Международные документы и нормативные правовые акты Российской Федерации в системе нормативных правовых актов о местном самоуправлении

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ  БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО  ОБРАЗОВАНИЯ

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА И ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

АЛТАЙСКИЙ ФИЛИАЛ

КУРСОВАЯ РАБОТА

2012

СОДЕРЖАНИЕ:

Введение            3

Глава 1. Понятие и систематизация правовых основ местного самоуправления в Российской Федерации      5

Глава 2. Международные документы и нормативные правовые акты Российской Федерации          9

2.1. Международно-правовые акты  в системе нормативных правовых  актов о местном самоуправлении         9

2.2. Конституция Российской Федерации в системе нормативных правовых актов о местном самоуправлении               11

2.3. Законы Российской Федерации в системе нормативных правовых актов о местном самоуправлении                13

2.4. Федеральные подзаконные нормативные  правовые акты в системе нормативных  правовых актов о местном самоуправлении           17

Глава 3. Решения Конституционного Суда Российской Федерации, иных судов в системе нормативных правовых актов о местном самоуправлении   19

Заключение                  27

Список используемых нормативно-правовых актов            30

Список используемой литературы               31

Список используемой судебной практики             32

Введение

Нынешний этап развития российского местного самоуправления концентрирует в себе все сложнейшие социально-экономические и политические проблемы страны и отражает всю противоречивость и неопределенность многих процессов и решений.

Местное самоуправление – это реальный механизм реализации широкого круга наиболее близких населению проблем и удовлетворения наиболее важных потребностей, а так же решения государственных задач силами местных органов власти путем передачи им отдельных государственных полномочий.

Российское государство  объективно заинтересовано в развитии института местного самоуправления. Оно в силу своей природы выступает  связующим звеном между населением и государственными структурами. Развитие местного самоуправления содействует укреплению государства, его территориальной целостности; снижению вероятности возникновения социальных и национальных напряжений; формированию адаптированной к местным особенностям экономики.

В России правовую основу местного самоуправления составляют нормативно-правовые акты, которые с учетом различных уровней правового регулирования можно разделить на четыре основные группы: международные, федеральные, региональные, местные.

Тема настоящей курсовой работы – международные документы и нормативные правовые акты Российской Федерации в системе нормативных правовых актов о местном самоуправлении.

Актуальность выбранной  темы курсовой работы очевидна, так  как эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития его правовой основы. Совершенствование местного самоуправления на этапе реального реформирования невозможно без детальной разработки законодательного регулирования всех аспектов общественных отношений его деятельности. Для решения вопросов местного значения необходима детальная правовая регламентация общественных отношений, возникающих в процессе осуществления местного самоуправления.

Цель настоящей курсовой работы – анализ международных документов и нормативных правовых актов Российской Федерации в системе нормативных правовых актов о местном самоуправлении.

Задачами курсовой работы являются исследование понятия и систематизации правовых основ местного самоуправления в Российской Федерации, международных документов и нормативных правовых актов Российской Федерации, а также решений Конституционного Суда Российской Федерации, иных судов в системе нормативных правовых актов о местном самоуправлении.

Названными выше задачами обусловлена структура курсовой работы, которая состоит из трех глав – глава первая «Понятие и систематизация правовых основ местного самоуправления в Российской Федерации», глава вторая «Международные документы и нормативные правовые акты Российской Федерации», глава третья «Решения Конституционного Суда Российской Федерации, иных судов в системе нормативных правовых актов о местном самоуправлении».

Для достижения поставленных задач и цели настоящей курсовой работы, изучены и использованы нормативно-правовые акты и материалы судебной практики, а также соответствующие главы учебников по Муниципальному праву России под редакцией следующих авторов – Н.А. Игнатюка, А.В. Павлушкина, С.А. Авакьян, Ю.Н. Мильшина, С.Е. Чаннова.

Кроме того, изучены и  использованы при подготовке настоящей  работы комментарии к Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под редакцией А.Н. Борисова, А.Г. Бабичева, С.Ю. Наумова.

Глава 1. Понятие и систематизация правовых основ местного самоуправления в Российской Федерации

Под правовыми основами местного самоуправления понимается совокупность установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами правовых норм-принципов, закрепляющих и регулирующих наиболее существенные коренные общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе организации и осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, в соответствии с которыми должны находится все другие муниципально-правовые нормы нормативных правовых актов¹.

В соответствии с частью 1 статьи 4 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ), правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Система нормативных  правовых актов и норм о местном самоуправлении имеет следующую внутреннюю структуру.

____________________

¹ Муниципальное право/Под ред. Ю.А. Дмитриева. - 2005. С. 88

Во-первых, нормативные  правовые акты и правовые нормы подразделены на четыре группы.

Первую группу составляют международные нормативно-правовые акты, среди которых важнейшее место занимает Европейская хартия о местном самоуправлении от 1985 года.

