Межбюджетные отношения в РФ. 3

1. ТЕОРИТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ: ОРГАНИЗАЦИИ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1. Экономическое  содержание и назначение межбюджетных  отношений

   Термин межбюджетные отношения стал использоваться в Российской федерации с 1994 года. Началом становления механизма межбюджетных отношений явилось формирование во втором квартале 1994 года в расходной части федерального бюджета фонда Финансовой поддержки субъектов РФ. В период с 1994 года до момента принятия и введения в действие Бюджетного кодекса РФ, под межбюджетными отношениями понимались взаимоотношения между бюджетами различных уровней.

   Рассматривая  экономическое содержание и назначение межбюджетных отношений, следует отметить, что было изменено название главы 16 Бюджетного кодекса РФ, которая первоначальной редакции именовалась «Межбюджетные отношения». В результате внесенных поправок она стала называться «Межбюджетные трансферты», что, с одной стороны, сузило круг регулируемых данной главой отношений, с другой – отразило сложившуюся в настоящее время практику межбюджетных отношений.

   В главе было дано следующие определение  межбюджетным отношениям – это взаимоотношения  органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов Российской Федерации  и органов местного самоуправления. Также в этой главе были определены основные принципы функционирования межбюджетных отношений:

   Разграничения расходных полномочий между различными уровнями власти;

   Закрепление доходных источников за конкретными  видами бюджетов;

   Выравнивание  бюджетной обеспеченности муниципальных образований;

   Равенство бюджетов субъектов Российской Федерации  во взаимоотношениях с федеральным  бюджетом;

   Равенство бюджетов муниципальных образований  во взаимоотношениях с бюджетом субъекта РФ.

    В этой главе были определены основные требования, которые необходимо было выполнять для того чтобы иметь право на получение финансовой помощи из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

    Принятый  в августе 2004 года Федеральный закон  № 120-ФЗ «О внесение изменений в Бюджетный  кодекс РФ, в части регулирования межбюджетных отношений» был внесен ряд соответствующих изменений в порядок функционирования межбюджетных отношений.

    В соответствии со статьей 6 Кодекса межбюджетные трансферты – средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации;

    Межбюджетные  отношения – взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса;

    Очевидно, что основными формами межбюджетных трансфертов являются дотации, субсидии и субвенции. В статье 129, 135, 142 Бюджетного кодекса в качестве форм межбюджетных трансфертов определены субсидии, субвенции, отдельный вид дотаций – дотации  на выравнивание бюджетной обеспеченности, а также иные межбюджетные трансферты.

    Российская  Федерация унаследовала централизованную бюджетную систему, когда региональные власти не имели бюджетной самостоятельности. Региональные и муниципальные бюджеты  в условиях централизованного планирования и вертикального административного подчинения региональных и местных органов управления утверждались органами власти более высокого уровня, в задачу которых входило обеспечение сбалансированности нижестоящих бюджетов посредством установления индивидуальных нормативов формирования доходов и предоставления централизованных дотаций для покрытия дефицита этих бюджетов.

    Первая  системная реформа межбюджетных отношений проведена в 1993-1994 гг., в соответствии с ней были установлены  единые нормативы отчислений от основных федеральных налогов в бюджеты регионов, расширены налоговые полномочия субъектов Федерации (в частности введен региональный налог на прибыль), создан Фонд финансовой поддержки регионов, средства которого распределялись на основе определенной формулы.

    В то же время система межбюджетных отношений в России не имела прочной  законодательной базы, а распределение  бюджетных средств между уровнями бюджетной системы и регионами  определялось рамками ежегодных  законов о федеральном бюджете. Федеральные социальные законы и программы, как правило исполнялись выборочно в зависимости от возможностей региональных и местных властей. В данной ситуации имело место основное противоречие – между децентрализацией бюджетных ресурсов и низким уровнем ответственности на метах за их использование.

    В 1995 году впервые была применена финансовая помощь субъектам Российской Федерации  в виде трансфертов.

