Методы разработки и оценки целевых государственных программ на примере

СОДЕРЖАНИЕ 

ВВЕДЕНИЕ 2

1 Теоретические аспекты формирования и разработки целевых государственных программ 4

1.1. Сущность и виды целевых государственных программ 4

1.2 Правовые основы разработки и реализации целевых программ 6

1.3 Разработка и осуществление государственной целевой программы 9

1.4 Методики оценки государственных целевых программ 12

2 Анализ реализации целевых государственных программ на территории Брянской области 17

2.1 Анализ социально-экономического развития Брянской области 17

2.2 Анализ реализации целевой государственной программы «Развитие муниципальной службы в Брянской области» (2011-2015 годы) 25

2.3 Предложения по повышению эффективности реализации целевых государственных программ на территории Брянской области 35

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 37

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ИСТОЧНИКОВ 40 
 

ВВЕДЕНИЕ 
 

       Целевые программы являются одним из важнейших  средств реализации структурной  политики государства, активного воздействия  на его социально-экономическое  развитие и должны быть сосредоточены  на реализации крупномасштабных, наиболее важных для государства инвестиционных и научно-технических проектов, направленных на решение системных проблем, входящих в сферу компетенции федеральных  органов исполнительной власти.

       Целевые программы — это один из основных способов проведения  государственных  решений в жизнь. Поэтому тема данной курсовой работы является актуальной для исследования и изучения.

       Целью курсовой работы является изучение методов разработки и оценки целевых государственных программ.

       Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие  задачи:

• рассмотреть теоретические аспекты формирования и разработки государственных целевых программ;
• провести анализ социально-экономического развития Брянской области;
• дать характеристику реализации целевой государственной программы «Развитие муниципальной службы в Брянской области» (2011-2015 годы);
• выдвинуть свои предложения по повышению эффективности реализации ЦГП на территории и Брянской области.

       Объектом  исследования при выполнении курсовой работы является целевая государственная программа «Развитие муниципальной службы в Брянской области» (2011-2015 годы).

       Предметом исследования являются методы разработки и оценки целевых государственных программ.

       Курсовая  работа состоит из введения, двух разделов, заключения, списка используемых источников и приложения.

       Методы, используемые при написании курсовой работы:

• описательный;
• анализ;
• табличный;
• структурный;
• графический.

       Содержание  курсовой работы иллюстрируют 6 рисунков, 4 диаграммы, 8 таблиц.

       Количество  использованных источников - 20.

       Объем курсовой работы   страниц. 

1 Теоретические аспекты формирования и разработки целевых государственных программ 

1.1. Сущность и виды целевых государственных программ 
 

     Одним из инструментов, широко используемым в  системе государственного управления, является разработка и реализация федеральных  и региональных целевых программ. 

     Целевые программы являются одним из важнейших  средств реализации структурной  политики государства, активного воздействия  на производственные и экономические  процессы.

     Целевые государственные программы — это увязанный по  ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно- исследовательских, опытно-конструкторских производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области  государственного, экономического, экологического, социального и  культурного развития государства. [15]

     Целевые программы — это один из основных способов проведения  государственных  решений в жизнь. 

     Одновременно  они являются эффективным инструментом структурных преобразований в экономике, решения актуальных социальных проблем  и призваны обеспечить необходимую  концентрацию экономических и финансовых  ресурсов на приоритетных направлениях государственной политики.

     Классификация целевых программ по их основным признакам представлена на рис.1, рис.2, рис.3, рис.4. [17] 

      Рисунок 1 - Классификация целевой программы по направленности и источнику финансирования 
 

     Рисунок 2 - Классификация целевой программы  по уровню проблем 
 

     Рисунок 3 - Классификация целевой программы  по характеру проблем 
 

     Рисунок 4 - Классификация целевой программы  по срокам реализации 

     Последнее время все активнее разрабатываются  не только федеральные, но и региональные программы. В настоящее время  в  России происходит процесс децентрализации, когда многие вопросы  передаются в ведение региональных и местных  властей. Поэтому федеральные программы  обязательно должны быть тесно увязаны  с  региональными.

     Растет  количество международных программ. Сейчас  существуют благоприятные  возможности для развития международных  связей и  участия   в совместных программах и  проектах с зарубежными специалистами по линии Всемирного банка, Европейского Союза и т. д., что позволяет использовать мировой опыт. [15]

     Однако  при этом необходимо учитывать готовность  организации к  участию в разработке и осуществлению таких программ, в том числе наличие подготовленных кадров, соответствующей инфраструктуры управления, знание национальных  особенностей менеджмента, законодательства и т. д.

     Разработка  и реализация целевых программ подкреплена  нормативно-правовой базой. 
 

