010);

5) конституции, уставы  субъектов Российской Федерации;

6) законы субъектов Российской  Федерации о местном референдуме  (например, Закон Новосибирской области  «О местном референдуме в Новосибирской  области»);

7) законы субъектов Российской  Федерации о местном самоуправлении (Закон Ульяновской области от 15 сентября 2004 года «Об организации  местного самоуправления в Ульяновской  области»);

8) местные нормативные  акты (уставы муниципальных образований,  постановления глав муниципальных  образований и решения представительных  органов местного самоуправления  о порядке проведения местного  референдума).

Цель моей работы состоит в исследовании сущности и функционирования местного референдума, в том числе на примере города Новосибирска.

Данная цель достигается  путем разрешения ряда следующих задач:

1. рассмотреть понятие и значение местного референдума как формы непосредственного выражении власти народа;
2. исследовать правовые источники регулирования местного референдума;
3. изучить вопросы, которые могут быть вынесены на местный референдум;
4. рассмотреть субъекты, которые могут проявлять инициативу по проведению местного референдума;
5. изучить организационное и материально-техническое обеспечение;
6. исследовать процедуры голосования и определения результатов местного референдума
7. изучить нормативно-правовую базу города Новосибирска, регулирующую проведение местного референдума;
8. исследовать непосредственно опыт города Новосибирска в проведении местного референдума.

Объектом исследования являются общественные отношения в сфере организации и проведения местного референдума. Предмет исследования – правовая сфера регулирования местного референдума.

1. Понятие и сущность местного референдума

1. Понятие и значение местного референдума

Местному референдуму  в конституционно-правовой системе  Российской Федерации отведено значимое положение как институту, создающему правовые условия для осуществления  местного самоуправления, участия жителей  в процессе подготовки, обсуждения, принятия, исполнения и контроля за исполнением решений органами местного самоуправления. Частью 2 ст. 130 Конституции  Российской Федерации установлено, что местное самоуправление осуществляется путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через  выборные и другие органы местного самоуправления. Это положение корреспондируется  с нормами ч. 2 ст. 32 Конституции  Российской Федерации о праве  граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной  власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме.

В международной практике местного самоуправления местный референдум занимает различное положение среди  форм непосредственной демократии и  института выборов. В некоторых  странах, например в Швейцарии, местный  референдум является традиционной формой выявления мнения населения по вопросам организации и деятельности органов  местной власти и решению местных  проблем².

Местный референдум – форма прямого волеизъявления граждан по наиболее важным вопросам местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан, место жительства которых расположено в границах муниципального образования и обладающих правом на участие в местном референдуме.³

Референдум проводится в  соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Федерации, а так же уставами муниципальных образований. Он является высшим непосредственным выражением воли участвующих в его  проведении граждан.

Оформленное в виде правового  акта решение, принятое на местном референдуме (наряду с уставом муниципального образования, решением, принятым на сходе  граждан) является актом высшей юридической  силы в системе муниципальных  правовых актов, имеет прямое действие и применяется на всей территории муниципального образования⁴. Решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления. Таким образом, местный референдум является способом непосредственного решения населением наиболее важных для муниципальных образований вопросов⁵.

Значение местного референдума  трудно переоценить: ведь здесь население  самостоятельно решает отдельные вопросы  местного значения, и от их решения  будет зависеть дальнейшее развитие той или иной территории⁶.

2. Правовое регулирование местного референдума

Конституция РФ закрепляет референдум в качестве одной из форм осуществления местного самоуправления (ст.130). Она признает за каждым гражданином  Российской Федерации право участвовать  в референдуме (ст. 32).

Формы непосредственной демократии, такие, как референдум, сход, собрание, конференция в большинстве случаев, установленных федеральным законом, рассматриваются не как формы, замещающие представительные органы местного самоуправления, а как характерная особенность деятельности местной власти⁷. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 22) (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) по сравнению с ранее действовавшей редакцией 1995 г. уточнены и расширены правовые гарантии реализации инициативы граждан по проведению местного референдума, а также гарантии реализации права граждан на участие в местном референдуме. В частности, установлены механизмы осуществления судебной защиты прав граждан по осуществлению инициативы проведения местного референдума.

Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает: на какой территории может проводится местный референдум; кто и в каком порядке принимает  решение о назначении местного референдума; кто и в каком порядке вправе выдвинуть инициативу о назначении местного референдума; кто имеет  право участвовать в местном  референдуме; какова юридическая сила принятого решения и другие положения, касающиеся назначения и проведения местного референдума⁸.

