МСУ в постсоветский период и в настоящее время

 

 

 

 

СОДЕРЖАНИЕ

 

Введение………………………………………………………………………….3

1. Основные теории МСУ, местное самоуправление  в дореволюционной России………………………………………………………6

1.1. Основные теории местного самоуправления……………………………..6

1.2. Самоуправление в дореволюционной России…………………………...9

1.3. Временное правительство и местное самоуправление ………………...14

2. МСУ в постсоветский  период и в настоящее время………………………15

2.1. Местное самоуправление  в постсоветский период……………………...15

2.2. Становление и основные  тенденции развития местного  самоуправления в России на  современном этапе…………………………………………………20

Заключение……………………………………………………………………..24

Библиографический список……………………………………………………26

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ВВЕДЕНИЕ

 

Местное самоуправление — одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти. Местное самоуправление — децентрализованная форма управления, предполагающая известную самостоятельность, автономность местных органов, которые выступают органами местных самоуправляющихся территориальных сообществ. Теоретические основы учения о местном самоуправлении разработаны в первой половине XIX века французским государственным деятелем и историком Алексисом Токвилем, немецкими учёными-юристами Рудольфом Гнейстом (1816—1895), Лоренцом Штейном (1815—1890), Паулем Лабандом и другими. Общественная теория самоуправления исходит из принципов признания свободы осуществления своих полномочий местными сообществами и союзами. Согласно государственной теории самоуправления местное самоуправление — одна из форм организации местного  управления. В современной России местное самоуправление относится к институтам  публичной власти, но местное самоуправление в государственно-организованном обществе не может не испытывать на себе воздействие государства. Поэтому не случайно большинство теоретических концепций местного самоуправления представляют собой то или иное решение вопроса о соотношении государства и местного самоуправления.

Управление местными сообществами жителей может носить государственный или негосударственный характер. Негосударственный характер самоуправления может заключаться в особо публично-властной деятельности или деятельности общественной, строго добровольной. Местные дела, соответственно, могут иметь значение государственных, негосударственных, публично-властных или общественных дел.

Конституция Российской Федерации закрепляет местное самоуправление как важнейший элемент основ конституционного строя, как  самостоятельную форму осуществления народом принадлежащей ему власти. Причем законодательная планка российского местного самоуправления максимально поднята до эталона стран развитой демократии. Однако понадобится значительное время, средства, чтобы в полной мере воплотить в жизнь конституционные принципы местного самоуправления. Развитие местного самоуправления в России - долгий и трудный процесс.

Актуальность исследования. Развитие муниципального права, его институтов неразрывно связано с возникновением и эволюцией местного самоуправления как децентрализованной формы управления, разработкой теоретических концепций местного самоуправления, формированием законодательства, регулирующего муниципальную деятельность.

Муниципальное право как наука - представляет собой совокупность знаний о различных проявлениях местного самоуправления, и муниципального права, как отрасли права.

Предметом науки муниципального права - является местное самоуправление как общественный, но, прежде всего политико-правовой институт в его статистике и динамике, в его внешних отношениях с иными институтами общества и в первую очередь с государством.

Трудно понять современную организацию местного самоуправления, уяснить его основные тенденции без исследования фактов прошлого.

Целью данной курсовой работы является ознакомление с основными теориями местного самоуправления в России; процессом формирования и становления местного самоуправления.

Объектом исследования являются существующие теоретические знания о местном самоуправлении, его организации.

Предметом исследования являются основные теории местного самоуправления.

Для достижения поставленной цели исследования были поставлены следующие задачи:

1. Ознакомиться с основными теориями местного самоуправления;
2. Рассмотреть историю развития самоуправления в дореволюционной России;
3. Изучить местное самоуправление во времена  Советского Союза;
4. Рассмотреть и узнать, какие существуют основные тенденции развития местного самоуправления в России на современном этапе.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ГЛАВА 1.  Исторические предпосылки развития местного самоуправления в России и основные теории местного самоуправления

 

1. Основные теории местного самоуправления

 

 

      В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.     

    Существует  пять основных теорий местного самоуправления:     

- теория свободной общины;     

- хозяйственная и общественная теория;      

- государственная теория;     

- политические теории;     

-теория социального обслуживания.      

