Муниципальное образования Кировской области

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

СОДЕРЖАНИЕ: 

Ведение			Стр. 3
1.	Исторические  основы местного самоуправления в России.
	1.1.	Основы местного самоуправления с V в. до нашествия  монголо-татар  на Русь.	Стр. 5
	1.2.	Реформы местного самоуправления Перта Великого, Екатерины -II, Алексанра – II.	Стр. 7
	1.3.	Функционирование  в период царствования Александра- III,  Николая –II.	Стр. 11
	1.4.	Местное самоуправление в дореволюционный период и в последствии.	Стр. 13
2.	Местное самоуправление в России на современном этапе.
	2.1.	Развитие мастного самоуправления, его состояние и  перспективы.	Стр. 15
	2.2.	Понятия, принципы  и функции местного самоуправления.
		Гарантии местного самоуправления.	Стр. 18
	2.3.	Организация муниципальной  службы.
		2.3.1. Правовые  основы муниципальной службы.	Стр. 20
		2.3.2. Задачи и  функции муниципальной службы.	Стр. 22
		2.3.3. Правовое  положение и должности муниципальной  службы.	Стр. 24
3.	Муниципальные образования на примере Кировской  области.		Стр. 25
4	Используемая  литература.		Стр. 30

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Введение. 

    Местное самоуправление образуется на основе административно-территориального деления. Административно-территориальное деление – это разделение территории страны на административно - территориальные единицы. Характер  и особенности административно-территориального деления определяются: историческими, социально-экономическими, этническими, природо - климатическими и культурными  условиями, а также политическим режимом государства.

    Практически все крупные государственные деятели уделяли  большое внимание вопросам административно-территориальному делению (Иван -IV, Петр -I, Екатерина –II,  Александр-II, Столыпин П. А., и другие). 

    В 1991 – 1991 г.г. начался процесс реформирования власти на местах на основе принципов самоуправления. Суть местного самоуправления  состоит в том, что местное население, признаваемое и закрепляемое государством, вправе самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения.

    Конституция РФ 1993 г. закрепляет местное самоуправление как важнейший элемент основ конституционного строя, как самостоятельную форму осуществления народом принадлежащей ему власти. Одним из признаков развития гражданского общества является система институтов самоуправления. Эти институты позволяют придавать свободной деятельности человека созидательный смысл, связывать ее с самоответственностью.

    Конституция выделяет отдельную сферу гражданской  самостоятельности и активности – местное самоуправление. Органы местного самоуправления не входят в систему государства, а действуют самостоятельно и ответственны перед своим населением. Но это не означает, что государство может полностью отстранится от правового регулирования структуры, функции и полномочий местного самоуправления.  

    Местное самоуправление – это не только сфера самоорганизации жителей, но и специфический уровень власти. Первоочередная задача – разграничение  предметов ведения органов местного самоуправления и органов государственной  власти. Она тесно связана с  другой  проблемой – это разграничение государственной собственности на федеральную, собственность субъектов федерации и муниципальную.

    Местное самоуправление должно иметь финансовую базу, соразмерную его функциям и полномочиям.  

    Процесс реформирования местного самоуправления, начавшийся осенью 1993 г. основывался на соответствующих указах Президента РФ по вопросам местного самоуправления, который во многом не соответствовал конституционным принципам организации местного самоуправления.

    Современная система в России состоит из органов государственной власти и местного самоуправления, т.е. эти две системы органов образуют  единую систему органов публичной власти российского государства. В СССР была лишь только государственная власть, местного самоуправления ( современном понимании) не было. Власть на местах была представлена местными отделениями государства.  

    Развитие  местного самоуправления, принятие нового законодательства о нем предполагает обращение к дореволюционному опыту  земельного и городского муниципализма, который в частности нашел свое правовое отражение в Европейской Хартии местного самоуправления.

    Формирование  спец.отрасли и научной дисциплины муниципального права является одним  из необходимых условий становления  и развития в нашей стране эффективной  системы местного самоуправления.  

    В настоящее время действует Федеральный  закон № 131 от 06 октября 2003 г. «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации». Данный закон в соответствии с Конституцией РФ устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Определяет государственные гарантии его осуществления. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

    

1. Исторические  основы местного самоуправления в России.

