Мониторинг и оценка качества финансового менеджмента

1. Финансовый менеджмент в государственном и муниципальном секторе: цели и задачи
2. Полномочия распорядителей бюджетных средств
3. Оценка качества финансового менеджмента

1. Финансовый менеджмент: цели и задачи

Понятие «финансовый  менеджмент» мало ассоциируется  с государственным сектором. Это связано с тем, что трудно себе представить применение органами государственной власти или органами местного самоуправления неких механизмов, четко не регламентированных соответствующим нормативно-правовым актом. Тем более в финансовой сфере, где каждое решение о расходовании средств пристально рассматривается многочисленными контролирующими органами. Вместе с тем в посланиях Президента РФ Федеральному собранию тема финансового менеджмента в госсекторе прослеживается весьма отчетливо.

Минфин России предпринял попытку определить понятие «финансовый менеджмент» в секторе государственного управления. Так, приказом Минфина России от 10 декабря 2007 г. № 123н «Об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета» (далее — Приказ № 123н), а также пришедшим ему на смену приказом Минфина России от 13 апреля 2009 г. № 34н «Об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета» (далее — Приказ № 34н) закреплено определение мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета. В соответствии с этим определением под финансовым менеджментом понимается совокупность процессов и процедур, обеспечивающих эффективность и результативность использования бюджетных средств и охватывающих все элементы бюджетного процесса

Главная цель финансового  менеджмента в бюджетной сфере — использование с максимальной отдачей финансовых ресурсов, которые принадлежат всему обществу и оценка результативности и эффективности управления ограниченными финансовыми ресурсами в рамках установленных ему полномочий

Для достижения этой цели финансовый менеджмент решает следующие задачи:

• повышения результативности расходования бюджетных средств (расходы бюджетов всех уровней должны быть ориентированы на достижение конечного результата наиболее эффективным способом);
• повышения качества среднесрочного планирования;
• увеличения степени самостоятельности и ответственности главных распорядителей (разработка и внедрение методов и процедур оценки качества финансового менеджмента на ведомственном уровне, развитие внутреннего аудита, укрепление финансовой дисциплины).

1.2. Полномочия распорядителей бюджетных средств.

Содержание бюджетного процесса определяется государственным и бюджетным  устройством страны, бюджетными правами  и обязанностями соответствующих  органов власти.

 Бюджетные полномочия — это установленные Бюджетным Кодексом РФ и принятыми в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, права и обязанности органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса¹.

Участниками бюджетного процесса являются: Президент РФ; высшее должностное  лицо субъекта РФ, глава муниципального образования; законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления; исполнительные органы государственной власти, исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований; Центральный банк РФ; органы государственного и муниципального финансового контроля; органы управления государственными внебюджетными фондами; главные распорядители (распорядители) бюджетных средств; главные администраторы (администраторы) доходов бюджета; главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета; получатели бюджетных средств².

Распорядитель бюджетных средств  – орган государственной власти или орган местного самоуправления, имеющий право распределять бюджетные  средства по подведомственным получателям  бюджетных средств; осуществляющий контроль за использованием бюджетных средств подведомственными получателями бюджетных средств. Он может быть уполномочен Правительством РФ представлять сторону государства в договорах о предоставлении средств федерального бюджета на возвратной основе, государственных гарантий, бюджетных инвестиций. Так же распорядитель бюджетных средств может быть уполномочен органом местного самоуправления представлять сторону муниципального образования в договорах о предоставлении средств местного бюджета на возвратной основе, муниципальных гарантий, бюджетных инвестиций.

Законодательные и представительные органы государственной власти, представительные органы местного самоуправления рассматривают  и утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий  контроль за исполнением бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджета соответствующего уровня бюджетной системы РФ. Аналогичные полномочия законодательные и представительные органы осуществляют по отношению к государственным внебюджетным фондам.

Органы исполнительной власти и  местного самоуправления осуществляют составление проекта бюджета, внесение его на утверждение законодательного и представительного органа государственной  власти, представительного органа местного самоуправления, исполнение бюджета, управление государственным, муниципальным долгом, ведомственный контроль за исполнением бюджета, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных и представительных органов государственной власти, представительных органов местного самоуправления. Аналогичные полномочия органы исполнительной власти осуществляют по отношению к государственным внебюджетным фондам.