Теория  свободной общины заключается в представлении общины как предшественницы государства. Община - это независимая, самостоятельная единица в решении всех задач. Государство представляет собой результат объединения общин по экономическим и политическим мотивам. Сама община независима от государства.      

Хозяйственная и общественная теории представляют самоуправление как управление делами местного хозяйства. Теории постановляют полную самостоятельность коммуны и отсутствие государственного надзора. В данной модели государство противопоставляется обществу.      

Государственная теория заявляет, что органы местного самоуправления являются органами государственного управления. Их компетенция целиком и полностью создается и регулируется государством. Всякое управление публичного характера - дело государственное, а самоуправление - возложение обязанностей и полномочий на местные выборные органы для осуществления задач государственного управления. Местное сообщество не обособлено от государства, а служит государственным интересам.

Именно  на этой теории основывались теоретики местного самоуправления в СССР.    

   Политические  теории. Р. Гнейст заявляет, что сущность местного самоуправления в том, что оно осуществляется почетными представителями местного населения, выполняющими свои обязанности безвозмездно. «Самоуправление – есть, прежде всего, самодеятельность граждан».

Теория социального обслуживания приоритетной задачей местного самоуправления считает социальное обслуживание населения, отвергая все другие задачи и функции.

Существуют и иные теории, и подходы к рассмотрению места и роли муниципального самоуправления. Среди них социал-реформистские муниципальные концепции. Сторонники этих концепций при рассмотрении местного самоуправления исходят из возможностей социалистической эволюции буржуазного местного самоуправления как одного из путей безреволюционной трансформации современного общества в социалистическое. Эти взгляды были распространены в России, в частности этой концепции придерживался М.Д.Загрядцкий. Он считал, что само буржуазное государство создает юридические формы управления в качестве предпосылки для перехода к социалистическому порядку. Самой совершенной по его мнению из этих форм является самоуправление.

Важно отметить, что все теории не противоречат друг другу и не являются альтернативными. Их можно считать эволюцией самоуправления.      Важное  место в теории и практике местного самоуправления занимает принцип субсидиарности. Субсидиарность - (от лат. subsidiaire - «поддерживающий»)  Принцип субсидиарности в государственном устройстве проявляется в самостоятельной деятельности органов местного самоуправления (ныне гарантированной и конституцией России), в федеративных государствах – в разграничении компетенции между центром и субъектами федерации. Субсидиарность – это еще и возможность органов: если один из них не может выполнять свои обязанности, то это делает за него другой орган.

 

      

 

 

 

 

 

 

 

         

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1.2. Самоуправление в дореволюционной России

 

С давних  времен русской земле присущи самоуправленческие начала в организации местной жизни. В нашей истории, начиная со времени образования государства Российского идет постоянная  борьба централизации и децентрализации, что отражается и до сегодняшнего дня я на формах местной жизни.

Однако даже во времена ордынского ига, абсолютной монархии, партийно-советского строя сталинского образца, средневековой смуты, гражданской войны в XX в. - самоуправление жителей никогда не прерывалось.

В современной науке не сложилось единого мнения о времени зарождения российского самоуправления. Одни авторы относят зарождение общинного самоуправления в России ко времени становления и развития общинного строя у славян, объединения производственных общин в союзы общин и городские поселения, разделения власти на центральную и местную1.

Другие авторы, ведут отсчет российского местного самоуправления от широко распространенной в ранней до монгольской Руси (X - XI вв.) традиции решать на вече («веет» - совет) важнейшие вопросы общественной жизни, вплоть до приглашения или изгнания князя. Наиболее полно идея вечевого правления была реализована в двух русских феодальных республиках - Новгороде и Пскове, ликвидированных уже во времена Ивана Грозного, где считали вече органом народной власти. Из Новгородской республики идут первые идеи об общественной самостоятельности как основе власти2.

Третья группа авторов связывает начальный этап зарождения российского самоуправления с первой земской реформой царя Ивана IV в середине XVI в. По их мнению, с этого времени началось развитие ростков, отдельных элементов местного самоуправления в России3.

Также существует вариант, что развитию местного самоуправления в дореволюционной России дали толчок крестьянская, земская и городская реформы Александра II.

