Межбюджетные отношения в РФ. 5

ВВЕДЕНИЕ

Межбюджетные  отношения - отношения между двумя  уровнями бюджетной системы, касающиеся выравнивания бюджетной обеспеченности, предоставления иных дотаций и субсидий их вышестоящего бюджета, нормативов отчислений от регулирующих налогов.

Целями организации системы межбюджетных отношений могут быть: выравнивание бюджетной обеспеченности, стимулирование роста налогового потенциала, финансовое управление территориальным развитием, снижение рисков недофинансирования ключевых бюджетных услуг на местном уровне.

Тема совершенствования  межбюджетных отношений (МБО) на текущий  момент не имеет той актуальности, каковой она обладала 4-5 лет назад, с принятием и вступлением  в силу новой редакции Бюджетного кодекса, установившего на федеральном  уровне жесткие, правила организации МБО.

Актуальность  темы определяется тем, что данная работа посвящена такой проблеме современной  экономики России как межбюджетные отношения и их реформирование, которая  все еще находится в стадии становления и развития. Несмотря на положительные изменения в системе межбюджетных отношений и в организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, достигнутые в ходе реформы межбюджетных отношений, формирование прочной финансово-бюджетной базы местного самоуправления не завершено.[6, с. 231]

     Целью работы является определение понятия, сущности межбюджетных отношений их роль в экономических процессах страны, определение бюджетного федерализма и бюджетного регионализма, анализ проблем межбюджетных отношений, а также совершенствование и развитие бюджетной политики в РФ.

     Поставленная цель предопределила задачи работы:

1. определение понятия и выявление сущности межбюджетных отношений;

2.  выявление особенностей, функций, принципов межбюджетных отношений;

3. определение сущности межбюджетных отношений: бюджетного федерализма и бюджетного регионализма;

4. анализ принципов, инструментов бюджетного выравнивания;

5. раскрыть понятие межбюджетного регулирования, системы бюджетного устройства;

6. характеристика основных современных проблем межбюджетных отношений, как на федеральном уровне, так и на региональном;

7.  выявить основные пути совершенствования межбюджетных отношений.

Объектом курсовой работы являются межбюджетные отношения  и их реформирование. Предметом работы выступают нормы, регулирующие межбюджетные отношения бюджетного федерализма и бюджетного регионализма.

     Методы исследования: анализ экономической и специальной литературы по проблемам межбюджетных отношений, формально-логический и диалектический метод научного познания, системный, сравнительно-правовой, индуктивном, исторический, комплексный, системный, метод анализа и синтеза, аналогии, метод сравнительного правоведения.

При исследовании были использованы: нормативные акты, монографическая литература, научные статьи, учебники и учебные пособия, статистическая литература, а также ресурсы Интернета.

1. ПОНЯТИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ И ИХ РОЛЬ В СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ПРОЦЕССАХ ТРАНЫ

1.1 Межбюджетные отношения: понятие и сущность

Все бюджеты, входящие в бюджетную систему страны, взаимосвязаны в рамках межбюджетных отношений. В результате такого взаимодействия складываются отношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления, которые особо выделены в Бюджетном кодексе РФ и называются межбюджетными.

Межбюджетные  отношения - это отношения между  органами власти, преимущественно разных уровней, по разграничению на постоянной (без ограничения сроком) основе расходных и доходных полномочий, соответствующих им расходов и в максимально возможной степени доходных источников, а также межбюджетному регулированию: возможному распределению некоторых налогов по временным (не менее чем на очередной финансовый год) нормативам отчислений между бюджетами разных уровней и перераспределению средств из бюджетов одного уровня бюджетной системы в другой в разных формах в целях обеспечения доступа граждан на всей территории страны к получению бюджетных услуг в объеме и качестве не ниже минимально необходимого уровня. [6, с. 245]