1.1. Основы местного  самоуправления с  Vвека до нашествия монголо-татар на Русь. 

    В V веке восточные славяне жили родовыми строем и главной ячейкой общества был род.  Племена славян е управляются одним человеком, они издревле живут в народоправстве (демократии) и поэтому  у них счастье и несчастье в жизни считается делом общим.  

    Начиная с VII-IX века, родовые отношения стали распадаться,  и основой хозяйственной единицы у славян стала отдельная семья, хотя на начальной стадии исторической жизни существовал своеобразный общинный быт, а не родовой. 

    С 945 г. центральным актом, регулирующим правовое положение местного самоуправления, в то время являлся Договор  князя Игоря с греками.  Первое указание этого Договора касается значение земщины на Руси. Так же в договоре встречается упоминание о представительствах общин, как о самоуправлении единицей.

    В X в. существовал «Закон Русский»- первый из законов упоминаемый в договорах Руси с Византией, в котором прежде всего затрагивались вопросы общественного порядка.  

    В Древнем государстве XI –XII вв. органами местного самоуправления является территориальная община, соединенная каким-либо общим интересам. общины назывались – мир, задруга, вервь. С их помощью распределялись земельные наделы, решались налогово-финансовые вопросы, осуществлялись местные судебные споры, расследовались преступления и исполнялись наказания. Вервь XI-XII вв. сочетала в себе элементы соседской и семейной общины. Все это нормы были указаны в древнем сборнике русского права «Правда Ярослава». Главной задачей управления был сбор дани.

    Также в X-XII вв. наиболее развитой формой городского управления стало сословное самоуправление, оно являлось вольностью, которой пользовались купеческие и ремесленные организации. Эти организации (гильдии) были замкнутыми и функционировали на основании Устава, который предусматривал независимость  в решении собственных дел от боярства и посадников. Должностными лицами самоуправления у ремесленников являлись – сотские, у купцов – старосты. 

    Уже в X в. в некоторых древнерусских землях местным самоуправлением является - вече. Вече собиралось во время осад городов печенегами в Киеве в 968 и в Белгороде в 997 г.

    В XII-XIII вв. местная власть сосредоточилась в руках князей, передававшим свои властные должности и полномочия по наследству. Права органов местного самоуправления (вече, князя, дружин и т.д.) очень сильно отличались в разных частях страны.

    Вече  не являлось органом избранных представителей, это было собрание взрослых мужчин. Вече в станицах княжеств оказывало значительное влияние на вече мелких городов. Политические значения  веча уменьшалось при сильном князе, имевший разветвленный аппарат управления и сильную дружину, и наоборот, значение вече росло при слабом князе. Вече прекратило свое существование к концу XV в. Огромный удар вече нанесло монголо-татарское нашествие начало с 1236 г.  

    В период правления Ивана Грозного (1533-1584 гг.) начиная с 1549- 1560 гг. были проведены  реформы местного самоуправления. Еще  раньше в «Белозерской Уставной грамоте-1488 г.», а в последствии и в «Судебнике»-1497 г. закреплена практика запрета вершить суд должностных лицам – местной администрации без права представителей дворянства и верхушки сословного населения.

    В 1550 г. был издал новый свод законов  «Судебник» 1550г. Он подтверждал разграничения полномочий наместников  и губских изб. Подтверждается запрет проведения суда без присутствия старосты. В 1551 г. выходит «Уставная земельная грамота». 

    При реформе местного самоуправления в 1540-1556 гг. была произведена замена кормщиков (наместников и волостей) на выборные губные и земские органы.

    До  середины XVI в. местное самоуправление основывалось на системе кормлений. В уезды и княжества направлялись кормленщики, наместники (управляли городом), волостели (управляли уездом или волостью) из бояр, слуг со значительными полномочиями. Кормленщики – получили свое название за то, что находясь на этой должности, кормились за счет местного населения. Кормленщикам вручались специальные кормленные грамоты, в которых определялись в общих чертах их права и обязанности и содержалось предписание  населению оказывать бесприкословное подчинение. Кормления ограничивались оп срокам. Такое положение усиливало власть царя и приводило к реорганизациям местного управления.

    Опричнина 1565 г., введенная Иваном Грозным, нанесла значительный ущерб местному самоуправлению потому, что были уничтожены самостоятельность и инициатива граждан при решении местных дел.  