На сегодняшний день в  России принят и действует специальный  нормативно-правовой акт, непосредственно  посвященный вопросам организации  форм народного волеизъявления, –  Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 67-ФЗ). В его преамбуле указано, что демократические, свободные и периодические выборы в органы местного самоуправления, а также референдум являются высшим непосредственным выражением принадлежащей народу власти. Государством гарантируются свободное волеизъявление граждан Российской Федерации на выборах и референдуме, защита демократических принципов и норм избирательного права и права на участие в референдуме⁹.

Помимо закрепления в  основных гарантий на участие в референдуме  в Федеральном законе № 67-ФЗ, ФКЗ, иными ФЗ, законами субъектов Федерации  могут устанавливаться дополнительные гарантии права на участие в референдуме  граждан РФ (п. 3 ст.1 Федерального закона № 67-ФЗ).

Законы субъектов Российской Федерации, регулирующие вопросы проведения местных референдумов, можно классифицировать по двум группам. К первой группе относятся  субъекты Российской Федерации, в которых  указанные вопросы регулируются отдельными законами. Практика принятия таких специальных законов довольно разнообразна. Так, например, в Удмуртской Республике, Приморском и Ставропольском краях, Калининградской, Нижегородской, Новосибирской, Пензенской, Тульской областях и других субъектах Российской Федерации  отдельными законами регулируются вопросы  проведения выборов депутатов представительных органов местного самоуправления, выборы глав муниципальных образований, проведения местных референдумов¹⁰. В ряде субъектов Российской Федерации, таких, как Архангельская, Ленинградская, Сахалинская области, проведение местных референдумов регулируется специальными отдельными законами¹¹.

Ко второй группе субъектов  Российской Федерации относятся  субъекты Российской Федерации, в которых  регламентация проведения местных  референдумов проводится в избирательных  кодексах. Избирательные кодексы  приняты в Алтайском, Хабаровском  краях, Владимирской области и других субъектах Российской Федерации. В  Алтайском крае в Избирательном  кодексе регулируется также институт отзыва избирателями депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления¹².

Если закон субъекта отсутствует  либо положения закона субъекта Федерации  не могут быть применены вследствие признания его судом недействующим  и не подлежащим применению, местный  референдум проводится на основе указанных  федеральных законов, обеспечивающих реализацию права граждан на участие  в референдуме, а в случае, если имеющаяся правовая база недостаточна, в части, не урегулированной законом, также на основе указов Президента РФ¹³.

При подготовке и проведении референдума, а также для осуществления  иных полномочий комиссий референдума  по обеспечению права на участие  в референдуме граждан используется Государственная автоматизированная система «Выборы» в порядке, предусмотренном  федеральными законами¹⁴.

3. Вопросы местного референдума

Местный референдум проводится на всей территории муниципального образования  в целях решения непосредственно  населением вопросов местного значения (ч. 2 ст. 22 Федерального закона № 131-ФЗ). Зарубежная и отечественная практика выработала определенные требования к проведению местного референдума. Так, вопросы, выносимые на местный референдум, или совокупность предполагаемых вариантов принято называть формулой референдума¹⁵. Общим правилом является то, что формула референдума не должна содержать следующее: 1) вопросы чрезвычайного и безотлагательного характера (принятие чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения); 2) вопросы, требующие специальных знаний (принятие и изменение бюджета); 3) вопросы, ответ на которые известен заранее (повышение заработной платы, снижение коммунальных платежей); 4) кадровые вопросы (о формировании органов местного самоуправления и их персональном составе); 5) вопросы амнистии¹⁶.

Так, Федеральный закон  № 67-ФЗ закрепляет следующий перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на местный референдум:

а) о досрочном прекращении  или продлении срока полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов  местного самоуправления, о приостановлении  осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных  выборов в органы государственной  власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

б) о персональном составе  органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов  местного самоуправления;

в) об избрании депутатов  и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных  лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;

г) о принятии или об изменении  соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, муниципального образования;

д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению  здоровья и безопасности населения.

Федеральный закон № 67-ФЗ не допускает установление иных ограничений  для вопросов, выносимых на референдум, кроме вопросов, указанных выше.

На местный референдум может быть вынесен вопрос (вопросы) местного значения, проект нормативного правового акта по вопросам местного значения. Федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Федерации, уставом муниципального образования  могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный  референдум.

Вопросы местного референдума  не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы  человека, конституционные гарантии реализации прав и свод, а также  противоречить законодательству РФ, законодательству соответствующего субъекта РФ¹⁷. В соответствии с требованиями Федерального закона № 131-ФЗ вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, т.е. на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения¹⁸.