В основе межбюджетных отношений в России лежит бюджетный федерализм. В строго научном смысле теории бюджетного федерализма, равно как и канонического определения не существует. Вместе с тем анализ построения бюджетно-налоговых систем в государствах федеративного устройства позволяет выделить следующие положения, которые в совокупности выражают суть стандартной модели бюджетного федерализма: сосуществование нескольких уровней бюджетно-налоговой системы; законодательное или договорное распределение полномочий и ответственности каждого из уровней власти за конкретные направления и виды деятельности на соответствующей территории; наличие устойчивых представлений о величине необходимых расходов для реализации каждым уровнем власти его полномочий и ответственности; использование надежных и общепризнанных субъектами Федерации способов учета их особенностей для корректировки величины расходов; закрепление за каждым уровнем бюджетной системы налоговых и неналоговых доходных источников; установление в классификации расходов федерального и региональных бюджетов специальных позиций финансирования таких направлений региональной политики, как компенсация нижестоящим бюджетам недостаточности их собственных средств для покрытия нормативно распределяемых расходов; реализация программ поддержки развития отдельных регионов; принятие мер по поддержке депрессивных территорий и т.п. [6, с. 254]

Межбюджетное  регулирование осуществляется, как  правило, органами власти вышестоящего уровня путем вертикального (между  разными звеньями бюджетной системы) и горизонтального (в разрезе бюджетов одного и того же звена бюджетной системы) выравнивания бюджетной обеспеченности территориальных образований, у которых она ниже минимально необходимого уровня. Термин "бюджетное регулирование" может иметь расширительное толкование, учитывая регулирующее воздействие через бюджетную систему на экономические и социальные процессы в стране. [6, с. 256]

Межбюджетные  отношения могут быть и непосредственно  между бюджетами одного и того же уровня. Например, для объединения финансовых ресурсов в целях решения задач, имеющих взаимный интерес. В России они пока не получили широкого применения. В редких случаях финансовая помощь оказывается из нижестоящих в вышестоящие бюджеты.

1.2 Особенности межбюджетных отношений

В особенности межбюджетных отношений входят: федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, местные бюджеты, внебюджетные фонды. Федеральный бюджет. Федеральный бюджет – это основной финансовый план государства, утверждаемый Федеральным Собранием в виде федерального закона. Именно федеральный бюджет является основным орудием перераспределения национального дохода и ВВП, через него мобилизуются финансовые ресурсы, необходимые для регулирования экономического развития стран и реализации социальной политики на всей территории России. Федеральный бюджет строится с учетом необходимости осуществления избранной социально-экономической стратегии. [10, с. 127]

Основными функциями  федерального бюджета являются: перераспределение  национального дохода и ВВП; государственное  регулирование и стимулирование экономики; финансовое обеспечение социальной политики; контроль за образованием и использованием централизованного фонда денежных средств. [9, с. 129]

Межбюджетные отношения  в России основаны на следующих принципах:

- распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;

- разграничения (закрепления)  на постоянной основе доходов  по уровням бюджетной системы  РФ;

- равенства бюджетных  прав субъектов РФ, равенства  бюджетных прав муниципальных  образований;

-  выравнивания уровней  минимальной бюджетной обеспеченности  субъектов    РФ, муниципальных  образований;

- равенства всех бюджетов  РФ во взаимоотношениях с федеральным  бюджетом, равенства местных бюджетов  во взаимоотношениях с бюджетами  субъектов Федерации. [8, с. 127]

В соответствии с этими  принципами отдельные виды бюджетных  расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов  РФ, а из бюджетов субъектов РФ — в местные бюджеты. Используется единая методика расчета нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг, нормативов расчета финансовой помощи территориальным бюджетам, а также единый порядок уплаты федеральных и региональных налогов. [7, с. 265]

Целями организации  системы межбюджетных отношений могут быть:

• выравнивание бюджетной обеспеченности,
• стимулирование роста налогового потенциала,
• финансовое управление территориальным развитием,
• снижение рисков недофинансирования ключевых бюджетных услуг на местном уровне. [10, с. 342]

В последней четверти 20 в. с милитаризацией экономики, усилением для этого централизации средств в союзном бюджете доля местных бюджетов в общегосударственных финансовых ресурсах снизилась до 16%. Это привело к экономическому истощению регионов, отставанию в развитии социально-бытовой инфраструктуры, недовольству населения, сепаратизму, развалу СССР.