    Губные  и земские избы представляли собой  судебно-административные округа  с  выборной администрацией – земские старосты (излюбленные головы),  и  судьи (целовальники), выбиравшиеся  податным населением городов и черносошными крестьянством. Кандидатам, выбираемые на должность старосты, предусматривались ряд требований:

    - прожиточная мера (мера самостоятельности)

    -  грамотность (благонадежность).

    В  XVI в. происходит реорганизация местного самоуправления – земские и губные избы стали подчиняться назначенным из центра  воеводами, принявшими на себя административные, полицейские и военные функции. Воеводы осуществляли свою деятельность с помощью приказной избы, в которую входили дьяки, приставы и приказчики.

    В 1667 г. расширяется компетенция купеческих общин. «Новоторговый Устав от 1667 г.» предоставлял русским торговцам  почти полное самоуправление в торговых делах, через выборных должностных лиц (голову и целовальников) без участия приказной администрации. Устав частично ограничивал полномочия воевод. 

    В XVII в. осуществляется усилие централизации власти. Страна поделена на 250 уездов, и власть полностью переходит в руки воевод. Все воеводы назначались «Разрядным приказом», утверждались царем и «Боярской Думой», и подчинялись тому приказу, в ведении которого находились город с уездом. При воеводах создавалась приказная изба со штатом дьяков и подьячих.

    Административно-территориальная реформа царя Алексея Михайловича практически исключила выборную местную администрацию.  

    В XVII в. продолжали существовать традиционно крестьянские общины. которые осуществляли передел земельных наделов, распределяли подати и повинности.

    В первой четверти XVIII в. все большее значение приобретают воеводы. Эти органы сословного представительства (губные и земские избы) были окончательно ликвидированы в 1702 г. 

1.2. Реформы местного  самоуправления Петра  Великого, Екатерины-II, Александра –II.

     

    Во  время царствования Петра Великого (конец XVI в. и первой четверти XVIII в.) началась реформа местных учреждений. Принято условно делить реформу на три этапа:

    1)  до 1708 г. (отдельные изменения)

    2)  с 1708 г – по 1718 гг. (первая областная реформа)

    3)  с 1719 – по 1725 гг. (вторая областная  реформа). 

    30 января 1699 г. указом царя  земские  избы  преобразовываются в органы  городского управления с ограниченной  самостоятельностью. Посадские люди  выбирали бурмистров, которые подчинялись  Бурмистрской палате (Ратуше) в обход воевод и приказов.

    10 марта 1702 г. выходи Указ упраздняющий губных старост и предписывающий  дворянству избирать  «добрых и знатных людей» в товарищи к воеводе, количеством от  двух до четырех человек в зависимости от численности населения города.

    19 января 1705 г. выходит Указ, в котором  обращается внимание на обязательное  избрание воеводам товарищей   и выполнение ими дополнительно  решения казенных вопросов.

    В 1708 – 1715 гг. вместо воеводной администрации  вводится губернская система управления. Всего образовалось 11 губерний. Губерния имела большую территорию  и делилась на провинции (всего устанавливалось 50 провинций). Провинции заменились на уезды (установлено 314 уездов). Управляли провинциями – обер-комендант, уездами – комендант. 

    Начиная с 1719 г. провинции делятся на округа (дистрикты), во главе становятся земские  комиссары. Данный административный аппарат осуществляет свою деятельность с помощью – сотских, десятских, сельских старост и выборных, которые выбирались крестьянскими мирами.

    В 1720-1721 гг. создается новое городское  управление – главный магистрат. Он был во главе городовых магистратов, пришедших на смену земским избам. Предусматривалось две гильдии  «регулярных граждан», составляющих высший и средний слои городского населения. Они и должны были выбирать членов магистрата, которые состояли из президента, двух бургомистров и четырех ратников.  

    При Петре –I с 1725 г. и после его смерти до 1741 г. функционирует сложная система административных органов. Эта система систем учреждений допускала активное участие сословных представителей – дворянских (земских комиссаров) и городских (в магистратах).

    В 1727 г. начинают перестраиваться системы  местных учреждений, введенных ранее Петром –I.