     1.2 Правовые основы  разработки и реализации  целевых программ 

      Реализация целевых программ основывается на законах и нормативных актах Российской Федерации, на основании которых принимаются законы, постановления, решения на уровне регионов и муниципальных образований.

      Федеральные программы разрабатываются в  соответствии с Законом Российской Федерации «О государственном прогнозировании  и программах социально-экономического развития Российской Федерации» от 23 июня 1995 года, в редакции ФЗ от 09.07.1999 года №159-ФЗ. [3]

      Федеральный закон «О внесении изменений и  дополнений в Федеральный закон  «Об общих принципах организации  законодательных и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» (04.07.2003 №5-ФЗ);[4]

      Федеральный закон «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» (06.10.03 №131-ФЗ) (ред. 08.11.2007);[2]

      Указ  Президента Российской Федерации от 09.03.04 N314 «О системе и структуре  федеральных органов исполнительной власти»;[1]

      Постановление Правительства Российской Федерации  «Порядок разработки и реализации федеральных  целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении  которых участвует Российская Федерация» от 26 июня 1995 года №594.[6]

      Постановление Правительства Российской Федерации  от 22 мая 2004 г. N 249 «О мерах по повышению  результативности бюджетных расходов»; [7]

      Основные  направления социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу (до 2010 г.);[8]

      Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005гг.). [9]

      Программы экономического и социального развития субъектов Российской Федерации (далее - региональные программы) в отличие  от федеральных целевых программ разрабатываются и реализуются  субъектами Российской Федерации, которые  сами определяют цели и задачи таких  программ, порядок их разработки и  механизм реализации. Утверждение указанных  программ осуществляется в соответствии с п. «г» п. 2 ст.5 Федерального закона «Об общих принципах организации  законодательных (представительных) и  исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ.[5]

      Нормативно-правовая база муниципальных программ опирается в первую очередь на федеральную законодательную базу, а впоследствии подкрепляется и уточняется нормативными актами региональных и муниципальных образований.

      Региональная  программа является самостоятельным  объектом управления. Система управления, координации, методического руководства  программами включает в себя общегосударственный, межрегиональный и собственно региональный уровни.

      Общегосударственный уровень управления представлен  органами управления исполнительной власти России и в том числе российскими  министерствами и ведомствами (Минэкономики, Минфин и др.). На общегосударственном  уровне обеспечивается разработка единой стратегии регионального развития России, координация государственных, межрегиональных, собственно региональных программ, формируется нормативно-правовая основа в этой области, разрабатывается  методология программирования, ее специализация  с учетом ее особенностей и др. Участие  в управлении программами в значительной мере осуществляется здесь путем  распределения финансовых средств, определения механизма, способов и  условий предоставления их регионам через федеральный бюджет. Непосредственным исполнителем координационно-методологических функций на общегосударственном  уровне является Минэкономики России.

      На  межрегиональном уровне, когда программа  затрагивает интересы двух и более  регионов, управленческие функции выполняет  создаваемый Межрегиональный консультативно-координационный  совет по руководству программами, в состав которого входят специалисты, представляющие регион и сопредельные регионы, чьи интересы должны быть учтены при проектировании и реализации региональных программ.[14]

      Непосредственно на местах управление программами осуществляют исполнительные органы власти территорий. В их функции входят: принятие к  исполнению новых программ, координация  их с основными направлениями  и приоритетами правительственной  политики Российской Федерации, подготовка концепции развития региона, распределение  бюджетных ассигнований между программными и не программными потребностями, принятие программ к исполнению, внесение изменений  в действующие программы и т.д. Органы власти автономных образований, входящих в состав краев, областей, создают условия для формирования и реализации региональных программ. Региональные властные структуры формируют и утверждают органы программно-целевого управления (заказчики), на которые возлагается ответственность за проектирование и реализацию программы.

     Исходя, из вышесказанного следует, что статус, содержание и процесс разработки целевых  государственных программ определяются соответствующими законодательными и нормативными документами, в их подготовке участвуют органы исполнительной и законодательной власти, а также научные и общественные организации.

      Далее следует рассмотреть, каким образом  происходит формирование и разработка государственных целевых программ.  
 

     1.3 Разработка и осуществление государственной целевой программы  

     Любая государственная программа выигрывает, если к ее разработке и реализации привлекаются общественные организации  и  союзы, а также структуры  из частного сектора, которые обладают квалифицированным персоналом и  финансовыми средствами и могут  предложить инновационные подходы  к решению общественных проблем. В то же время при этом может  возникнуть опасность использования   государственных средств в корыстных  целях, что весьма нежелательно, так  как может произойти подмена  общественных интересов на групповые  и личные. [15]

     От разработки до завершения реализации целевые программы проходят ряд этапов, а именно:

     1. Выявление проблемы. Уточняется  содержание проблемы   и   обосновывается необходимость ее  решения программными методами.  Учитывается значимость проблемы, невозможность решить ее за счет  рыночных  механизмов, принципиальная новизна и высокая  эффективность мероприятий и т.д.

