Муниципальное образование как объект управления: субъекты, правовая база, закономерности управления

Негосударственное образовательное  учреждение

высшего профессионального  образования

«подольский социально-спортивный институт»

Курсовая работа

По дисциплине: «Система государственного и муниципального управления»

На тему: « Муниципальное образование как объект управления: субъекты,   правовая база, закономерности управления ».

                                                              Выполнил: студент 

                                                      группы 41ДГМУ

                                                Чайка К.Е.

                                                                    Проверил: преподаватель

                                                  Полякова Л.А.

Подольск 2012

ОГЛАВЛЕНИЕ

                                             ВВЕДЕНИЕ

       В условиях рыночной экономики основанной на многообразии форм собственности, главной целью всех реформ является совершенствование управления. Новые экономические отношения в муниципальных образованиях – объективная закономерность, требующая нового управления сообществом, социальными явлениями и процессами, происходящими в нем. Непрерывный процесс усложнения всех сторон жизнедеятельности муниципального образования, всех его сфер, требует постоянного совершенствования форм и методов муниципального управления

Главная линия развития теории и  практики муниципального управления сегодня  заключается в создании целостной, эффективной и гибкой демократической  системы управления, утверждения  на деле авторитета местной власти, что невозможно без решительного устранения командно-бюрократической  системы управления, без последовательной реализации принципов самоуправления.

Цель курсовой работы: определение основ организации муниципального управления, показать значение управленческих проблем в практической деятельности в современных условиях.

К основным задачам исследования можно отнести:

*      определение основ организации муниципального управления

*      рассмотрение важнейших положений теории муниципального управления, их понимание, сущность и структура объектов и субъектов муниципального управления, управленческие отношения, принципы, функции, формы, методы управления

*         обратить внимание на характер требований к муниципальным служащим, на информационное, техническое и кадровое обеспечение муниципального управления, принятие и выполнение управленческих решений.

*     отразить специфику муниципального управления в рамках демократической общественной системы, ее место и роль в реализации государственной социальной политики.

Предмет курсовой работы – это исследование сущности, структуры и технологии организации муниципального управления, т.е. научные основы обеспечения этой деятельности, принятия и реализации управленческих решений.

Объектом выступает система знаний о закономерностях, принципах и методах, механизме управления муниципальным образованием и его сферами в целях преобразования общественных отношений, активизации человеческого фактора, социального поведения людей, достижения общественно значимых результатов их деятельности и развития.

При написании курсовой работы была использована нормативно-правовая, научная  и периодическая литература.

         ГЛАВА I ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

1.  Содержание понятия “муниципальное управление”

В раскрытии понятия “муниципальное управление” важное значение принадлежит  толкованию обеих его составных  частей – “муниципальное” и  “управление”.

Появление термина “муниципалитет”  относится к республиканской  эпохе истории Древнего Рима: так  назывались города, пользовавшиеся правами  самоуправления. Слово “муниципалитет”  происходит от латинского “municipium”. “Munus”  по латыни означает тяжесть, тягота, бремя, а “capio” – беру, принимаю. В  России этот термин применяется для  характеристики как городского, так  и сельского самоуправления.

Федеральный закон ”Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” устанавливает, что термины “муниципальный”  и “местный” и словосочетания с этими терминами применяются  в  отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности  и других  объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а  также в иных случаях касающихся осуществления населением местного самоуправления.

Что касается термина “управление” то с точки зрения кибернетики  – науки об управлении:

• управление – это функция муниципального образования (как организованной системы), обеспечивающая достижение стоящих перед ним задач сохранения структуры и деятельности как самоуправляющейся территориальной целостности;
• управление – это внутреннее качество муниципального образования как целостной системы, основными элементами которой являются субъект (органы местного самоуправления) и объект (само муниципальное образование), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации и самоуправления;
• управление служит интересам взаимодействия элементов этой системы (субъектов и объектов) и составляющих единое целое (муниципальное образование), с общими для всех элементов целями и задачами;
• управление – это управленческое воздействие субъекта на объект, которое упорядочивает систему - муниципальное образование;
• управление предполагает, как внутреннее взаимодействие составляющих систему элементов, так и множество взаимодействий с системами различного иерархического уровня (субъект федерации, район в городе, поселок в районе). Оно предполагает существование управленческих функций как внутрисистемного (в самом муниципальном образовании), так и межсистемного характера (субъект федерации ® муниципальное образование ® ТОС), где система верхнего уровня выступает в роли субъекта управления по отношению к системе нижнего уровня, являющегося объектом управления.

Таковы характерные черты управления. Они полностью приемлемы для  понимания управления в социальной сфере, где в роли субъектов и  объектов управления выступают люди и их различные объединения, в  нашем случае территориальное –  муниципальное образование.

Следовательно, управление представляет собой целеполагающее (сознательное, преднамеренное, продуманное), организующее и регулирующее воздействие населения  на собственную общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах местного самоуправления), так и через специально созданные  структуры – органы муниципального управления (рис.1.).

Рис. 1.  Содержание понятия  “муниципальное управление”

Муниципальное управление представляет собой целостную систему  общественных отношений, связанных  с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего  вопросы местного значения, вопросы  устройства и функционирования муниципальной  власти.

Муниципальное управление осуществляется в пределах муниципального образования (городское, сельское поселение, несколько  поселений, объединенных общей территорией), где имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Из перечисленных характеристик  следует, что муниципальное управление – это деятельность выборных и  других органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, объектами муниципального хозяйства, формированию и исполнению местного бюджета. А также иной их деятельностью  в различных сферах муниципального образования, направленной на обеспечение  жизнедеятельности населения, решения  других вопросов местного значения, включая  и вопросы организации своей  работы, муниципальной службы (рис.2.).

