Методы разработки и оценки государственных целевых программ

Содержание

Введение……………………………………………………………………3

Глава I Теоретические основы формирования целевых государственных программ…………………………………………………….4

I.1 Понятие, сущность и классификация целевых программ…………………..4

I.2 Правовые основы разработки и реализации целевых программ………….11

I.3 Разработка и осуществление государственной целевой программы……..14

I.4 Управление и мониторинг реализации государственной программы……21

Глава II Анализ разработки и оценки целевых государственных программ………………………………………………………………………...26

II. 1 Порядок разработки, утверждения и реализации республиканских целевых программ……………………………………………………………….26

II. 2 Общая характеристика реализации республиканской целевой программы «Развитие здравоохранения Чеченской Республики на 2013 – 2020 годы»……………………………………………………………………………...31

II.3 Цели и задачи Программы………………………………………………….35

II.4 Методика оценки эффективности Программы……………………………41

Заключение……………………………………………………………….45

Список использованных источников ………………………………...46

Введение

Целевые программы являются одним из важнейших средств реализации структурной политики государства, активного воздействия на его социально − экономическое развитие и должны быть сосредоточены на реализации крупномасштабных, наиболее важных для государства инвестиционных и научно − технических проектов, направленных на решение системных проблем, входящих в сферу компетенции федеральных органов исполнительной власти.

Целевые программы – это один из основных способов проведения государственных решений в жизнь. Поэтому тема данной курсовой работы является актуальной для исследования и изучения.

Целью курсовой работы является изучение методов разработки и оценки целевых государственных программ.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

− рассмотреть теоретические аспекты формирования и разработки государственных целевых программ;

− дать характеристику реализации республиканской целевой программы «Развитие здравоохранения Чеченской Республики на 2013 – 2020 годы»;

− рассмотреть методику оценки эффективности Программы.

Объектом исследования при выполнении курсовой работы является

республиканская целевая программа «Развитие здравоохранения Чеченской Республики на 2013 – 2020 годы»

Предметом исследования являются методы разработки и оценки целевых государственных программ.

Глава I Теоретические основы формирования целевых государственных программ

I.1 Понятие, сущность и классификация целевых программ

Слово «программа» означает комплекс мероприятий по реализации одной или нескольких целей и подцелей развития хозяйства, упорядоченных в виде «дерева целей».1

В экономике и управлении государством для достижения важнейших целей применяется программно − целевой метод, что в первую очередь связано с интенсивным использованием методов системного анализа.2

В СССР первой масштабной целевой программой такого рода можно считать план ГОЭЛРО (государственной комиссии по электрификации России), разработанный в 1920 году на основе указаний В. И. Ленина. Первые же упоминания о собственно целевых программах встречаются в решениях ХХIV съезда КПСС (1971 г.), утверждающих «целостную концепцию качественной перестройки планового руководства хозяйством, отвечающую требованиям современного уровня высокоразвитой советской

экономики, ускорения научно − технического прогресса».

На новом историческом этапе развития российского государства «первой ласточкой» по применению программно − целевого метода стало постановление Правительства РФ от 26.06.95 №594 «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд». В рамках этого нормативного акта целевая программа представляла собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно − исследовательских, опытно − конструкторских, производственных, социально − экономических, организационно − хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации, являющейся одним из важнейших средств реализации структурной политики государства, активного воздействия на его социально − экономическое развитие.3

Государственная целевая программа − это документ, содержащий комплекс взаимосвязанных мероприятий и задач, направленных на решение важнейших проблем развития государства, отдельных отраслей экономики или административно − территориальной единицы.

Главной целью разработки государственных целевых программ является содействие реализации государственной политики по приоритетным направлениям развития государства, отдельных отраслей экономики и административно − территориальных единиц. Эта цель достигается путем обеспечения концентрации финансовых, материально − технических и трудовых ресурсов на приоритетных направлениях развития национальной экономики; координации деятельности центральных и местных органов исполнительной власти, предприятий, учреждений и организаций.