     2. Разработка концепции. Формируется  общая концепция и обосновываются  наиболее эффективные варианты  решения проблемы.

     3. Подготовка предложений. Разрабатываются  конкретные предложения по решению  проблемы программными методами, определяются «потребители» программы  и проводится   финансово- экономический  анализ.

     4. Принятие решения. Правительство  РФ или другие органы исполнительной  власти принимают решение о  начале разработки  программы. 

     5. Разработка проекта программы.  Проводится организационная   работа по разработке проекта  программы; определяются   основные  цели и задачи программы, сроки  и этапы ее реализации, ресурсы  и  исполнители. 

     6. Разработка мероприятий программы.  Начинается работа по составлению  непосредственного содержания программы,  готовится  бизнес-план и составляется  предварительная бюджетная заявка.

     7. Проведение экспертизы. В соответствии  с характером и типом  программы  проводится ее экспертиза: правовая, экологическая и т. д.  Согласование  проекта программы. Проводится  согласование программы с заинтересованными   министерствами и   ведомствами,  органами государственной власти  субъектов РФ.

     8. Принятие решения  органом  государственной власти (Правительство   РФ, министерство, органы государственной  власти  субъекта РФ) о начале  реализации программы в форме  официального  документа. 

     9. Реализация программы. Утверждаются  ответственные за осуществление   разделов программы, распределяются  задачи и  ресурсы, начинается  осуществление мероприятий программы. 

     10. Оценка и мониторинг программы.  Проводится оценка  результатов  и последствий программы, осуществляется  контроль за ее  реализацией  и расходованием финансовых средств,  при  необходимости обсуждается вопрос о ее модификации.

     11. Финансирование программы в процессе  реализации программы осуществляется  согласно бюджетной заявке. [15]

     Стандартный вариант структуры  и содержания  разделов  государственной целевой программы, как правило, состоит из  нескольких блоков: 

     1) содержание проблемы и обоснование  необходимости ее решения программными  методами;

     2) основные цели и задачи программы,  сроки и этапы ее реализации;

     3) система программных мероприятий:  правовых, организационных, научно-исследовательских,  кадровых, технических; 

     4) ресурсное обеспечение   программы,  объем и источники финансирования;

     5) механизм реализации программы; 

     6) организация управления программой  и контроль над ходом реализации;

     7) оценка эффективности социально-экономических  и экологических последствий  программы; 

     8) паспорт программы. 

     В соответствии со сложившейся практикой  в приложение к проекту государственной  целевой программы включаются следующие  официальные документы: пояснительная  записка; бизнес-план с социально-экономическим  и технико-экономическим обоснованием; предварительная бюджетная заявка на ассигнования из федерального бюджета  для финансирования программы на очередной финансовый  год; лист согласования с заинтересованными  федеральными органами  исполнительной власти. [15]

     В разработке целевых программ принимают  участие специалисты  из различных  министерств и ведомств, а также  внешние эксперты. Их  всех можно  отнести к нескольким группам:

• инициаторы разработки программы (заказчики);
• аналитики и разработчики; 
• руководители и координаторы направлений;
• обеспечивающий технический персонал;
• контролирующие лица и органы.

     В настоящий момент в Российской Федерации  сложилась система государственных  органов и общественных организаций, проводящих  экспертизу целевых  программ и проектов. Существуют следующие  типы экспертизы:

• комплексная, специализированная, отраслевая;
• ведомственная, научная, гражданская.

      Итак, целевые программы имеют структуру  и от разработки до реализации проходят ряд этапов. Также в разработке целевых программ участвуют разные специалисты, которые еще проводят их экспертизу.

      Но  любые целевые (и не только) программы  нуждаются в оценке, примеры которых  будут представлены ниже. 
 

     1.4 Методики оценки государственных целевых программ 

     В современных условиях эффективность  многих государственных целевых  программ значительно снижается  из-за их недостаточного  финансирования, слабого контроля и неэффективного управления,  отсутствия механизмов их оценки и анализа социально- экономического эффекта, слабого научно-методического  обеспечения  и отсутствия ориентации на конечный результат программы.