Полномочиями финансовых органов  в бюджетном процессе являются составление  проекта соответствующего бюджета (проекта бюджета и среднесрочного финансового плана), представление его с необходимыми документами и материалами для внесения в законодательный (представительный) орган, организация исполнения бюджета, установление порядка составления бюджетной отчетности. Финансовые органы обязаны ежемесячно составлять отчет о кассовом исполнении бюджета.

 Основная функция Федерального  казначейства в бюджетном процессе  заключается в осуществлении  бюджетных полномочий по кассовому  обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ.

Центральный банк РФ, будучи участником бюджетного процесса, совместно с  Правительством РФ разрабатывает и  представляет на рассмотрение Государственной  Думы основные направления денежно-кредитной  политики. Кроме названных полномочий Центральный банк РФ обслуживает счета бюджетов, а также осуществляет функции генерального агента по государственным ценным бумагам Российской Федерации.

 Отдельные операции со средствами  бюджета могут осуществлять кредитные  организации. На основании агентского соглашения они могут привлекаться для осуществления операций по предоставлению и возврату бюджетных кредитов, а в случае отсутствия учреждений Центрального банка РФ на соответствующей территории или невозможности выполнения ими функций по обслуживанию счетов бюджетов — привлекаться для реализации этих полномочий .

 Реализация в бюджетном  процессе принципа разделения  властей обусловливает разграничение  бюджетноконтрольных полномочий  между представительной и исполнительной  ветвями власти.

 Органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные законодательными (представительными)  органами, осуществляют контроль  за исполнением соответствующих  бюджетов и готовят заключения  на годовой отчет об исполнении  соответствующих бюджетов, проводят экспертизы проектов указанных бюджетов, долгосрочных целевых программ и правовых актов бюджетного законодательства РФ.

 Участие в бюджетном  процессе органов государственного, муниципального финансового контроля, созданных федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ или местной администрацией, заключается в осуществлении предварительного, текущего и последующего контроля за исполнением соответствующих бюджетов и государственных внебюджетных фондов, проводят экспертизы проектов бюджетов, федеральных и региональных целевых программ, актов органов местного самоуправления.

Органами государственного или муниципального финансового  контроля являются:

• Счетная палата РФ;

• контрольные и финансовые институты исполнительной власти; контрольные учреждения законодательных и представительных органов субъектов РФ;

• представительные органы местного самоуправления.

В субъектах РФ создаются  финансовые органы и органы финансового  контроля в соответствии с законодательством субъекта РФ. Муниципальные образования создают финансовые органы в соответствии с уставом муниципального образования.

Полномочия распорядителя  бюджетных средств:

-составляет бюджетную роспись, распределяет лимиты бюджетных обязательств по подведомственным получателям бюджетных средств и направляет их в орган, исполняющий бюджет;

-определяет задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг для получателей бюджетных средств с учетом нормативов финансовых затрат;

-утверждает сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений.

-на основе прогнозируемых объемов предоставления государственных или муниципальных услуг и установленных нормативов финансовых затрат на их предоставление, а также с учетом исполнения сметы доходов и расходов отчетного периода бюджетное учреждение составляет и представляет бюджетную заявку на очередной финансовый год, которая подается на утверждение главному распорядителю или распорядителю бюджетных средств.

-осуществляет контроль за использованием бюджетных средств подведомственными получателями бюджетных средств.

Распорядитель бюджетных  средств, а также должностные  лица распорядителя бюджетных средств  отвечают:

-за целевое использование выделенных в их распоряжение бюджетных средств;

-достоверность и своевременное представление установленной отчетности и другой информации, связанной с исполнением бюджета;

-своевременное составление бюджетной росписи и лимитов бюджетных обязательств по подведомственным получателям и распорядителям бюджетных средств;

-своевременное представление бюджетной росписи и лимитов бюджетных обязательств по подведомственным получателям и распорядителям бюджетных средств в орган, исполняющий бюджет;

-утверждение смет доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений;

-соответствие бюджетной росписи показателям, утвержденным законом (решением) о бюджете;

-соблюдение нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг при утверждении смет доходов и расходов;

-эффективное использование бюджетных средств.

Самостоятельными участниками  бюджетного процесса выступают главные  распорядители и распорядители  бюджетных средств.