Вторая группа документов – это нормативно-правовые акты федерального значения. На федеральном уровне закрепляются общие принципы правового регулирования местного самоуправления. К нормативно-правовым актам этого уровня относятся Конституция Российской Федерации, Закон № 131-ФЗ и другие федеральные законы, затрагивающие вопросы местного самоуправления. Указы Президента Российской Федерации, постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации также регулируют отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления.

Третью группу составляют нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. К ним относятся конституции, уставы, законы, а также нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации.

Четвертую группу составляют нормативные правовые акты, принимаемые в системе местного самоуправления. К ним относятся решения, принятые на местном референдуме, сходе граждан, решения представительных и исполнительных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления. Например, уставы муниципальных образований, положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, положения о структуре органов местного самоуправления, о порядке управления муниципальной собственностью являются нормативными правовыми актами, составляющими правовую основу местного самоуправления.

Во-вторых, нормативные  правовые акты подразделяются по юридической  силе на законы и подзаконные акты.

Законы обладают высшей юридической силой по отношению  к подзаконным актам. Подзаконные  акты не должны вступать в противоречие с законами. Если подзаконный нормативный  акт противоречит закону, то он не действует  в части противоречащей закону и должен быть приведен в соответствие с законом.

Законы издаются Федеральным  собранием Российской Федерации, законодательными органами субъектов Российской Федерации.

Главное место в системе  законов занимает Конституция Российской Федерации, на основе которой принимаются федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, а также подзаконные акты всех уровней органов государственной власти и местного самоуправления.

Это означает, что нормативные  правовые и иные акты, принимаемые  Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, иными федеральными органами должны соответствовать Конституции Российской Федерации и действующим федеральным законам.

Такое же соотношение  закона и подзаконного акта должно соблюдаться и в субъектах Российской Федерации.

Кроме того, все законы и подзаконные акты субъектов  Российской Федерации не должны противоречить  Конституции Российской Федерации, федеральным законам, а также нормативным правовым актам, принимаемым Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации. Безусловно, что при этом акты Президента и Правительства не входят в противоречие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Соблюдение принципа соподчинения нормативных правовых актов, регулирующих отношения в системе местного самоуправления является одним из главных условий, обеспечивающих нормальное управление процессом становления и развития института местного самоуправления. Нормативные акты о местном самоуправлении должны составлять единый согласованный механизм, слаженно действующий в масштабе всего государства.

Такой подход способствует созданию единого правового поля в системе местного самоуправления.

В-третьих, нормативные  правовые акты подразделяются на специальные и содержащие отдельные нормы, касающиеся местного самоуправления.

Специальными законами являются, например - Закон № 131-ФЗ; Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»; законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении и другие.

Нормы, регулирующие отдельные виды отношений в системе местного самоуправления содержатся, например, в Конституции Российской Федерации, в ряде федеральных законов, конституциях и уставах субъектов Российской Федерации, а также в отдельных  законах субъектов Российской Федерации, не имеющих специального для местного самоуправления предназначения.

К таким законам можно  отнести, например, Закон Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах»; Закон Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» и другие, а так же Налоговый и Бюджетный кодексы.

Глава 2. Международные документы и нормативные правовые акты Российской Федерации

2.1. Международно-правовые акты в системе нормативных правовых актов о местном самоуправлении

В соответствии с частью 4 статьи 15 Конституции РФ, Россия признает составной частью своей правовой системы общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Важнейшим международно-правовым актом в области местного самоуправления является Европейская хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 года (далее – Хартия). Российская Федерация подписала Европейскую хартию местного самоуправления 28 февраля 1996 года, а ратифицировала 11 апреля 1998 года¹.

В Европейской хартии местного самоуправления получили закрепление эталонный характер, идеалы и принципы муниципальной демократии. В соответствии с Хартией:

- принцип местного  самоуправления должен быть признан  в законодательстве страны и  по возможности в конституции страны;

- органы местного самоуправления  составляют одну из основ демократического  строя;

- право граждан участвовать  в управлении государственными  делами относится к общим для  всех государств - членов Совета  Европы демократическим принципам;

____________________

¹ Федеральный закон от 11.04.1998 № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» // СЗ РФ. 1998. № 15. Ст. 1695.

- это право может быть непосредственно осуществлено именно на местном уровне;

- существование облаченных реальной  властью органов местного самоуправления  обеспечивает эффективное и одновременно  приближенное к гражданину управление;

- защита и укрепление местного самоуправления представляет собой значительный вклад в построение Европы, основанной на демократии и децентрализации власти;

- все это предполагает существование  местных органов самоуправления, созданных демократическим путем,  имеющих широкую автономию в области своей компетенции, порядка ее осуществления и необходимых для этого средств¹.