Разработка государственной целевой программы осуществляется при условиях:

− существование проблемы, решить которую невозможно средствами территориального или отраслевого управления и нужна государственная поддержка;

− соответствия цели программы приоритетным направлениям государственной политики;

− наличие реальной возможности ресурсного обеспечения выполнения программы.

В современной литературе, посвященной управлению социально − экономическими процессами, все более широко используются понятия «программно − целевой подход», «программно − целевой метод», «целевые программы».

В широком смысле слова программно − целевой метод есть способ решения крупных и сложных проблем посредством выработки и проведения системы программных мер, ориентированных на цели, достижение которых обеспечивает решение возникших проблем.4

Программно − целевой метод используется чаще всего в условиях наличия проблемных ситуаций, не находящих своего решения в инерционном режиме функционирования и развития программируемой системы, т.е. проблема не устраняется в процессе естественного функционирования, а, наоборот, обладает тенденцией к обострению. Вследствие этого необходимо принять специальные программные меры, сконцентрировать усилия, мобилизовать ресурсные возможности в интересах решения проблемы в течение определенного срока.

Программно − целевой метод подразумевает изначальную формулировку, постановку целей, на достижение которых ориентировано проведение мер, действий, предусмотренных программой. Система целей программы должна быть определена исходя, с одной стороны, из характера решаемой проблемы, а с другой − ресурсных возможностей ее решения с учетом ограничений, накладываемых наличием ряда проблем и общей узостью ресурсного потенциала.

Программно − целевому методу свойственно рассмотрение совокупности целей и целевых задач, образующих многоуровневую, иерархически построенную целевую систему, охватывающую все целевые элементы, достижение которых требуется для решения программной проблемы, рассматриваемой во всех ее аспектах.

Сердцевину программно − целевого метода представляет переход от совокупности системно организованных целей и задач к системе программных действий. Мероприятий по достижению целей, решению целевых задач, ведущему к ослаблению или снятию проблемы. При этом возникает необходимость обеспечить согласованность постановки программных целей и формируемых программных мер по их достижению в течение установленного времени при заданных ресурсных возможностях и ограничениях.

Подобная согласованность достигается благодаря тому, что программно − целевой метод опирается на использование логической схемы формирования программ, выражаемой формулой: «цели − пути − средства».

Еще одна характерная черта программно − целевого метода управления решением сложных социально − экономических проблем заключается в его приспособлении к поиску эффективных, экономичных вариантов проблемных решений. В процессе взаимного согласования целей, программных мероприятий и ресурсных потребностей осуществляется не только их взаимная подгонка, но и вариантный анализ путей решения проблемы и видов используемых для этого ресурсов. Такой анализ направлен

на поиск целереализующей системы программных действий, удовлетворяющей одному из двух следующих условий:

− достижение заданных величин целевых ориентиров при минимально допустимых затратах ресурсов и в возможно более короткие сроки;

− достижение максимально возможного целевого эффекта при заданном (ограниченном) уровне затрат на решение программной проблемы.

Тенденция к расширению зоны применения программно − целевого метода к решению территориальных проблем на муниципальном уровне носит все более выраженный характер. Администрации муниципальных образований видят в разработке и реализации муниципальных программ способ выхода из сложных, иногда критических ситуаций посредством осуществления программных действий в пределах подведомственной им территории.5

Программа − документ, представляющий собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс социально  − экономических заданий и мероприятий, направленных на решение проблемы.

 Понятие «целевая программа» представляет основную, исходную категорию программно − целевого метода. В самом общем виде целевая программа представляет совокупность намеченных к планомерному проведению, согласованных по содержанию, скоординированных в пространстве и во времени, обеспеченных ресурсами разнохарактерных мероприятий (действий), направленных на решение насущной проблемы, которое не может быть обеспеченно без концентрации усилий и средств для достижения поставленной цели.