И в настоящее время  доля территориальных бюджетов в  общегосударственных финансовых ресурсах недостаточна. Она ниже, чем доля федерального бюджета. Она также  ниже, чем в экономически развитых странах, где доля территориальных бюджетов выше, чем доля центрального бюджета. Отсюда и причина слабого состояния нашей социальной инфраструктуры и отставания России в обеспеченности населения ее услугами по сравнению со многими странами. [11, с. 325]

В 1998г. был принят важный документ, регулирующий межбюджетные отношения в России: «Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001годах», утвержденная Постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998г. № 862. [10, с. 345]

В Концепции предполагалось осуществить постепенный переход  на нормативную основу определения  бюджетных потребностей при оказании помощи на текущие расходы их федерального бюджета. При этом нормативы должны базироваться на минимальных государственных стандартах и социальных нормативов с учетом реальных возможностей консолидированного бюджета Российской Федерации по их финансированию в данном финансовом году. Дифференциация нормативов по регионам должна производиться по единой методике с учетом объективно обусловленных географических, природно-климатических и социально-экономических особенностей. [10, с. 429]

По мнению Правительства  РФ, утвердившего Концепцию, она должна была обеспечить переход к формированию новой системы межбюджетных отношений, основанной на сбалансированном разграничении доходных и расходных бюджетных полномочий. Однако, как показала жизнь, несмотря на определенные позитивные сдвиги, она не дала существенных сдвигов в реформировании бюджетной системы.

Таким образом, с повышением концентрации финансовых ресурсов в центральном бюджете снижаются параметры экономического и социального развития регионов, что ведет к ухудшению экономической ситуации в целом по стране. Причиной чрезмерной централизации финансовых ресурсов являются: низкий уровень социально-экономического развития, что обуславливает недостаточную налоговую базу государства; милитаризация экономики; нерациональная экономическая политика центральных органов власти; прочие внешние и внутренние факторы. [10, с. 431]

1.3 Сущность и содержание бюджетного федерализма

Бюджетный федерализм - система налогово-бюджетных взаимоотношений  вышестоящего и нижестоящих органов  власти и управления на всех ступенях бюджетного процесса. [20, с. 335]

Бюджетный федерализм - чрезвычайно сложное и многогранное явление, охватывающее различные аспекты общественной жизни: политический, правовой, экономический, финансовый. Бюджетный федерализм предполагает формирование и развитие системы бюджетного устройства, соответствующей федеративному государству и позволяющей органам власти субъектов федерации и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней.

Система бюджетного устройства должна обеспечивать:

- экономическую эффективность - создание долгосрочных стимулов для органов власти субъектов и местного самоуправления проводить структурные реформы, поддерживать конкурентную среду, благоприятный инвестиционный и предпринимательский климат, содействовать росту доходов населения и экономическому развитию соответствующих территорий;

- бюджетную ответственность - управление общественными финансами от имени и в интересах населения при максимально эффективном использовании налоговых и иных ресурсов соответствующих территорий для предоставления бюджетных (общественных) услуг, прозрачности и подотчетности налогово-бюджетной политики, сбалансированности всех стадий бюджетного процесса, повышения законодательно установленной взаимной ответственности органов власти разных уровней при выработке и проведении бюджетной политики;

- социальную справедливость - выравнивание доступа граждан вне зависимости от места их проживания к основным общественным услугам и социальным гарантиям; [21, с. 257]

- политическую консолидацию - достижение общественного согласия по вопросам распределения между властями разных уровней налогово-бюджетных полномочий, создание условий для эффективного выполнения органами власти субъектов и местного самоуправления своих функций, содействие развитию гражданского общества; [21, с. 259]

- территориальную интеграцию - обеспечение единства налогово-бюджетной системы, предотвращение появления и смягчение диспропорций регионального развития, упрочение территориальной целостности страны.