В 50-х гг. XIX в., одновременно, с разработкой положений об освобождении крестьян от крепостной зависимости возникла необходимость образования особых местных органов. Реформы преследовали цель осуществить децентрализацию управления и развитие начал местного самоуправления в России. Как полагали многие дореволюционные юристы, эти реформы явились поворотным пунктом во внутреннем развитии России, ибо они внесли те ограничения, которым бюрократия вынуждена была подчиниться4.

Согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. земское самоуправление вводилось лишь в 34 из 69 губерний и  предусматривало наличие как распорядительных, так и исполнительных органов. К распорядительным органам относились уездные и губернские земские собрания, к исполнительным - уездные и губернские земские управы. Уездные и губернские земские собрания составлялись из гласных, избираемых сроком на 3 года. Для выборов в собрания учреждались три курии (землевладельческая, городская и сельских сообществ), и вся система выборов носила название куриальной. Выборы строились на сословном начале.

В соответствии с Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. к ведению земств относилось: устройство и содержание местных путей сообщения, земская почта, земские школы, больницы, приюты и богадельни; развитие местной торговли и промышленности, народное продовольственное дело; ветеринарная служба и агрономическая служба, взаимное страхование; постройка церквей, тюрем и сумасшедших домов.

Со вступлением в силу Городового положения 1870 г. началась реформа городского самоуправления. Городское самоуправление создавалось во многом с учетом опыта деятельности земских учреждений. Особенностью городского самоуправления являлся его бессословный характер. Поскольку разделить городское население по сословиям было практически невозможно, то в городских выборах существовал имущественный ценз. Правом избирать и быть избранными в городские думы были наделены владельцы недвижимости, купцы, обладатели торговых и промышленных заведений, лица, платившие городские сборы.

Земское самоуправление и городское самоуправление имели  значительные отличия, однако было и много сходного. Предметы ведения городского самоуправления были во многом сходны с предметами ведения земского самоуправления (за исключением почты, земледельческих дел и т.п.).

Земские и городские органы самоуправления не были подчинены местной правительственной администрации, однако свою деятельность они осуществляли под контролем правительственной бюрократии в лице министра внутренних дел и губернаторов. В пределах своих полномочий земские и городские органы самоуправления были самостоятельны. Закон определял случаи и порядок, в которых их действия и распоряжения подлежали утверждению и контролю правительственных органов.

Таким образом, на местах существовало две системы управления: 1) государственное управление; 2) земское, городское самоуправление. Разработчики реформ находились под влиянием общественно-хозяйственной теории самоуправления, трактуя земские учреждения как общественные по своей сути органы, решающие общественно-хозяйственные вопросы местной жизни.

Отметим некоторые особенности земств, часть из которых не потеряла своей актуальности до настоящего времени:

1. Невхождение земских  учреждений в систему государственных  органов. Служба в земских учреждениях  относилась к общественным обязанностям, гласные не получали вознаграждения  за участие в работе земских  собраний, а должностные лица  земских управ не считались  государственными служащими.

2. Наличие у земств  собственной финансово-экономической  базы. Земские органы имели свой  бюджет. Доходы земств состояли  из губернского земского сбора, из целевых дотаций государства, из частных пожертвований и  прибыли торгово-промышленной деятельности  земств. Однако практически сразу  же после проведения реформ  у земств обнаружился дефицит  бюджета. Для его покрытия земства  могли устанавливать дополнительные  сборы, которые фактически представляли  собой самообложение жителей.

3. Наделение земств значительными  полномочиями при решении многих  местных вопросов. При этом, не  являясь органами государственной  власти, земские учреждения наделялись  правом издавать обязательные  для населения постановления, облагать  его различными сборами. Это было  необходимо для решения вопросов  местного управления.

Последний этап местного самоуправления в дореволюционной России осуществлялся на основании Положения о земских учреждениях 1890 г. и Городского положения 1892 г. Эти реформы преследовали, прежде всего, цель устранить те недостатки, которые выявила практика земского и городского самоуправления. Основой для изменения Положений о земском и городском самоуправлении во многом стала государственная теория самоуправления. В результате в земстве было увеличено значение сословного начала. Органы самоуправления попали под контроль правительственных чиновников с точки зрения не только законности своей деятельности, но и целесообразности тех или иных действий по осуществлению своих функций.