 В этом определении подчеркиваются следующие признаки, свойства целевых программ:

− программность, характеризуемая наличием плана проведения комплекса взаимосвязанных, согласованных программных действий;

− целеориентированность, выражаемая направленностью программных мер на достижение цели в виде решения единой, общей проблемы;

− комплексность в виде сочетания разнообразных мер, обеспечивающих решение программной проблемы;

− ресурсообеспеченность, отражающая подкрепление программных действий ресурсами в необходимом количестве, концентрацией ресурсов в рамках программы;

− результативность (эффективность), проявляющаяся в том, что успешное решение программной проблемы не может быть достигнуто другими, непрограммными способами, без проведения программных мер и сосредоточения ресурсов.

Сущность и содержание целевых программ проявляются не только в их признаках и свойствах, но и в той роли, которую они призваны играть в управлении экономикой, в планово − управленческих функциях, реализуемых посредством разработки и реализации программ.

Основное назначение целевых программ − ускорить социально   − экономические процессы, ведущие к решению наиболее важных проблем экономического и социального развития, сократить сроки достижения тех целей и целевых ориентиров, которые имеют первостепенный характер на данном этапе, в сложившихся условиях.6

Программы являются эффективным средством комплексного, всестороннего решения проблем, призваны обеспечивать возможность полного охвата всех мер, необходимых для решения проблем и согласования действий по достижению программных целей в пространстве и во времени.

Государственные целевые программы классифицируются по масштабам разработки и реализации, своей направленности и срокам реализации.

По масштабам разработки и реализации государственных целевых программах делятся:

− на общегосударственные программы, которые охватывают всю территорию государства или значительное количество его регионов;

− программы для решения отдельных проблем развития экономики, отдельных отраслей экономики и административно − территориальных единиц.

По своей направленности государственные целевые программы есть таких видов:

− экономические, целью которых является решение комплексных отраслевых и межотраслевых проблем производства, повышения его эффективности и качественных характеристик, обеспечения ресурсосбережения, создание новых производств;

− программы регионального развития, имеющих государственное значение;

− научные, целью которых является обеспечение выполнения фундаментальных исследований в области естественных, общественных и технических наук;

− научно − технические, разрабатываемых для решения важнейших научно − технических проблем, создание принципиально новых технологий, средств производства, материалов, другой наукоемкой и конкурентоспособной продукции;

− социальные, предусматривающих решение проблем повышения уровня и качества жизни, проблем безработицы, усиление социальной защиты населения, улучшение условий труда, развитие здравоохранения;

− национально − культурные, направленные на решение проблем национально − культурного развития, сохранения национально − культурного наследия, удовлетворение интеллектуальных и духовных потребностей человека;

− экологические, целью которых является осуществление общегосударственных природоохранных мероприятий, предотвращения катастроф экологического характера и ликвидация их последствий;

− оборонительные, которые разрабатываются с целью усиления обороноспособности государства;

−  правоохранительные, направленные на обеспечение правоохранительной деятельности, борьбы с преступностью и государственной безопасности.

По срокам реализации государственных целевых программах классифицируются:

− на долгосрочные, срок реализации которых от 10 до 20 лет;

− среднесрочные, срок реализации которых от 1 до 10 лет;

− краткосрочные, срок реализации которых до 1 года.

Возможные источники финансирования реализации государственных программ (подпрограмм), а также порядок и форма указания соответствующих расходов при подготовке проектов государственных программ (подпрограмм) устанавливаются законодательством субъекта Российской Федерации.

К таким источникам могут быть отнесены:

− средства федерального бюджета;

− средства бюджета субъекта Российской Федерации;

− средства бюджетов муниципальных образований;

− средства внебюджетных фондов (в том числе, Фонда социального страхования Российской Федерации);

− средства государственных корпораций, акционерных обществ с государственным участием, общественных, научных и иных организаций.

В случае если нормы регионального законодательства о разработке и реализации государственных программ содержат указания на возможность участия государственных корпораций, акционерных обществ с государственным участием, общественных, научных и иных организаций, а также допускается возможность использования средств внебюджетных фондов, необходимо в аналитических целях указывать оценку объемов внебюджетных средств на реализацию целей и задач государственной программы по установленной форме.7

I.2 Правовые основы разработки и реализации целевых программ

Реализация целевых программ основывается на законах и нормативных актах Российской Федерации, на основании которых принимаются законы, постановления, решения на уровне регионов и муниципальных образований.