Главный распорядитель  бюджетных средств — это орган  государственной власти, орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и получателями бюджетных средств.

 Главный распорядитель  бюджетных средств обладает широкими  полномочиями, в том числе: исполняет  соответствующую часть бюджета,  утверждает сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений, составляет бюджетную роспись, распределяет лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств; обеспечивает результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств; ведет реестр расходных обязательств, подлежащих исполнению в пределах утвержденных ему лимитов бюджетных обязательств и бюджетных ассигнований; осуществляет планирование соответствующих расходов бюджета, составляет обоснования бюджетных ассигнований; вносит предложения по формированию и изменению сводной бюджетной росписи; определяет порядок утверждения бюджетных смет подведомственных бюджетных учреждений; обеспечивает контроль за соблюдением получателями субвенций, межбюджетных субсидий и иных субсидий условий, установленных при их предоставлении; организует и осуществляет ведомственный финансовый контроль в сфере своей деятельности; формирует бюджетную отчетность в рамках своих полномочий, а также осуществляет иные бюджетные полномочия, установленные бюджетным законодательством.

Важным полномочием  главного распорядителя средств  федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, бюджета муниципального образования является реализация в суде функций представителя ответчика по искам к Российской Федерации, субъекту РФ, муниципальному образованию:

1) о возмещении вреда,  причиненного физическому лицу  или юридическому лицу в результате  незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, по ведомственной принадлежности, в том числе в результате издания актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, не соответствующих закону или иному правовому акту;

2) предъявляемым в  порядке субсидиарной ответственности  по денежным обязательствам подведомственных  бюджетных учреждений.

 Распорядитель бюджетных  средств — это орган государственной  власти, орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, бюджетное учреждение, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и получателями бюджетных средств. Названный участник бюджетного процесса осуществляет планирование соответствующих расходов бюджета; распределяет бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и (или) получателям бюджетных средств и исполняет соответствующую часть бюджета; вносит предложения главному распорядителю бюджетных средств, в ведении которого находится, по формированию и изменению бюджетной росписи; в случае и порядке, установленных соответствующим главным распорядителем бюджетных средств, осуществляет отдельные бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств, в ведении которого находится. Федерального казначейства; в случае и порядке, установленных главным администратором доходов бюджета, формирует и представляет главному администратору доходов бюджета сведения и бюджетную отчетность, необходимые для осуществления полномочий соответствующего главного администратора доходов бюджета.

Главный администратор  источников финансирования дефицита бюджета  — это определенный законом (решением) о бюджете орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющие в своем ведении администраторов источников финансирования дефицита бюджета и являющиеся администраторами источников финансирования дефицита бюджета. Данный участник бюджетного процесса: формирует перечни подведомственных ему администраторов источников финансирования дефицита бюджета; осуществляет планирование (прогнозирование) поступлений и выплат по источникам финансирования дефицита бюджета; обеспечивает адресность и целевой характер использования выделенных в его распоряжение ассигнований, предназначенных для погашения источников финансирования дефицита бюджета; распределяет бюджетные ассигнования по подведомственным администраторам источников финансирования дефицита бюджета и исполняет соответствующую часть бюджета; организует и осуществляет ведомственный финансовый контроль в сфере своей деятельности; формирует бюджетную отчетность главного администратора источников финансирования дефицита Администратор источников финансирования дефицита бюджета — это орган государственной власти, орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющие право осуществлять операции с источниками финансирования дефицита бюджета. Названный участник бюджетного процесса обладает следующими полномочиями: осуществляет планирование (прогнозирование) поступлений и выплат по источникам финансирования дефицита бюджета; осуществляет контроль за полнотой и своевременностью поступления в бюджет источников финансирования дефицита бюджета; обеспечивает поступления в бюджет и выплаты из бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета; формирует и представляет бюджетную отчетность; в случае и порядке, установленных соответствующим главным администратором источников финансирования дефицита бюджета, осуществляет отдельные бюджетные полномочия главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, в ведении которого находится.