    Указом  императрицы Екатерины – I от 08 февраля 1726 г. создается Верховный тайный совет, который посчитал необходимым свернуть большинство реформ Петра –I, как дорогостоящее для государства. В конце XVIII века в России происходит реформа местного самоуправления, получившая впервые законодательное закрепление. В ходе этой реформы провозглашались принципы всесословности и самостоятельности, являющейся основными предпосылками истинного самоуправления. 

    7 ноября 1775 г. Екатерина  II вводит «Учреждения» для управления губерний Всероссийской империи. Что послужило началу губернской реформы 1777 г. В губернии становится по 10-15 уездов.

    Низший  земской суд становится главным  исполнительным органом в уезде. Во главе Низшего земского суда стоит  выбираемый дворянами земской исправник. Город становится административной единицей: городовой магистрат, совестный суд и ратуша в посадах. ВО главе города стоит городничий с большими полномочиями, назначаемый Сенатом из дворян.  
 

    21 апреля 1785 г. Екатерина –II в своей «Грамоте на права вольности и преимущества благородного российского дворянства» закрепила за дворянами сословное самоуправление. Право избирать  предводителя уездного и губернского дворянства. Представительным органом дворянского самоуправления стало Собрание. Собрание избирало предводителей дворянства на три года. Кандидатуры предводителей утверждались губернатором или представителем царя.

    В это же время 21 апреля 1785 г. была издана «Грамота на права городам Российской Империи». В грамоте закреплялся  единый сословный статус всего населения городов независимо от профессиональных занятий и родов деятельности. Все горожане делились  на шесть разрядов в зависимости от имущественного и социального положения. В городах создавалась городская общая Дума, городская шестигласная Дума,  и Собрание градского общества.

    В обеих Думах председательствовал  городской голова. Городское самоуправление было ограничено  и в основном решало только вопросы торговли, благоустройства, защиты сословных прав. Подобная система  органов местной власти просуществовало до реформ 1861 г. и даже в некоторых аспектах и до 1917 г.  

    Всего Екатериной – II было провозглашено около 100 указов о местном самоуправлении.

    В период царствования Павла-I (1796-1801 гг.) была проведена губернская реформа. Пятьдесят губерний было преобразовано в сорок одну. С 1800 г. – отменено городское самоуправление, созданное Екатериной –II.

     5 апреля  1799 г. проводилась крупная  крестьянская реформа, в ходе  которой был создан новый орган  самоуправления на территории  волостей – приказ.

    В начале XIX в. осуществлялись преобразования государственного устройства императора Александра –I (1801-1825 гг). Указы 1804-1805 гг. вводили крестьянское самоуправление и крестьянские суды. Александр –I восстановил систему местного самоуправления периода Екатерины –II. 

    После войны 1812 г. появились тайные общества, в проектах которых содержались  варианты радикальных преобразований местного самоуправления. В период кризиса феодально-крепостнической  системы Николай –I проводит ряд реформ. С 1837-1841 гг. была проведена «Реформа управления государственными крестьянами», всем государственным крестьянам предоставлялось самоуправление.

    Была  разработана система крестьянского  самоуправления – волостной сход, волостное правление, волостная  расправа, сельский староста, которые просуществовали вплоть до 1917 г.

      В 1867 г. был опубликован «Манифест»  о всемилостивейшем даровании  людям  прав состояния свободных  сельских обывателей и об устройстве  их быта. 

    19 февраля 1861 г. выходит «Общее  положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости». Сельское общественное управление включало – сельский сход и сельского старосту.

    С принятием 1 января 1864 г. «Положение о  губернских и уездных земских  учреждениях» началась Земская реформа. Земские органы избирались  на избирательных съездах сроком на три года. В их структуру входили распорядительные органы (губернские и уездные земские собрания) и исполнительные (губернские и уездные земские управы). Избранный Земским Собранием председатель уездной управы утверждался в данной должности начальником губерний, что свидетельствует об ограниченной самостоятельной местной организации власти.  

    Все постановления  земских собраний  сообщались начальнику губерний, и  он имел право остановить их исполнения, если они по его мнению были незаконными или антигосударственными. С 1866 г. правительство стало ограничивать земское самоуправление. Особенностью данного периода  являлось то, что правительство считало нецелесообразным контактировать между земствами различных губерний и публичность земской деятельности.  