    На  протяжении пяти лет (1995-1999) 49 регионов РФ являлись стабильными донорами для  федерального бюджета: объем собранных на их территории и зачисленных в федеральный бюджет налогов превышал объем переданной их бюджету финансовой помощи.

    В 1999 Правительством Российской Федерации  была одобрена Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации 1999-2001 гг., целью которой было формирование новой системы финансовой поддержки субъектов РФ.

    В 2001 году Программой развития бюджетного федерализма в России на период 2005 года была  утверждена бюджетная  политика в области бюджета и  бюджетного процесса на ближайшую перспективу в сфере управления бюджетными средствами. В рамках Программы предлагалось осуществить поэтапное решение вопроса, связанных с определением способ и приемов практического осуществления прав и обязанностей участников межбюджетных отношений. Ее главной задачей было разграничение полномочий ответственности между органами власти разных уровней.

    С введением в действие с 1 января 2000 года Бюджетного кодекса Российской Федерации законодательно были закреплены основы межбюджетных отношений. Важнейшее значение для развития теории и совершенствования практики бюджетного процесса имело обоснование принципов построения и функционирования бюджетной системы.

    В 2000-2002 гг. была проведена комплексная  реформа системы финансовой поддержки  субъектов Российской Федерации, а именно:

    Внедрена  новая, более объективная методика распределения средств Фонда  финансовой поддержки субъектов  РФ, в целях выравнивания бюджетной  обеспеченности территориальных бюджетов;

    Внедрены  в бюджетную практику новые инструменты финансовой поддержки регионов, доказавшие свою эффективность:

    Фонд  компенсаций (предоставление субвенций  на выполнение федеральных социальных законов, в основном по предоставлению социальных пособий и льгот различным  категориям населения), созданный за счет централизации Налога на добавленную стоимость;

    Фонд  софинансирования социальных расходов (долевое финансирование приоритетных расходов территориальных бюджетов, в том числе – связанных  с проведением структурных реформ, а именно: адресных жилищных субсидий населению, расходов на повышение заработной платы в бюджетной сфере);

    Фонд  регионального развития, преобразованный  в Фонд реформирования региональных финансов (поддержка отобранных на конкурсной основе региональных программ реформирования общественных финансов путем предоставления субсидий).

    Источником  формирования Фонда реформирования региональных финансов стал заем, предоставленный  Международным банком реконструкции  и развития.

    Таким образом, к 2002 году в России была создана  основа новой системы бюджетной поддержки регионов. Методика распределения предоставляемых субъектам РФ межбюджетных трансфертов решала сложную задачу: выравнивание бюджетной обеспеченности регионов при одновременном создании стимулов для проведения на местах рациональной и ответственной бюджетной политики.

    В 2002-2003 гг. начался новый этап развития системы межбюджетных отношений, связанный  с подготовкой и проведением  реформы федеративных отношений  и местного самоуправления.

    Министерство  финансов России в рамках подготовки реформы разграничения полномочий между различными органами власти впервые осуществил оценку обязательств, не обеспеченных источниками финансирования («необеспеченных мандатов»).

    В 2003-2004 гг. в консолидированном бюджете  Российской Федерации сложилась  явная диспропорция: доля доходов местных бюджетов в доходах консолидированных бюджетов в доходах консолидированных бюджетов субъектов Российской федерации составляла не более 17%, в расходах – 30%. Из местных бюджетов финансируется: около 65% всех расходов на образование, 60% - на жилищно-коммунальное хозяйство и здравоохранение, 50% расходов на социальную сферу. Дефицит консолидированных бюджетов муниципальных образований в 2003 году составил 33 млрд. руб., а в 2004 году долг составил 42 млрд. руб., или в среднем 30%.

    К 2002 году дотации из вышестоящих уровней  бюджетов получали практически все  местные бюджеты, за исключением  столиц и региональных центров.