Местный референдум проводится на основе демократических принципов. Закрепляемых в Конституции РФ, федеральными законами и призванных обеспечить выявление  свободно выраженной воли участников референдума. Граждане участвуют в  местном референдуме на основе всеобщего  равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Это участие  свободное и добровольное: никто  не в праве оказывать воздействие  на участника с целью принудить  его к участию или неучастию  в референдуме либо воспрепятствовать  его свободному волеизъявлению.

2. Порядок организации и проведение местного референдума

1. Инициатива проведения местного референдума и его участники

В местном референдуме  имеют право принимать участие  все граждане Российской Федерации, проживающие на территории муниципального образования и обладающие активным избирательным правом. В Российской Федерации активным избирательным  правом пользуются граждане Российской Федерации, достигшие 18 лет.

В соответствии с Федеральным  законом № 67-ФЗ в референдуме  не участвуют граждане, признанные судом недееспособными, а также  лица, содержащиеся в местах лишения  свободы по приговору суда, вступившему  в законную силу.

Федеральный закон № 67-ФЗ предоставил активное и пассивное  избирательное право иностранным  гражданам, постоянно проживающим  на территории соответствующего муниципального образования. Таким образом, иностранные  граждане могут участвовать в  местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации. Обязательным требованием  включения иностранных граждан  в списки избирателей является наличие  международного договора Российской Федерации  и соответствующего ему федерального закона и закона субъекта Российской Федерации¹⁹.

Военнослужащие, проходящие военную службу по призыву в воинских частях, военных организациях и учреждениях, которые расположены на территории соответствующего муниципального образования, если место жительства этих военнослужащих до призыва не было расположено на территории муниципального образования, не участвуют в местном референдуме²⁰.

В соответствии со статьей 22 Закона о местном самоуправлении 1995 года инициаторами проведения местного референдума являлись: 1) представительный орган местного самоуправления; 2) население муниципального образования²¹.

Закон 2003 г. не только расширяет  перечень субъектов, обладающих правом выступать с инициативой о  назначении местного референдума, но и  вводит принцип совместной инициативы субъектов. С подобной инициативой  вправе выступать:

1) граждане Российской  Федерации, имеющие право на  участие в местном референдуме  (т.е. в соответствии с действующим  законодательством здесь имеются  в виду дееспособные граждане  Российской Федерации, достигшие  18-летнего возраста);

2) избирательные объединения,  иные общественные объединения,  уставы которых предусматривают  участие в выборах и (или)  референдумах и которые зарегистрированы  в порядке и сроки, которые  установлены федеральным законом  (например, такие политические партии и объединения, как «Единая Россия», «СПС» и т.п.²²);

3) совместно представительный  орган муниципального образования  и глава местной администрации  (в случае если глава местной  администрации не поддержит инициативу  представительного органа муниципального  образования, местный референдум  проведен не будет).

Если на территории муниципального образования отсутствует представительный орган местного самоуправления (согласно ст. 25 Федерального закона № 131-ФЗ в муниципальных образованиях с численностью жителей не более 100 избирателей не создается представительный орган муниципального образования, а проводится сход граждан), местный референдум может назначаться главой муниципального образования или главой администрации.

Федеральным законом № 67-ФЗ установлен закрытый перечень обстоятельств, исключающих назначение и проведение местного референдума. В соответствии с этим Законом местный референдум не назначается и не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации либо на территории, на которой предполагается проводить референдум, или на части этой территории, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения.

Представительный орган  муниципального образования вправе отказать в назначении местного референдума  только в случае нарушения при  выдвижении инициативы его проведения нормативных правовых актов, регулирующих подготовку и проведение местного референдума.

Законом субъекта Федерации, уставом муниципального образования  может быть установлен срок, в течение  которого местный референдум с такой  же по смыслу формулировкой вопроса  не проводится. Указанный срок не может  превышать два года со дня официального опубликования результатов референдума.

Установление иных обстоятельств, исключающих назначение и проведение референдума (кроме указанных выше), федеральным законом не допускается.

Инициатива проведения референдума, выдвинутая гражданами, избирательными объединениями, иными общественными объединениями оформляется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Федерации.

Условием назначения местного референдума в этом случае является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых устанавливается законом субъекта Федерации и не может превышать 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования.

Инициатива про ведения  референдума, выдвинутая совместно  представительным органом муниципального образования и главой местной администрации, оформляется правовыми актами представительного органа муниципального образования и главы местной администрации.

Для выдвижения инициативы проведения референдума и сбора подписей граждан Российской Федерации в ее поддержку образуется инициативная группа по проведению референдума. Каждый гражданин или группа граждан, имеющие право на участие в соответствующем референдуме, вправе образовать такую группу в количестве не менее 10 человек, имеющих право на участие в референдуме, для выдвижения инициативы проведения местного референдума.