    Александр - II, осознав отставание России от передовых европейских стран на рубеже 50-60 гг. XIX в. решился на проведение ряд реформ, изменивших основы экономической и социальной  жизни страны. Правительство ограничивалось введением представительных учреждений на уровне местного самоуправления. Введение элементов представительства было начато снизу, с земств. Органов земского самоуправления становились связующим звеном между обществом и правительственным аппаратам.

    Представители различных сословий, в том числе и крестьян, получившие личную свободу, были допущены к решению экономических и социальных вопросов местного значения: - снабжение продовольствием, здравоохранения, просвещения, попечительства, благоустройства населенных пунктов. 

    В этот сложный период реформ значительно выросла роль органов местного самоуправления. Правительство как бы переложило на них часть своих полномочий. Основными принципами, на которых строилась деятельность органов земского самоуправления были:

    - законность, которая противопоставлялась всевластию бюрократии,

    - выборность,

    - гласность как реформа контроля  общества за деятельностью земств. 

    Однако  земские органы не обладали независимостью от администрации, т.к. их деятельность была ограничено. И местная администрация и правительство болезненно реагировали на любой выход земских собраний и городских управ за пределы предоставленных им прав и полномочий.

    С 16 июня 1870 г. вводилась городская  реформа. «Городское положение» было первым законодательным актом, в котором говорилось о самостоятельности действий общественных управлений. Реформа носила прогрессивный характер «стала шагом вперед» по сравнению с предыдущим периодом. Общественному управлению давалась большая самостоятельность. 

3. Функционирование  местного самоуправления в период царствования Александра –III, Николая – II.

 

    18 апреля 1886 г. известный российский государственный деятель К. П. Победоносцев обратился к Александру –III с письмом о необходимости ужесточения контроля над земствами.

    12 июня 1889 г.было принято положение «О земских участковых начальниках»,  в которых фактически сводилась на нет мировая юстиция, сельское и волостное самоуправление. После принятия закона земский начальник, назначаемый министром внутренних дел, осуществлял прямой надзор за всеми органами крестьянского самоуправления с правом приостановления любых решений сельских и волосных сходов.

    Он  так же имел право арестовывать или  отстранять от должности выборных лиц сельской и волостной администрации, штрафовать участников схода.  

    12 июня 1890 г. было принято новое  «Положение о губернских и  уездных земельных учреждениях», где детально определялись состав  представительных и исполнительных  земских органов с четким разграничением  их полномочий. Существенно укреплялись  позиции дворянства в земских учреждениях. Губернатор имел право приостанавливать любое решение земского собрания, производить ревизию земских управ.

    С 11 июня 1892 г. вступает в силу  «Городское положение», согласно которому из состава избирателей исключались приказчики и местные торговцы. Исполнительным органом городского общественного управления является – Городская управа. Она могла быть численность не более шести человек. Увеличение свыше допускалось лишь с разрешения  министра внутренних дел.

    Все постановления Городской Думы, должны были иметь согласование губернского начальства. В Городской управе председательствовал городской голова и в экстремальных случаях он был вправе самостоятельно принимать решения, отнесенные к ведению городской управы. О своих действиях он обязан  был сообщить на ближайшем заседании или Городской управе.   

      Это время носит в истории название период контрреформ. Законы 1890-1892 гг. внесли значительное ограничение  избирательного права со стороны администрации.

    В 1894 г. в России на трон взошел Николай –I. Некоторые представителя земства и городов полагали, что он поддержит местное самоуправление. Практически через три месяца после восшествия император решил положить конец таким надеждам.  

    12 июня 1900 г. Правительство уменьшает  источники финансирования земств. Принимаются «Примерные правила об установлении предельного земского обложения», запрещающие земствам увеличивать смету более чем на 3% относительно прошлого года.

    В 1902 г. проводится первый съезд земских  учреждений, где рассматривались  вопросы земского самоуправления. Так  же прошло совещание земских деятелей, на котором подвергалась резкой критике политика урезания политических прав и свобод. Земское движение фактически стало основой и базой для формирования либеральных и демократических политических партий России. 

    В период деятельности на посту председателя Совета министров в 1906-1911 гг. П. А. Столыпин начали осуществляться некоторые реформы. Ему удалось добиться утверждения законопроекта о западных  земствах. По его мнению необходимо было вводить волосные земства помимо уездных и губернских.