Имеется несколько  моделей бюджетного федерализма. Классическая модель децентрализованного бюджетного федерализма ("конкурентный федерализм") ориентирована на конкуренцию между  территориальными образованиями, имеющими свои "непересекающиеся" налоги по принципу "один налог - один бюджет". Данная модель характеризуется более высокой степенью децентрализации управления налогово-бюджетными процессами по вертикали власти и бюджетной системы. При этом она сочетается с приоритетностью федерального налогово-бюджетного законодательства, гарантирующего соблюдение общественных интересов и возможность федерального центра оказывать в основном целевую финансовую поддержку территориальным образованиям. Эта модель реализуется в США.

Другая модель в мировой практике носит название кооперативного бюджетного федерализма ("один налог - три бюджета"). Она ориентирована в большей степени на партнерство и активную политику федерального центра по вертикальному и горизонтальному выравниванию бюджетной обеспеченности территориальных образований, где она меньше некоего среднего уровня. Кроме того, значительно ограничивается самостоятельность региональных и местных властей в области налогообложения (например, в Германии). [16, с. 175]

Российский  бюджетный федерализм можно отнести к кооперативной модели с элементами децентрализованной модели бюджетного федерализма. Суть российской модели бюджетного федерализма в том, что она предполагает партнерские отношения между федеральным центром и субъектами федерации по бюджетным вопросам. Вместе с тем, федеральное законодательство имеет приоритет над законодательством субъектов РФ, так как оно отражает их общие интересы и прежде всего заинтересованность в обеспечении целостности и единства федеративного государства. [8, с. 231]

Специфика российского  бюджетного федерализма состоит  в том, что при наличии 88 территориальных  систем управления бюджетными ресурсами  вследствие значительного разрыва  между уровнями бюджетной обеспеченности регионов функционируют принципиально разные схемы управления бюджетами регионов-доноров и регионов-реципиентов, хотя экономический потенциал любого региона создавался и создается на протяжении десятилетий усилиями всей страны. [16, с. 178]

Доходы территориальных  бюджетов (региональных и местных) формируют основу территориальных финансовых ресурсов, обеспечивают материальную базу для выполнения возложенных на соответствующие органы государственной власти функций. Воздействие местных властей на процессы социально-экономического развития на территории соответствующих административных образований непосредственно зависит от устойчивости доходной базы региональных и местных бюджетов.

Разграничение бюджетных доходов в Российской Федерации в настоящее время  предусматривает использование  как собственных, так и передаваемых на постоянной или долговременной основе долевых отчислений от собственных доходов более высокого уровня бюджетной системы. Иначе говоря, в системе межбюджетных трансфертов ключевую роль играют формы перераспределения средств из бюджета одного уровня на другой. [12, с. 158]

В рамках бюджетного регулирования особое значение уделяется  бюджетному выравниванию. Бюджетное  выравнивание представляет собой выравнивание бюджетной обеспеченности региональных и местных бюджетов с целью  обеспечения конституционных прав граждан на получение бюджетных услуг гарантированного государством объема и качества вне зависимости от территории проживания.

Бюджетное регулирование - выравнивание финансовых возможностей территорий. Потребность в таком  регулировании возникает в основном тогда, когда у органов власти нижестоящего территориального уровня при формировании бюджетов не хватает по объективным причинам средств от доходных источников, закрепленных на постоянной основе полностью или частично (по разделённым налоговым ставкам или в процентных долях), для обеспечения минимально необходимых расходов в соответствии с возложенными на них функциями и полномочиями. [15, с. 243]

Инструментами бюджетного выравнивания являются:

- нормативные отчисления от регулирующих доходов;

- дотации - межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования;

- субвенции - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление определенных целевых расходов;

- субсидии - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов; [22, с. 543]

- бюджетный кредит - форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основе;

- взаимные расчеты - межбюджетные перечисления, связанные с изменением бюджетного и налогового законодательства; [22, с. 547]

- "отрицательные трансферты" - субвенции из нижестоящего бюджета с высокой бюджетной обеспеченностью в вышестоящий бюджет с целью перераспределения данных средств в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности для экономически слабых территорий.