    Решение накопившихся проблем предусматривалось  с помощью принятых в 2003-2004 гг. федеральных  законов в части регулирования межбюджетных отношений, предлагаемых к введению с начала 2006 года:

    Федеральный закон «Об общих принципах  организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской Федерации» в редакции Федерального закона от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ (с изменениями и дополнениями);

    Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями);

    Изменения и дополнения в Бюджетный кодекс Российской Федерации части регулирования межбюджетных отношений, принятые федеральными законами от 11 ноября 2003 года № 147-ФЗ и № 148-ФЗ, от 23 декабря 2003 года № 184-ФЗ и № 186-ФЗ и от 20 августа 2004 года № 120-ФЗ.

    Так, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в новой редакции закрепляются общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Статьей 18 данного Закона определен основной принцип регулирования полномочий органов местного самоуправления в части финансовых обязательств, возникающих в связи с решением вопросов местного значения, - их исполнение возможно только за счет средств местных бюджетов.

    Внесенными  в 2003 году в Бюджетный кодекс Российской Федерации изменениями и дополнениями в части регулирования межбюджетных отношений были закреплены принципиальные схемы разграничения расходных  обязательств. Основной принцип разграничения заключается в том, что ответственность за финансовое обеспечение расходного обязательства, несет тот уровень власти, который устанавливает данное расходное обязательство.

    Вследствие  построения реформирования межбюджетных отношений, направленных на выделение значительных средств из вышестоящего бюджета, бюджету низшего уровня сохранялось большое число дотационных регионов.

    Задача  нового этапа реформирования заключалась  в установлении  органам местной  и региональной власти тех обязанностей, исполнение которых возможно за счет собственных доходов. Реализация же дополнительно делегированных субъектам РФ и муниципальным образованиям отдельных федеральных полномочий предусматривает предоставление из федерального бюджета субвенций на их исполнение.

    В апреле  2006 года Постановлением Правительства была одобрена Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными муниципальными финансами в Российской Федерации. Целью этой концепции являлось повышение эффективности деятельности органов государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления, по реализации их полномочий, а также качество управления государственными и муниципальными финансами на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации, направленная на наиболее полное удовлетворение спроса граждан, на бюджетные услуги с учетом объективных различий в потребностях населения и особенностей социально-экономического развития.

    Задачи  концепции:

    Укрепление  финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации;

    Создание  стимулов для увеличения поступления  доходов в бюджеты субъектов  Российской Федерации и местные  бюджеты;

    Создание  стимулов для увеличения качества управления государственными и муниципальными финансами;

    Повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов;

    Оказание  методологических и консультативной  помощи субъектам Российской Федерации  в целях повышения эффективности  и качества управления государственными и муниципальными финансами в  условиях реализации реформы местного самоуправления. Значительная часть положений предусмотренных этой концепцией нашли свое отражение в 63-ФЗ Федеральном законе от 26.04.2007 года.

    В России на современном этапе бюджетного реформирования механизм межбюджетных отношений можно представить как два блока отношений. Первый блок охватывает отношения по разграничению расходных полномочий между уровнями бюджетной системы страны, второй – межбюджетное регулирование.

    Первый  блок механизма межбюджетных отношений  «Разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации» включает:

    Закрепление расходных полномочий между уровнями публичной власти на постоянной основе федеральным законодательством;

    Наделение местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

    Разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы страны и их закрепление на постоянной основе федеральным  законодательством происходит в  рамках разграничения бюджетных  полномочий между субъектами публичной  власти всех уровней. Основанием для такого разграничения служит четкое разделении предметов ведения между органами государственной власти (федеральными и региональными) и местного самоуправления, зафиксированные в Конституции РФ. Под предметами ведения понимаются виды, направленные на сферы деятельности, регламентацией и регулированием которых занимается уполномоченный орган государственной власти и местного самоуправления.

    Основные  подходы к разграничению полномочий федеральных органов государственной  власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления определены федеральными законами от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных)и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ « Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил разграничение полномочий применительно к отраслевому законодательству (бюджетному).