 Непосредственное  использование бюджетных средств  и исполнение бюджетных обязательств  осуществляются получателем бюджетных  средств. Получатель бюджетных средств (получатель средств соответствующего бюджета) — это орган государственной власти, орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств бюджетное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета. Названный участник бюджетного процесса: составляет и исполняет бюджетную смету; принимает и (или) исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства; обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований; вносит соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств предложения по изменению бюджетной росписи; ведет бюджетный учет либо передает на основании соглашения это полномочие иному государственному (муниципальному) учреждению (централизованной бухгалтерии); формирует и представляет бюджетную отчетность получателя бюджетных средств соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств.

Перечисленные полномочия участников бюджетного процесса не являются исчерпывающими, поскольку БК РФ допускает предоставление им дополнительных прав и возложение на них иных обязанностей.³ Основным условием расширения правового статуса участников бюджетного процесса является установление дополнительных полномочий актами бюджетного законодательства.

3. Оценка качества финансового менеджмента

 Реализация полномочий  главного распорядителя бюджетных  средств (ГРБС) ввиду высо-

кой его значимости в  организации бюджетного процесса находится  в центре внимания Минфи-

на России. Для этих целей Минфином России был издан приказ “Об организации проведения

мониторинга качества финансового  менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета” В соответствии с Положением, утвержденным приказом Минфина России от 13.04.2009 № 34н, Минфин России готовит отчет по результатам проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого ГАБС, - анализа и оценки совокупности процессов и процедур, обеспечивающих результативность использования бюджетных средств и охватывающих все элементы бюджетного процесса (составление проекта бюджета, исполнение бюджета, учет и отчетность, контроль и аудит).

Положение предусматривает  проведение годового, ежеквартального  мониторинга и мониторинга качества финансового менеджмента в части документов, используемых при составлении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Ежеквартальный мониторинг качества финансового менеджмента, осуществляемого ГАБС, проводится по данным I квартала, I полугодия и 9 месяцев текущего финансового года нарастающим итогом с начала года.

Годовой и ежеквартальный мониторинг качества финансового менеджмента, осуществляемого ГАБС, проводится на основании бюджетной отчетности, представляемой ГАБС в Федеральное  казначейство, данных и материалов, представленных ГАБС в Минфин России, а также общедоступных (опубликованных или размещенных на официальных сайтах) данных и материалов.

Мониторинг качества финансового менеджмента осуществляется Минфином России. Для этих целей в Положении закреплены сроки и состав сведений, представляемых ГАБС и Федеральным казначейством в Минфин России.

Результаты проведения мониторинга качества финансового  менеджмента отражаются в составе  пояснительной записки к отчету об исполнении федерального бюджета и рассматриваются Правительством РФ. Руководители федеральных министерств, агентств и служб отчитываются перед Правительством РФ в случае наличия неудовлетворительных результатов проведения мониторинга. По результатам указанных отчетов Правительством РФ даются поручения о принятии соответствующих мер по повышению качества финансового менеджмента, осуществляемого соответствующим ГАБС.

Кроме того, результаты проведения мониторинга качества финансового  менеджмента широко используются Счетной палатой РФ в целях анализа исполнения федерального закона о федеральном бюджете и подготовки заключений на отчет об исполнении федерального бюджета.

Минфин России производит расчет показателей ежеквартального  и годового мониторинга характеризующие:

процесс среднесрочного финансового планирования внутри ГРБС;

исполнение ГРБС бюджета в части доходов;

исполнение ГРБС бюджета  в части расходов;

ведение (составление, представление) бюджетного учета и отчетности;

состояние системы внутреннего  финансового контроля ГАБС;

исполнение судебных актов;

кадровый потенциал  финансово-экономического подразделения  ГАБС;

управление активами.

Каждому показателю присваивается  оценка по определенной формуле, принимающая  значения от 0 до 1.

Формула оценки по каждому  показателю качества финансового менеджмента зависит от его типа. Первый тип: качественные показатели - это те показатели, которые характеризуют качество правовых актов ГАБС в части соответствующих процедур бюджетного процесса, например, качество порядка составления, утверждения и ведения бюджетных смет подведомственных ГРБС бюджетных учреждений. Второй тип: количественные показатели, такие как объем кредиторской задолженности с поставщиками и подрядчиками и объем дебиторской задолженности по состоянию на конец отчетного года. Оценка по качественному показателю дискретна и ставится в зависимости от степени соответствия правовых актов требованиям, установленным Положением. В свою очередь, указанные требования, установленные Положением, являются прямым следствием положений бюджетного законодательства (например, требования, предъявляемые к Порядку составления, утверждения и ведения бюджетных смет подведомственных ГРБС бюджетных учреждений установлены статьей 221 БК РФ и приказом Минфина России от 20.11.2007 № 112н).