     Согласно Положению о земских учреждениях 1890 г. к предметам их ведения были отнесены:

1) заведование местными  губернскими и уездными земскими  повинностями - денежными и натуральными;

2) заведование капиталами  и другим имуществом земства;

3) заведование делами  по обеспечению народного продовольствия;

4) содержание в исправности  состоящих в ведении земства  дорог, дорожных сооружений и  бечевников; устройство и содержание  пристаней вне городских поселений  и попечение об улучшении местных  путей сообщения;

5) устройство и содержание  земской почты;

6) заведование взаимным  земским страхованием имущества;

7) заведование земскими  лечебными и благотворительными  заведениями; попечение о призрении  бедных, неизлечимых больных и  умалишенных, а также сирых и  увечных;

8) участие в мероприятиях  по охране народного здоровья, предупреждению и пресечению  падежей скота; развитие средств  врачебной помощи населению и  изыскание способов по обеспечению  местности в санитарном отношении;

Органами губернского земства являлись губернское земское собрание и губернская земская управа.

 

       

 

 

          1.3. Временное правительство и местное самоуправление

 

Попытку провести реформу местного самоуправления предприняло после февральской революции 1917 г. Временное правительство.

3 марта 1917 г. Временное правительство  приняло декларацию, в которой  в качестве цели определялась  реформа местного самоуправления  с установлением всеобщего, равного, прямого и тайного избирательного  права для всех граждан, достигших 20 лет.

5 марта 1917 г. было издано  распоряжение Временного правительство  о передаче власти в губерниях  и уездах комиссарам Временного  правительства, которыми в основном  становились представители земских  управ. При Министерстве внутренних  дел было создано Особое совещание. Его задачей была подготовка  необходимых материалов по реформе  местного самоуправления.

15 июля 1917 г. было утверждено  Положение о поселковом управлении, которое должно было вводиться  в железнодорожных, фабрично-заводских, рудничных, дачных и иных населенных  пунктах при условии наличия  там необходимых местных потребностей  в благоустройстве. Постановлением  Временного правительства от 21 мая 1917 г. «О волостном земском управлении»  было учреждено волостное земство. Однако осуществить эту реформу  в полной мере не удалось: последовала  Октябрьская революция 1917 г.

В целом можно констатировать, что Временным правительством была создана достаточно полная нормативная база для формирования местного самоуправления, представляющая практический интерес и в настоящее время.

 

 

 

ГЛАВА 2. МСУ В ПОСТСОВЕТСКИЙ ПЕРИОД И В НАСТОЯЩЕЕ ВРЕМЯ

         

2.1. Местное самоуправление  в постсоветский период

 

Характер и направленность процессов организации власти на местах в России коренным образом изменились после Октября 1917 г. Был взят курс на ликвидацию старых органов местного самоуправления.

С первых дней своего существования Советы депутатов стремились сменить органы местного самоуправления или поставить их под свой контроль. Постепенно Советы депутатов сменяли на местах органы земского и городского самоуправления. Конституция РСФСР 1918 г. установила принцип единства Советов как органов государственной власти с жесткой подчиненностью нижестоящих органов вышестоящим.

Одним из основных принципов организации и деятельности всех звеньев Советов являлся принцип демократического централизма, который был положен в основу объединения всех Советов в одну систему. Принцип демократического централизма отражался и в конституциях советского периода, и в законах, регламентирующих организацию деятельности отдельных звеньев Советов. Это Закон о поселковых, сельских Советах народных депутатов РСФСР (1968 г.); Закон о городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР (1971 г.); Закон о краевом, областном Совете народных депутатов (1980 г.).

С принятием 9 апреля 1990 г. Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и 6 июля 1991 г. Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» был связан новый этап в развитии местного самоуправления. Данные Законы сыграли определенную роль в развитии местного самоуправления. Однако противостояние представительных органов и исполнительных органов, определенная конфронтация органов государственной власти и местных органов - это в итоге привело к роспуску местных Советов. В октябре 1993 г. в рамках разрешения кризиса власти в Российской Федерации было издано Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 года.

Согласно данному Положению:

1) органами местного самоуправления  в городах, сельских поселениях, других населенных пунктах являлись  выборные и другие органы местного  самоуправления - собрание представителей, глава местного самоуправления.