    Важным  моментом в разграничении расходных полномочий является новая типология оснований для возникновения расходных обязательств бюджетов каждого уровня. Обязательства, устанавливаемые в пределах собственных полномочий, не могут быть регламентированы властями других уровней и исполняются за счет  собственных доходов бюджетов. В тех случаях, когда один орган власти делегирует свои полномочия другому, одновременно возникают «вмененные» расходные обязательства бюджета. В целях защиты региональных и местных бюджетов от «необеспеченности федеральных мандатов» предусматривается введение законов в действие ежегодным законом о федеральном бюджете при условии их финансового обеспечения субвенциями, а также механизм судебной защиты от занижения оценок, необходимых для их реализации бюджетных средств.

    В Российской Федерации процесс совершенствования  федерального законодательства в сфере  дальнейшего разграничения полномочий между уровнями публичной власти предполагает более высокую степень  согласованности действий и решений  федеральных органов исполнительной власти субъектов РФ и повышает степень ответственности высших должностных лиц субъектов РФ за реализацию единой государственной политики в регионах. В связи с этим развитием законодательства осуществляется в направлении: расширения круга полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также предоставление этим органам, при наличии финансовых возможностей и за счет собственных бюджетов, за исключением субвенций федерального бюджета, права осуществлять дополнительные меры по социальной защите населения, участвовать в реализации полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, если это указано в федеральных законах, осуществлять дополнительные полномочия по иным вопросам, если такая возможность предусмотрена в федеральных законах.

    Межбюджетное  регулирование составляет второй блок механизма межбюджетных отношений  и включает:

    Налоговое регулирование бюджетной обеспеченности;

    Перераспределение средств между уровнями бюджетной  системы.

    Налоговое регулирование бюджетной обеспеченности означает разграничение налогов и других платежей между уровнями бюджетной системы и их закрепление в качестве собственных доходов за соответствующими бюджетами и осуществляется посредством:

    Закрепления налогов или отчислений на постоянной основе региональным и местным законодательством;

    Закрепления налогов или отчислений на постоянной основе Бюджетным и Налоговым  кодексами РФ;

    Установления  дополнительных (дифференцированных) отчислений от налогов.

    Цель  налогового регулирования бюджетной обеспеченности – создание максимально возможных исходных условий для сбалансированности бюджетов органами власти на каждом уровне с учетом возлагаемых на них задач и функций при соблюдении государственных минимальных социальных стандартов исходя из имеющегося на соответствующей территории потенциала.

    1.2. Развитие системы межбюджетных  отношений

       В современных условиях развития российской экономики значение правильно построенной  системы межбюджетных отношений  трудно переоценить. Большинство экономистов и политиков признают факт возникновения проблем в российской экономике в результате влияния последствий мирового финансового кризиса, что отражается в усилении роли государственного финансового регулирования, в т.ч. межбюджетных отношений.  
            Главный залог успешного и стабильного развития страны - это крепкое первичное звено финансовой системы государства, т.е. финансы субъектов хозяйствования. Чем сильнее развиты различные сферы народного хозяйства страны, тем более устойчива ее экономика в силу своей диверсифицированности. В этой связи необходимо отметить, что в настоящее время российская экономика характеризуется наличием такой серьезной проблемы, как дисбаланс ее структуры. Основная часть успешно функционирующих предприятий, так или иначе, связана с добычей сырья, использованием природных ресурсов. Однако природные ресурсы распределены по территории Российской Федерации неравномерно, в отличие от человеческих ресурсов, перераспределить их практически невозможно. В результате мы являемся заложниками той ситуации, когда развиваются уже достаточно развитые регионы в силу экономико-географического положения, а качество жизни людей большинства регионов, на территории которых не ведется добыча минерального сырья, фактически зависит от финансовой помощи из федерального бюджета.  
            Таким образом, перед Россией стоит важная задача - построение экономики с пропорционально развитой структурой народного хозяйства. При этом перспективное направление - это инвестиции в человеческий капитал, связанные со сферой высоких технологий. Высокоинтеллектуальному производству присуща такая важная черта, как мобильность. В таком случае у государства появляется возможность влиять на территориальное развитие путем перемещения информационной экономики главный источник прибыли - не основной капитал, не станки и даже не денежные ресурсы, а знания.  
           До тех пор пока сохраняются серьезные различия в бюджетной обеспеченности регионов, объем и качество бюджетных услуг не должны быть поставлены в зависимость от финансовых возможностей субъектов Российской Федерации, которые значительно дифференцированы в результате сложившейся структуры их экономики и степени развития экономического потенциала. В этой связи необходимо продолжать совершенствование межбюджетных отношений с учетом стратегических целей развития государства, в числе которых - переход российской экономики от экспортно-сырьевого к инновационному социально ориентированному типу развития.