При применении Хартии в деятельности и в процессе совершенствования современного российского законодательства о местном самоуправлении возникают некоторые проблемы.

В частности, несовпадение различных переводов Хартии вызывает споры о трактовке ею местного самоуправления как части государственных дел на соответствующем уровне управления или как отделенных от государства вопросов местного значения (иначе говоря, идет ли речь о децентрализации государственного управления или о передаче вопросов на муниципальный уровень с одновременной утратой такими вопросами государственного характера). Соответственно, от этого зависит, одобряют ли или критикуют различные авторы меру включенности местного самоуправления в решении вопросов государственного значения.

Прямое применение положений Хартии порой является затруднительным, поскольку она сама предполагает установление сфер компетенции местного самоуправления, условий осуществления полномочий на местном уровне, необходимость предоставления финансовых ресурсов ор-

____________________

¹ Европейская хартия местного самоуправления // СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.

ганам местного самоуправления, соответствие структур и административных средств задачам органов местного самоуправления. Хартия исходит из того, что следует применять довольно популярный на Западе принцип субсидиарности, а в России есть проблемы понимания его содержания. Казалось бы, субсидиарность надо толковать так, что местное самоуправление преимущественно само решает вопросы, отнесенные к его ведению, а государственная власть дополнительно (субсидиарно) ему помогает; но только неясно, где проходит "водораздел", какие вопросы отдать местному самоуправлению "насовсем", что оставить в ведении государства тоже "насовсем", что сохранить в ведении государства, но поручить осуществление местному самоуправлению.

И уж тем более трудно реализуется положение Хартии о необходимости соразмерности финансовых ресурсов полномочиям, предоставленным местному самоуправлению Конституцией РФ или законом. Данный лозунг в нашей стране существовал еще в советское время, но плохо претворялся в жизнь, сходная картина наблюдается и в наши дни.

Кроме Хартии, международно-правовыми  актами в области местного самоуправления также являются Декларация о принципах местного самоуправления, принятая Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ в 1994 году и Решения Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, членом которого является Россия.

2.2. Конституция Российской Федерации в системе нормативных правовых актов о местном самоуправлении

Во главе системы актов, представляющих собой нормативно-правовое регулирование местного самоуправления в нашей стране, стоит Конституция РФ.

Правовое регулирование местного самоуправления в Конституции РФ носит уникальный характер. Такого полного конституционного регулирования нет в конституциях иных современных федеративных государств. В Основном Законе России в 19 статьях так или иначе упоминается местное самоуправление или органы местного самоуправления, они находятся в гл. 1 "Основы конституционного строя" (ч. 2 ст. 3; ч. 2 ст. 8; ч. 2 ст. 9; ст. 12; ч. 2 ст. 15), гл. 2 "Права и свободы человека и гражданина" (ст. 18; ч. 2 ст. 24; ч. 2 ст. 32; ст. 33; ч. ч. 2 и 3 ст. 40; ч. ч. 1 и 2 ст. 41; ч. ч. 2 и 3 ст. 43; ч. 2 ст. 46), гл. 3 "Федеративное устройство" (ч. 2 ст. 68; п. "н" ч. 1 ст. 72) и гл. 8 "Местное самоуправление" (ст. ст. 130 - 133). Конституция РФ закрепляет политико-правовую природу местного самоуправления, основные принципы его организации и деятельности, гарантии прав местного самоуправления, основные институты муниципально-правового значения, основные права граждан, реализуемые в том числе в сфере местного самоуправления.

В отличие от практики, сложившейся  в большинстве современных зарубежных федеративных государств, где проблемы местного самоуправления являются предметом  ведения субъектов РФ, в России в соответствии с п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ "установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления" отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Это позволяет ряду ученых сделать вывод о том, что в Российской Федерации местное самоуправление, являясь одной из основ конституционного строя, может выступать в роли базы также и федеративных отношений.

Характеризуя роль норм Конституции РФ в современных условиях, можно особо выделить следующее.

Во-первых, закрепляя основы местного самоуправления как элемента конституционного строя, формы народовластия, устанавливая предназначение и главные правила организации местного самоуправления в стране, Конституция РФ не ограничивает местное самоуправление публично-властными и экономико-хозяйственными делами (хотя это очень важно), а допускает его активные позиции в гражданском обществе, в духовно-нравственном, просветительском и патриотическом воспитании личности. Сказанное означает, что Конституция РФ, как в целом и нормативные правила местного самоуправления, определяют для него правовые средства творческого выполнения своего предназначения.

Во-вторых, Конституция РФ предопределяет возможности и пределы каждого уровня публичной власти в создании нормативных основ местного самоуправления. Относя в п. "н" ст. 72 "установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления" к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, тем самым Конституция РФ определяет роль Российской Федерации как центра, от которого исходят основополагающие нормы и правила для местного самоуправления на всей территории России, вместе с тем предполагая и возможности субъектов РФ в регулировании муниципальной жизни. Исходя из того что местное самоуправление решает вопросы местного значения самостоятельно (ст. 130), Конституция РФ тем самым допускает и муниципальное правотворчество. Кроме того, Конституция РФ допускает возможность существования в качестве нормативной основы местного самоуправления международно-правовых документов.