     Оценка  государственных программ позволяет  повысить роль и значение программного подхода как важного средства решения социально-экономических  проблем. В современных условиях  первостепенное, значение приобрели  факторы гибкости и своевременной  адаптации к постоянно меняющимся  общественным требованиям и вызовам, что непосредственно связано с оценкой результатов осуществления программ и проектов. Процесс оценки программ носит всесторонний характер: подготовка программы; реализация программы; результаты программы; последствия и  эффекты; оценка программы проекта. [15]

     Если  говорить о целевых программах и  проектах, то к числу наиболее используемых методов оценки целевых государственных  программ относятся следующие их виды:

     1. Оценка реализации программ включает изучение методов управления программными мероприятиями, их эффективность,  способности и возможности организационных структур справиться с поставленными задачами, умение мобилизовать имеющиеся ресурсы, компетентность руководителей и служащих и др.

     2. Оценка результатов политики предполагает изучение того, в какой степени были выполнены поставленные задачи и цели, удалось ли полностью осуществить запланированные мероприятия и выйти на  соответствующие показатели. Здесь, пожалуй, самое трудное — неясно поставленные цели и отсутствие набора хорошо измеряемых  показателей. Это относится к проблеме возможности оценки  выбранного объекта, так как не все из социальных явлений поддаются точному измерению и количественной оценке.

     3. Оценка последствий и эффектов  программы является  наиболее  сложным типом оценки, хотя ее все чаще используют, особенно при изучении последствий экономического регулирования. Трудность состоит в том, что последствия могут проявиться не сразу, а через определенный промежуток времени, иногда довольно продолжительный. Более того, часто не очень ясны те причины,  которые привели к таким последствиям, так как это может быть не  связано непосредственно с реализацией данной программой, а является побочным эффектом других процессов. Кроме того, часто бывает сложно выразить последствия в количественных показателях.

     4. Оценка экономической  эффективности программ проводится с использованием трех главных методов: издержки — выгоды; издержки — эффективность, издержки — результаты. Они позволяют определить, насколько рационально были израсходованы соответствующие ресурсы, выделенные под данную программу для достижения плановых целей, каков уровень выполнения мероприятий программы.

     5. Оценка подготовительного этапа программы направлена на изучение мероприятий, связанных с разработкой программных заданий, сбором информации, анализом эмпирических данных, постановкой целей, разработкой рабочих планов и проведением консультаций.

     Следует отметить, что методика проведения оценки должна быть  встроена в систему  управления программой и увязана  с проводимыми мероприятиями.

     Комплексный анализ реализации программы предполагает ответы  на следующие вопросы. Были ли проведены плановые мероприятия  и привели ли они к достижению целей? Каковы характеристики и содержание этих мероприятий? Каковы результаты и  незапланированные последствия  мероприятий? Верны ли поставленные задачи и цели? При этом стараются  проанализировать  не только механизм и содержание социальных или экономических  методов влияния, но и определить ответную реакцию общества,  социальных групп и индивидов на это воздействие. [15]

     Необходимо  учитывать тот факт, что характер содержания  программы во многом определяет особенности организации  и методологии проведения оценки.

     К примеру, при анализе результатов  выполнения социальных программ последовательно изучаются  следующие вопросы: Каковы основные цели социальной программы? Каковы показатели успешной реализации программы? Достигла ли программа целевых социальных групп, для  которых она предназначалась? Обеспечивает ли она соответствующие  выгоды и предоставление определенных услуг? Как  повлияла программа на другие (нецелевые) социальные  группы? Каков   непосредственный результат и   последствия (эффект)  программы для  целевых  и нецелевых групп за  длительный период  времени? Можно ли его объяснить другими, внешними обстоятельствами? Имеются ли последствия от реализации программы, которые не  были заранее запланированы? Каковы выгоды и издержки (прямые и косвенные) социальной  программы? Насколько эффективно использовались ресурсы по  сравнению с альтернативными вариантами?

     В заключение приведем алгоритм проведения экспресс-оценки  государственных  программ и проектов, который дает общий методологический подход в  этой сфере.

     Выделяют  следующие этапы оценки:

• определение целей и направлений оценки, ее полезность  (потребность, финансы, персонал, время, результаты);
• определение содержания информации для различных групп (политики, чиновники, руководители, потребители);
• определение объектов оценки;
• выявление оцениваемых действий и мероприятий;
• разработка инструментов оценки;
• проведение оценки;
• определение роли политических и административных факторов;
• предложения по модернизации программы после оценки;
• подготовка отчета по оценке программы. [15]

     Подводя итог, можно сказать, что целевые государственные программы – это комплекс различных мероприятий, которые обеспечивают эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития государства.

      Целевые программы делятся на: федеральные, региональные, муниципальные; международные, государственные, межотраслевые, отраслевые, локальные; комплексные, научно-исследовательские, научно-технические, социально-экономические, организационно-экономические, производственно-хозяйственные; долгосрочные, среднесрочные, краткосрочные.