В случае если инициатива проведения местного референдума выдвигается  избирательным объединением, иным общественным объединением, устав которого предусматривает  участие в выборах и (или) референдумах и которое зарегистрировано в  порядке, определенном федеральным  законом, на уровне, соответствующем  уровню референдума, или на более  высоком уровне не позднее чем  за один год до дня образования инициативной группы по проведению референдума, то руководящий орган этого избирательного объединения, иного общественного объединения либо руководящий орган его регионального отделения или иного структурного подразделении (соответственно уровню референдума) независимо от его численности выступает в качестве инициативной группы по проведению местного референдума²³.

Инициативная группа по проведению местного референдума обращается в избирательную комиссию муниципального образования, которая со дня обращения инициативной группы действует в качестве комиссии референдума, с ходатайством о регистрации группы.

В ходатайстве инициативной группы по проведению местного референдума  должен (должны) содержаться вопрос (вопросы), предлагаемый (предлагаемые) инициативной группой для вынесения  на референдум, должны быть указаны  фамилия, имя, отчество, дата и место  рождения, серия, номер и дата выдачи паспорта или документа, заменяющего  паспорт гражданина, с указанием наименования или кода выдавшего его органа, а также адрес места жительства каждого члена инициативной группы и лиц, уполномоченных действовать от ее имени на территории, где предполагается провести референдум. Ходатайство инициативной группы должно быть подписано всеми членами указанной группы. К ходатайству должен быть приложен протокол собрания инициативной группы по проведению референдума, на котором было принято решение о выдвижении инициативы проведения референдума²⁴.

Комиссия в течение 15 дней со дня поступления ходатайства  инициативной группы по проведению референдума  обязана рассмотреть ходатайство  и приложенные к нему документы  и принять решение:

а) в случае соответствия указанных ходатайства и документов требованиям федерального законодательства, конституции (устава), закона субъекта Федерации, устава муниципального образования – о направлении их в представительный орган муниципального образования;

б) в противном случае – об отказе в регистрации инициативной группы²⁵.

Представительный орган  муниципального образования обязан проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на местный референдум, требованиям федерального закона в порядке и сроки которые установлены законом субъекта Федерации, уставом муниципального образования. При этом срок проверки не может превышать 20 дней со дня поступления в соответствующий орган ходатайства инициативной группы по проведению референдума и приложенных к нему документов²⁶.

Если представительный орган  муниципального образования признает, что вопрос, выносимый на референдум, отвечает требованиям Федерального закона, комиссия осуществляет регистрацию  инициативной группы по проведению референдума, выдает ей регистрационное свидетельство, а также сообщает об этом в средства массовой информации. Решение о регистрации  инициативной группы по проведению местного референдума принимается в пятнадцатидневный  срок со дня при знания представительным органом муниципального образования  соответствия вопроса, выносимого на референдум, требованиям федерального закона²⁷.

Если представительный орган  муниципального образования признает, что выносимый на местный референдум вопрос не отвечает требованиям федерального закона, комиссия отказывает инициативной группе по проведению референдума в  регистрации и выдает ей решение, в котором указываются основания  отказа. Отказ в регистрации может  быть обжалован в суд.

Для назначения референдума  инициативная группа по проведению референдума, образованная должна представить в  представительный орган муниципального образования подписи участников референдум в поддержку инициативы его проведения. Количество подписей, которое необходимо собрать в  поддержку данной инициативы, устанавливается законом субъекта Федерации и не может превышать 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории про ведения референдума в соответствии с законом, но не может быть менее 25 подписей²⁸.

Установление квоты на сбор подписей участников референдума при проведении местного референдума на части территории муниципального образования не допускается.

Сбор подписей можно начинать со дня, следующего за днем регистрации  инициативной группы по проведению референдума. Подписные листы должны изготавливаться  за счет средств фонда референдума. Период сбора подписей участников референдума  в поддержку инициативы проведения местного референдума устанавливается  законом субъекта Федерации и  не может быть менее 20 дней²⁹.

Подписи могут собираться только среди участников референдума, обладающих правом на участие в местном  референдуме. Участие органов государственной  власти, органов местного самоуправления, органов управления организаций  независимо от формы собственности, учреждений, членов комиссий с правом решающего голоса в сборе подписей, равно как и принуждение участников референдума в процесс е сбора  подписей и их вознаграждение за внесение подписи, не допускается. Сбор подписей на рабочих местах, по месту учебы, в процессе и в местах выдачи заработной платы, пенсий, пособий, иных социальных выплат, а также при оказании благотворительной помощи запрещается. Подписи, собранные с нарушением указанных требований положений, являются в соответствии с Федеральным законом недействительными.