На территориях, включающих несколько городских или сельских поселений, совместным решением органов местного самоуправления мог быть создан единый орган местного самоуправления соответствующих территорий;

2) в городских и сельских  поселениях с населением до 5 тыс. человек местное самоуправление  могло осуществляться непосредственно  населением через собрания, сходы  и выборным главой местного  самоуправления, который периодически  отчитывается перед собранием, сходом. В иных населенных пунктах (городах, городских, сельских поселениях  и др.) предусматривалось создание  представительных коллегиальных  органов местного самоуправления  и главы местного самоуправления.

В городах и других поселениях с населением свыше 50 тыс. человек глава администрации назначался главой администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа либо избирался населением;

3) выборный представительный  орган местного самоуправления  работал, как правило, на непостоянной  основе и созывался на свои  заседания соответствующим главой  местного самоуправления. При этом  решения выборного представительного органа подписывались главой местного самоуправления.

В компетенцию выборного представительного органа местного самоуправления входило: утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении, а также установление местных налогов и сборов (по представлению и согласованию с главой местного самоуправления), утверждение программы развития территорий, принятие положения (устава) о местном самоуправлении, осуществление контроля за деятельностью главы местного самоуправления;

4) в компетенцию главы  местного самоуправления входило: управление муниципальным хозяйством, распоряжение имуществом и объектами  муниципальной собственности, разработка  местного бюджета, обеспечение его  исполнения, а также выполнение  иных исполнительно-распорядительных  функций. Причем данные функции  глава местного самоуправления  осуществлял непосредственно или  через образуемые им органы;

Важнейшим этапом в развитии местного самоуправления стало принятие Конституции Российской Федерации 1993 г., отнесшей к основам конституционного строя такие положения, как отнесение местного самоуправления к формам народовластия, гарантированность местного самоуправления, наличие у местного самоуправления собственных полномочий, организационная обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти, существование муниципальной собственности, в том числе на землю.

В целях дальнейшего осуществления реформы местного самоуправления, обеспечения его государственной поддержки Президентом России был издан Указ от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации».

Данным Указом было:

- установлено, что органы  местного самоуправления самостоятельно  утверждают перечень объектов (имущества), составляющих муниципальную собственность;

- разграничены полномочия  представительного органа местного  самоуправления и местной администрации;

- установлено, что решения  органов местного самоуправления  могут быть отменены лишь в  судебном порядке;

- установлено, что глава  местного самоуправления, являясь  главой соответствующей администрации, вправе выносить на местный  референдум проект положения (устава) о местном самоуправлении, председательствовать  на заседаниях выборного представительного  органа местного самоуправления;

При этом глава местного самоуправления и другие должностные лица местной администрации могли быть членами представительного органа местного самоуправления.

Разработка Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и его принятие ознаменовали новый этап в развитии муниципального права. С принятием Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» активизировался процесс восстановления самоуправленческих начал на местах и их совершенствования на основе Конституции РФ 1993 г. На основе этого Закона сложилась новая организационно-территориальная структура местного самоуправления, представляющая собой симбиоз общественной и государственной теорий местного самоуправления. Органы местного самоуправления наделены публично-властными полномочиями (проявление государственной теории), но не рассматриваются как органы государственной власти и не находятся в подчинении последних (проявление общественной теории).

6 октября 2003 г. был принят  новый Федеральный закона «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской  Федерации» 

Масштабность законодательно закрепленных изменений позволяет говорить о проведении очередной реформы местного самоуправления.

Муниципальная реформа направлена на конкретизацию финансовой основы местного самоуправления, приближение муниципальной власти к населению, уточнение правового статуса, прежде всего полномочий, видов муниципальных образований, формализацию нескольких моделей местного самоуправления, развитие форм территориального общественного самоуправления.

Закон от 6 октября 2003 г. стимулирует развитие организационно-правовых форм общественного самоуправления жителей, в том числе уточнение публично-правового и гражданско-правового статуса органов территориального общественного самоуправления (ТОС). Работу в этом направлении следует продолжать. В частности, необходимо органично вписать в модель местного самоуправления формы самоорганизации коренных малочисленных народов России5.