2.3. Законы Российской Федерации в системе нормативных правовых актов о местном самоуправлении

После принятия Конституции РФ 1993 года ее исходные положения получили развитие в базовом для местного самоуправления Федеральном законе от 28.08.1995 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Этот Закон определил роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, установил общие принципы организации самоуправления, территориальные, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления, государственные гарантии его осуществления.

Многие важные вопросы  нашли отражение еще в ряде федеральных законов, сыгравших в тот период важную роль в целом в организации публичной власти в Российской Федерации и непосредственно в деятельности местного самоуправления. Это, в частности, Федеральные законы: от 26.11.1996 "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления"; от 19.09.1997 "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"; от 25.09.1997 "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации"; от 08.01.1998 "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации".

Федеральное нормативное  правовое регулирование в целом  обеспечило формирование основ муниципального права и становление институтов местного самоуправления. Однако это  законодательство трудно назвать совершенным, оно было внутренне противоречивым и несистемным, что особенно касалось федерального налогового и бюджетного законодательства в части, устанавливающей доходные источники и принципы финансовой обеспеченности местных бюджетов.

Сам Федеральный закон 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" содержал немало неточных, приблизительных, неоднозначных по своему смыслу норм. Оценивая Закон, крупнейший знаток российского муниципального права В.И. Васильев отметил, что более половины его статей нуждались в изменении и уточнении¹. В определенной мере они вносились в Федеральный закон 1995 года.

____________________

¹ Стенограмма парламентских слушаний "Проблемы законодательства в области местного самоуправления" от 19 января 2001 г. // Местное право. 2001. № 2 - 3. С. 30.

В конце концов стало  очевидно, что для более развернутого совершенствования местного самоуправления Закон 1995 года недостаточен. Существенные корректировки в отношении властной природы местного самоуправления, необходимости его повсеместного создания (возрождения), и особенно на уровне сельских поселений, уточнения круга вопросов ведения местного самоуправления (вопросов местного значения), развития демократических институтов на муниципальном уровне, взаимоотношений с органами государственной власти потребовали принятия нового федерального закона. Им стал Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Анализ этого Закона свидетельствует о том, что при сохранении конституционной модели местного самоуправления, организационно самостоятельного от государственной власти, реальные отношения должны быть значительно модернизированы:

с одной стороны, создаются возможности развития самоуправленческих начал, что прежде всего связано с существенным (более чем вдвое) увеличением количества муниципальных образований, преимущественно за счет сельских поселений; в связи с этим существенно возрастает доля самоорганизующих регуляторов, т.е. получает развитие демократия малых пространств;

с другой стороны, можно говорить о  восстановлении вертикали власти, прежде всего за счет взаимодействия и взаимной ответственности органов государственной  власти и местного самоуправления. В данном случае допустимо говорить о мягком встраивании органов местного самоуправления в систему органов публичной власти вместе с органами государственной власти.

Сначала планировалось, что переход к новым отношениям завершится к январю 2006 года. Однако реформа местного самоуправления на основе положений Закона № 131-ФЗ потребовала больше усилий и времени, чем это вначале предполагалось. В особенности трудности связаны с созданием новых муниципальных образований, с разграничением собственности между уровнями местного самоуправления, с бюджетным и кадровым обеспечением местного самоуправления, с налаживанием взаимоотношений с органами государственной власти.

Усиление влияния органов  государственной власти на местное  самоуправление сказывается в целом  в федеральном законодательстве. Федеральный уровень значительно усиливает свое присутствие, переводя решение многих вопросов на единую законодательную основу. В том числе происходит и обновление федерального законодательства в части, непосредственно адресованной местному самоуправлению. В особенности отметим следующее:

- принят Федеральный закон от 21.07.2005 "О государственной регистрации уставов муниципальных образований";

- внесены изменения и дополнения, определяющие порядок формирования местных бюджетов и их доходную часть, в Бюджетный кодекс Российской Федерации;

- в Налоговом кодексе Российской Федерации появился раздел "Местные налоги", уточнены налоговые права и льготы органов местного самоуправления;

- принят Федеральный закон от 02.03.2007 "О муниципальной службе Российской Федерации", он пришел на смену Федеральному закону от 08.01.1998 "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации";

- Федеральным законом от 29.12.2006 внесены многочисленные изменения в различные федеральные законы и Основы законодательства, при этом отдельные федеральные полномочия переданы для осуществления на уровень органов власти субъектов РФ, а в ряде случаев уточнены также и полномочия органов местного самоуправления.