В федеративном государстве различают вертикальную и горизонтальную сбалансированность бюджетной системы. Соответственно механизм распределения средств между бюджетами разных уровней в России посредством бюджетного регионального выравнивания должен быть ориентирован на решение двуединой задачи вертикальной и горизонтальной сбалансированности бюджетов. Иначе говоря, этот механизм, с одной стороны, должен быть настроен на корректирование вертикальных диспропорций, т.е. устранение несоответствий между расходными функциями региональных бюджетов и теми поступлениями, которые закреплены за данным бюджетным уровнем, а с другой - на выравнивание уровня потребления государственных услуг в различных регионах.

Таким образом, бюджетный  федерализм — одно из сложнейших направлений  экономических реформ, охватывающих область экономических, финансовых и политических отношений.

С полным правом можно  сказать, что в Российской Федерации установлена конституционная модель бюджетного федерализма, так как именно Конституция определяет такие общие принципы бюджетной системы, как разграниченность и самостоятельность бюджетов всех уровней.

2. БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ И МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ

2.1 Оценка межбюджетных отношений в РФ

Бюджетная система рыночной России формировалась практически  «на ходу» путем трансформации  прежней советской централизованной системы, доставшейся Российской Федерации  как правопреемнику СССР. Естественно, это не могло не отразиться на процессах становления и дальнейшего развития межбюджетных отношений. Следует выделить, по крайней мере, четыре этапа становления межбюджетных отношений в рыночной России:

1. этап «стихийности» (2001 - 2003 гг.);

2. этап «коренных трансформаций» (2004- 2005 гг.);

3. этап «концептуального» реформирования (2009- 2011 гг.);

4. этап «программной» реализации основ «федерализма, сохраняющего рынок», и полноценных межбюджетных отношений (2012 г.).

На первом этапе практически  сохранялась система межбюджетных отношений, унаследованная от Советского Союза. Она основывалась на жесткой централизации финансовых потоков в стране, где региональные и местные бюджеты по существу являлись дополнением (продолжением) федерального (республиканского) бюджета. В этот период осуществлялась стихийная децентрализация бюджетной системы государства: ряд расходных полномочий передавался с федерального уровня государственной власти на региональный. Межбюджетные отношения строились на основе индивидуальных (двухсторонних) бюджетных соглашений субъектов Федерации с Правительством РФ. [20, с. 341]

Всеобщий характер этих договорных отношений был вызван проблемами в правовом пространстве регулирования федеративных отношений. Кроме федеративных договоров подписывались различного рода соглашения, как правило, касающиеся финансово-бюджетной сферы межбюджетных отношений. Развитие договорных отношений с субъектами Федерации привело к усилению асимметрии бюджетного устройства. Эти двухсторонние соглашения сужали сферу федерального законодательства и подрывали конституционный принцип равноправия субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами. Так, наряду с особым бюджетным статусом трех республик (Татарстан, Башкортостан и Саха (Якутия) ряд субъектов Федерации заполучил особые договорные бюджетные отношения с федеральным Центром. Как следствие, доля консолидированных бюджетов субъектов Федерации в консолидированном бюджете страны выросла к 2003 г. с 44,0% до 58,0%, а по расходам - с 34,0% до 40,3%.