Федеральные программы разрабатываются в соответствии с Законом Российской Федерации «О государственном прогнозировании и программах социально − экономического развития Российской Федерации» от 23 июня 1995 года, в редакции ФЗ от 09.07.1999 года №159 ФЗ.

Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» (04.07.2003 №5 ФЗ);

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (06.10.03 №131 ФЗ) (ред. 08.11.2007);

Указ Президента Российской Федерации от 09.03.04 №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»;

Постановление Правительства Российской Федерации «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация» от 26 июня 1995 года №594.

Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. №249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»;

Основные направления социально − экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу (до 2010 г.);

Программа социально − экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003–2005 гг.).

Программы экономического и социального развития субъектов Российской Федерации в отличие от федеральных целевых программ разрабатываются и реализуются субъектами Российской Федерации, которые сами определяют цели и задачи таких программ, порядок их разработки и механизм реализации. Утверждение указанных программ осуществляется в соответствии с п. «г» п. 2 ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года №184 ФЗ.

Нормативно − правовая база муниципальных программ опирается в первую очередь на федеральную законодательную базу, а впоследствии подкрепляется и уточняется нормативными актами региональных и муниципальных образований.

Региональная программа является самостоятельным объектом управления. Система управления, координации, методического руководства программами включает в себя общегосударственный, межрегиональный и собственно региональный уровни.

Общегосударственный уровень управления представлен органами управления исполнительной власти России и в том числе российскими министерствами и ведомствами (Минэкономики, Минфин и др.). На общегосударственном уровне обеспечивается разработка единой стратегии регионального развития России, координация государственных, межрегиональных, собственно региональных программ, формируется нормативно − правовая основа в этой области, разрабатывается методология программирования, ее специализация с учетом ее особенностей и др. Участие в управлении программами в значительной мере осуществляется здесь путем распределения финансовых средств, определения механизма, способов и условий предоставления их регионам через федеральный бюджет. Непосредственным исполнителем координационно − методологических функций на общегосударственном уровне является Минэкономики России.8

На межрегиональном уровне, когда программа затрагивает интересы двух и более регионов, управленческие функции выполняет создаваемый Межрегиональный консультативно − координационный совет по руководству программами, в состав которого входят специалисты, представляющие регион и сопредельные регионы, чьи интересы должны быть учтены при проектировании и реализации региональных программ.

Непосредственно на местах управление программами осуществляют исполнительные органы власти территорий. В их функции входят: принятие к исполнению новых программ, координация их с основными направлениями и приоритетами правительственной политики Российской Федерации, подготовка концепции развития региона, распределение бюджетных ассигнований между программными и не программными потребностями, принятие программ к исполнению, внесение изменений в действующие программы и т.д. Органы власти автономных образований, входящих в состав краев, областей, создают условия для формирования и реализации региональных программ. Региональные властные структуры формируют и утверждают органы программно − целевого управления (заказчики), на которые возлагается ответственность за проектирование и реализацию программы.

Исходя, из вышесказанного следует, что статус, содержание и процесс разработки целевых государственных программ определяются соответствующими законодательными и нормативными документами, в их подготовке участвуют органы исполнительной и законодательной власти, а также научные и общественные организации.

I.3 Разработка и осуществление государственной целевой программы

Разработка государственных программ осуществляется на основании перечня государственных программ, утверждаемого Правительством Российской Федерации.

Проект перечня государственных программ формируется Министерством экономического развития Российской Федерации совместно с Министерством финансов Российской Федерации на основании положений федеральных законов, предусматривающих реализацию государственных программ, во исполнение отдельных решений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также с учетом предложений федеральных органов исполнительной власти.9

Внесение изменений в перечень государственных программ производится по решению Правительства Российской Федерации до 30 декабря года, предшествующего текущему финансовому году, на основании предложений Министерства экономического развития Российской Федерации, подготовленных в соответствии с положениями федеральных законов, предусматривающих реализацию государственных программ, а также во исполнение отдельных решений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Проект государственной программы подлежит обязательному согласованию с Министерством экономического развития Российской Федерации и Министерством финансов Российской Федерации.