Максимальная оценка 100% (1,0) ставится, если правовой акт удовлетворяет  всем требованиям; 50%, 70%, (0,5 или 0,7), если некоторым требованиям правовой акт не удовлетворяет.

Оценка по количественному  показателю определяется по формуле, которая  определяет значение оценки в зависимости от отклонения значения показателя от его оптимального значения. Интервал оптимальных значений устанавливается по каждому показателю в зависимости от объективного наличия (отсутствия) статистической погрешности в данных о ГАБС. Например, при анализе качества прогнозирования доходов федерального бюджета ГАДБ жесткое требование о достижении 100%-ной точности абсурдно, поскольку всегда имеется влияние внешних факторов, учитываемое, по определению, с некоторой долей погрешности (например, цены на нефтепродукты). Кроме того, в данном случае положительно рассматривается незначительное превышение фактических доходов над плановыми, связанное с ростом собираемости доходов.

В результате интервалы  оптимальных значений по подобным показателям устанавливаются исходя из совокупности критериев, выработанных Минфином России в ходе анализа практики управления бюджетными средствами в течение ряда лет. В частности, при оценивании отклонения от плана формирования доходов по ГАДБ оптимальными значениями показателя являются значения P < 15% в случае превышения фактических значений над плановыми.

Вместе с тем для  большинства количественных показателей  оптимальным интервалом является одно единственное значение показателя - целевое  значение. Это обусловливается фактически абсолютной зависимостью значения показателя от действий ГАБС. Например, подключение бюджетополучателей к системе электронного документооборота (СЭД) с органами Федерального казначейства полностью зависит от организации указанного подключения в подведомственной сети ГАБС. В этом случае целевое значение P = 100% (все бюджетополучатели находятся в СЭД с органами Федерального казначейства).

Другим важным параметром системы оценивания количественных показателей является интервал значений показателя, при которых оценка всегда равна нулю - нулевая зона. Нулевая зона обусловливается объективными причинами (в частности, непосредственно вытекающими из положений бюджетного законо­дательства).

Кроме того, по отдельным  количественным показателям нулевая зона устанавливается исходя из требований (критериев), выработанных Минфином России в ходе организации (анализа) планирования и исполнения федерального бюджета в течение ряда лет. В частности, неприемлемым считается наличие кредиторской задолженности с поставщиками и подрядчиками выше заданного Минфином России уровня. В соответствии с Положением этот уровень равен 1,5%.

В то же время, если в соответствии с положениями бюджетного законодательства и выше указанными критериями (требованиями) Минфина России не устанавливается значение показателя, выше (ниже) которого находится нулевая зона, то оценка всегда выставляется по формуле, задающей зависимость оценки от отклонения значения показателя по отношению к его оптимальному значению.

Улучшение качества управления средствами при достигнутом высоком уровне качества финансового менеджмента дается всегда тяжелее по сравнению с улучшением при достигнутом низком уровне и, как правило, связано с внедрением новых системных подходов к управлению бюджетными средствами.

В то же время, если уровень  качества финансового менеджмента  в целом по системе низкий, то достаточно ограничиться прямой (линейной) зависимостью оценки от значения показателя или его отклонения от целевого значения. Таким образом, при оценивании принципиально важным параметром является значение показателя по системе в целом (т. е. среднее значение), достигнутое к 2008 г., от которого и зависит вид формулы оценки.

В целом указанная  формула всегда представляется в  форме степенной функции и  применяется к значениям количественного показателя, отличным от значений, находящихся в нулевой зоне, и (или) оптимальных (целевых) значений. Значение степени зависит от вышеуказанной специфики каждого конкретного показателя и является третьим определяющим параметром системы оценивания качества финансового менеджмента.

2. Мониторинг и оценка качества финансового менеджмента, осуществляемого  главными  распорядителями бюджетных средств Арзгирского муниципального района Ставропольского края в части исполнения бюджета Арзгирского муниципального района Ставропольского края за 2010 год
2. Качество планирования расходов и исполнение бюджета в части расходов.