На втором этапе — «коренных трансформаций» межбюджетных отношений - произошли существенные изменения: были созданы основы для формирования национальной модели бюджетного федерализма и межбюджетных отношений. В 2004 г. была проведена реформа межбюджетных отношений, суть которой состояла:

1. в унификации системы разделения доходов между федеральным и региональным уровнями бюджетной системы;

2.  во введении единых нормативов отчислений от основных налогов в бюджеты субъектов Федерации;

3. в создании Фонда финансовой помощи субъектам Федерации — регионам (ФФПР), средства которого в виде трансфертов впервые начали распределяться на основе формализованных процедур (формулы);

4. в расширении налоговых полномочий региональных и местных властей.

Созданная система межбюджетных отношений в России по внешним признакам бюджетного устройства соответствовала федеративному государству, но по сути реформа межбюджетных отношений не коснулась бюджетных взаимоотношений регионального и местного уровней власти. Субъекты Федерации продолжали строить свои отношения с муниципальными образованиями на прежних советских принципах межбюджетных отношений: составлять, утверждать и финансировать сметы муниципалитетов. Поэтому реформа межбюджетных отношений 2004 г. оказалась половинчатой, а незавершенность процесса реформирования стала одной из причин обострения кризиса региональных финансов в 2006—2008 гг. В стране приобрели массовый характер случаи неденежного исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы. Значительно возросли долги и дефицит региональных и местных бюджетов. Существенно обострилась проблема нефинансируемых федеральных мандатов. [16, с. 164]

Третий этап реформирования межбюджетных отношений по праву  считается «концептуальным». На этом этапе:

1. реализована принятая в 2008 г. Концепция реформирования межбюджетных отношений в РФ в 2009-2011 гг.;

2. внедрена новая, более объективная и прозрачная методика распределения средств (трансфертов) из ФФПР;

3. приостановлена тенденция индивидуализации налогово-бюджетных отношений между Центром и регионами;

4. создана рабочая группа по совершенствованию межбюджетных отношений - организационный механизм выработки и реализации мер;

5. проведена инвентаризация расходных полномочий властей всех уровней, федеральных (финансируемых и нефинансируемых) мандатов;

6. разработаны методические рекомендации по регулированию межбюджетных отношений для регионального уровня;

7. введены Бюджетный и Налоговый кодексы страны.

И как следствие перечисленного - некоторое повышение объективности  и прозрачности деятельности федерального и регионального уровней бюджетной системы, стабилизация региональных финансов.

Четвертый этап реформирования межбюджетных отношений ориентирован на завершение построения российской модели бюджетного федерализма на основе базовых основ «федерализма, сохраняющего рынок». Согласно принятой в августе 2011 г.

2.2 Критерии бюджетной децентрализации в РФ

При проведении анализа  и оценки системы межбюджетных отношений  в России целесообразно разграничивать официальное законодательство по межбюджетным отношениям, с одной стороны, и реальную практику межбюджетных отношений — с другой.

К числу наиболее часто  используемых в экономических исследованиях  критериев бюджетной децентрализации, как правило, относят:

· долю консолидированных бюджетов субъектов Федерации в общих доходах и расходах консолидированного бюджета страны;

· соотношение собственных (налоговых) доходов и финансовой помощи в доходах бюджетов субъектов Федерации.

С 2002 по 2003 г. включительно доля доходов (до трансфертов) субнациональных бюджетов в общих доходах консолидированного бюджета страны возросла с 44 до 58%. В 2005 г. и 2006 г. эта доля резко снизилась - с 58 до 47,6%. Плавное увеличение данного показателя началось с 2006 г. А с 2010 г. наблюдается тенденция стабильного снижения — с 54% в 2009 г. до 41,5% к 2011 г. В 2012 г., согласно планово-прогнозным данным, снижение доли доходов (без учета финансовой помощи) продолжится. В основном это снижение обусловлено ростом федеральных доходов за счет экспортных пошлин и отдельных изменений в налоговом законодательстве, а также необходимостью накопления средств в федеральном бюджете для обслуживания значительных объемов внешних долгов, пик которых приходится на первые годы нового столетия. [17, с. 231]