       Для того чтобы приблизиться к достижению поставленных стратегических ориентиров был реализован ряд важных мер, в том числе касающихся межбюджетных отношений и направленных на стимулирование субъектов Российской Федерации и муниципальных образований к повышению качества управления региональными и муниципальными финансами.   

       В ст. 130 и 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации закреплены различные  условия осуществления бюджетного процесса субъектами Российской Федерации  и муниципальными образованиями  в зависимости от степени их дотационности. Принятые в 2007 г. поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации завершили закрепление на долгосрочной основе доходов за субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Наряду с заложенными в методиках выравнивания бюджетной обеспеченности регионов стимулами это стало одним из факторов устойчивого роста налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.  
          В целом сформированные к настоящему времени принципы и механизмы бюджетного федерализма и финансовых основ местного самоуправления обеспечивают необходимые предпосылки повышения эффективности деятельности органов публичном власти всех уровней, проведения ими ответственной бюджетной политики и совершенствования управления общественными финансами. Вместе с тем, в настоящее время система межбюджетных отношений характеризуется наличием ряда недостатков, которые в долгосрочном периоде могут стать реальным препятствием на пути динамичного и сбалансированного развития регионов

      Проведенное реформирование межбюджетных отношений в Российской Федерации было ориентировано, главным образом, на совершенствование механизма оказания финансовой помощи регионам посредством перераспределения финансовых ресурсов, концентрируемых в федеральном бюджете, что вызвано, прежде всего, ростом территориальной дифференциации (см. таблицу 1.1).

Таблица 1.1

Отношение максимального и минимального показателей  социально-экономического развития субъектов  Российской Федерации

Примечание: * - данные в статистическом сборнике «Регионы России. Социально-экономические  показатели – 2009» отсутствуют.

      Из  данных таблицы 1 следует, что, несмотря на предпринимаемые Федерацией меры по оказанию финансовой помощи регионам, отношение минимального и максимального показателей социально-экономического развития субъектов Российской Федерации не снижается.

      Однако  не всегда разрыв между минимальным  и максимальным значением показателя отражает общую тенденцию. В связи с этим были проведены расчеты средних абсолютных значений отклонений валового регионального продукта на душу населения по субъектам Российской Федерации от среднего значения данного показателя, которые также показали, что территориальная дифференциация усиливается (см. таблицу 1.2).

Таблица 1.2.

Средние отклонения валового регионального  продукта на душу

населения по субъектам Российской Федерации  от среднего значения

      Безусловно, рост указанного показателя обусловлен в том числе и за счет роста  цен. Однако средний темп его прироста составил за период с 2000 по 2007 год 24,7 %, что значительно превышает уровень инфляции в рассматриваемом периоде. Следовательно, дело не только в инфляционной составляющей и тенденция, которая обозначена выше, подтверждается. При этом следует отметить, что данные за 2008 и 2009 годы не использовались при расчетах ввиду существенного влияния экономического кризиса на социально-экономическое положение регионов и наличия временных явлений, не показательных для анализа.