В Министерство экономического развития Российской Федерации и Министерство финансов Российской Федерации направляется проект государственной программы, согласованный всеми соисполнителями. В случае если проект государственной программы не согласован соисполнителями, к нему также прилагаются замечания соисполнителей и протоколы согласительных совещаний.

Оценку проекта государственной программы осуществляют в установленной сфере деятельности Министерство экономического развития Российской Федерации и Министерство финансов Российской Федерации.

Основные параметры утвержденных государственных программ подлежат отражению в прогнозе социально − экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период.10

От разработки до завершения реализации целевые программы проходят ряд этапов, а именно:

1. Выявление проблемы. Уточняется  содержание проблемы и обосновывается  необходимость ее решения программными  методами. Учитывается значимость  проблемы, невозможность решить  ее за счет рыночных механизмов, принципиальная новизна и высокая  эффективность мероприятий и  т.д.

2. Разработка концепции. Формируется общая концепция и обосновываются наиболее эффективные варианты решения проблемы.

3. Подготовка предложений. Разрабатываются конкретные предложения  по решению проблемы программными  методами, определяются «потребители»  программы и проводится финансово  – экономический анализ.

4. Принятие решения. Правительство  РФ или другие органы исполнительной  власти принимают решение о  начале разработки программы.

5. Разработка проекта  программы. Проводится организационная  работа по разработке проекта  программы; определяются основные  цели и задачи программы, сроки  и этапы ее реализации, ресурсы  и исполнители.

6. Разработка мероприятий  программы. Начинается работа по  составлению непосредственного  содержания программы, готовится бизнес  − план и составляется предварительная бюджетная заявка.

7. Проведение экспертизы. В соответствии с характером  и типом программы проводится  ее экспертиза: правовая, экологическая  и т.д. Согласование проекта программы. Проводится согласование программы  с заинтересованными министерствами  и ведомствами, органами государственной  власти субъектов РФ.

8. Принятие решения органом  государственной власти (Правительство  РФ, министерство, органы государственной  власти субъекта РФ) о начале  реализации программы в форме  официального документа.

9. Реализация программы. Утверждаются ответственные за  осуществление разделов программы, распределяются задачи и ресурсы, начинается осуществление мероприятий  программы.

10. Оценка и мониторинг  программы. Проводится оценка результатов  и последствий программы, осуществляется  контроль за ее реализацией и расходованием финансовых средств, при необходимости обсуждается вопрос о ее модификации.

11. Финансирование программы  в процессе реализации программы  осуществляется согласно бюджетной  заявке.11

Государственные программы разрабатываются исходя из положений концепций долгосрочного социально − экономического развития Российской Федерации и основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на соответствующий период, федеральных законов, решений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Государственная программа содержит:

а) паспорт государственной программы;

б) характеристику текущего состояния соответствующей сферы социально − экономического развития Российской Федерации, основные показатели и анализ социальных, финансово − экономических и прочих рисков реализации государственной программы;

в) приоритеты и цели государственной политики в соответствующей сфере социально − экономического развития, описание основных целей и задач государственной программы, прогноз развития соответствующей сферы социально − экономического развития и планируемые макроэкономические показатели по итогам реализации государственной программы;

г) прогноз конечных результатов государственной программы, характеризующих целевое состояние (изменение состояния) уровня и качества жизни населения, социальной сферы, экономики, общественной безопасности, государственных институтов, степени реализации других общественно значимых интересов и потребностей в соответствующей сфере;

д) сроки реализации государственной программы в целом, контрольные этапы и сроки их реализации с указанием промежуточных показателей;

е) перечень основных мероприятий государственной программы с указанием сроков их реализации и ожидаемых результатов, а также иных сведений в соответствии с методическими указаниями по разработке и реализации государственных программ, которые утверждаются Министерством экономического развития Российской Федерации по согласованию с Министерством финансов Российской Федерации;