Рис. 2.  Объекты муниципального управления

Рис. 3.  База муниципального управления

В целом можно утверждать, что  муниципальное управление – это  управленческая деятельность базирующаяся на муниципальном праве, муниципальной  службе и муниципальной собственности (рис.3.).

Вот как трактуют термин “муниципальное управление” некоторые авторы.

“Муниципальное управление есть деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных интересов, осуществляемая в определенных законом  формах посредством муниципального хозяйства”.¹

“Муниципальное управление, как было отмечено выше, представляет собой составной элемент общей  системы управления в государстве, для которого  законодательно (в  рамках Конституции) определяются сферы  деятельности, полномочия и ответственность  и т.д. Однако в рамках, определенных законодательством, муниципальное управление реализуется самостоятельно. Другими словами, муниципальное управление входит в общую децентрализованную систему управления государством. Для муниципального управления, так же как и для местного самоуправления, в “чистом виде” характерно самостоятельное формирование целей и задач, органов власти и управления, бюджета, ресурсной базы и т.д., но в данном случае все это делается в рамках законодательной базы государства и общегосударственного устройства. Если так понимать самоуправление, то оно равнозначно понятию “муниципальное управление”. Если под местным самоуправлением понимать то, что было сказано выше, в этом случае будет иметь место местное самоуправление в “чистом виде”. Следует отметить, что при устранении в муниципальном управлении возможности самостоятельного целеполагания, выбора органов власти и управления и т.д. такое муниципальное управление преобразуется в элемент государственного управления в рамках конкретной территории”.²

2. Предмет и метод теории муниципального управления

Муниципальное управление представляет собой деятельность субъекта в управленческой сфере. Предмет теории муниципального управления – управленческие отношения  и способы управленческой деятельности, их закономерности, как особого вида взаимодействий и связей между людьми – субъектами этой деятельности, осуществляющими  процесс муниципального управления.

Рис .5.  Основные направления  теории муниципального управления

Имеется несколько основных направлений, которыми сегодня занимается теория муниципального управления (рис.5.).

Во-первых, это организации муниципального управления. Сюда относится разработка подхода к муниципальному образованию  как социально-экономической системе, изучение субъекта управления, его  структурно-функциональный анализ, изучение муниципального управления как целостной  системы.

Во-вторых, это сама технология муниципального управления. Здесь разрабатываются  методы и порядок принятия решений, планирования и прогнозирования, методы муниципального управления в кризисных  и конфликтных ситуациях, механизм взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной  власти, средствами массовой информации и населением, т.е. характер воздействия  систем и механизмов управления на социальные процессы, социальные институты, социальные общности различных видов  и уровней.

В-третьих, это набор и переподготовка муниципальных кадров. Здесь исследуются  вопросы оптимизации структуры  штата, управление муниципальным персоналом, требования к менталитету и стилю  работы муниципальных служащих, повышение  их квалификации, борьба с бюрократизмом, вопросы лидерства.

Сама система муниципального управления анализируется как определенные способы совместной деятельности людей, реализующих управленческие функции  в целях самоорганизации, обеспечения  саморазвития муниципального образования.

Теория муниципального управления выявляет объективные закономерности функционирования и развития системы  муниципального управления, т.е. ее существенные, необходимые, устойчивые связи, обуславливающие  характер, качество, результативность воздействия на развитие муниципального образования. Это – закономерности, принципы и методы построения управленческих отношений, осуществления управленческой деятельности, пути реализации функций управления, кадрового обеспечения, информационного обеспечения и др.

Теория муниципального управления придает значение социологическому анализу общественных явлений, функционирования социальных систем и поведения людей. Социологические исследования являются необходимым звеном в принятии управленческих решений, так как позволяют выявлять социальную структуру сообщества, его  состояние в различных измерениях, мотивы поведения.

Методология теории муниципального управления представляет собой органическую совокупность принципов, приемов и  средств познания на основе собственных  понятий и категорий. Основными  методами познания являются анализ, синтез, аналогия, сравнение, наблюдение, эксперимент (рис.6.).

Рис. 6.  Методы теории муниципального управления

В процессе анализа и синтеза  широко используются математические и  статистические методы. Элементы системы  рассматриваются с учетом их места  и выполняемых функций.

При изучении конкретных вопросов муниципального управления применяется  ситуационный подход, как приложение науки к конкретным условиям. При  выборе ситуации определяются цель и  пути ее достижения, разрабатываются  различные комбинации и решения. Для практической проверки методов управления различными объектами применяются эксперименты.

С помощью всего арсенала методов исследования выявляются состояние  управленческих отношений, причинно-следственные связи между положением его субъектов  и степенью сочетания общих и  особых интересов участников управленческого  процесса. Результаты исследования позволяют  научно обосновать оптимальные  параметры  механизма управления – структуру, распределение функций субъектов  управленческой деятельности, отношения  между отдельными управленческими  группами по поводу выработки и реализации управленческих решений – с точки  зрения успешной реализации целей развития муниципального образования, отдельных  общностей, эффективного разрешения возникающих  противоречий, преодоления бюрократизма, достижения положительных результатов.

1.3 Место муниципального управления в системе местного самоуправления

Согласно закону наличие выборных органов местного самоуправления муниципального образования является обязательным. Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных  образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. Они управляют муниципальной  собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают  местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а  также решают иные вопросы местного значения.

Органы местного самоуправления организуют исполнение федеральных законов, указов Президента РФ, правовых актов субъектов  РФ. Они оказывают содействие федеральным  органам государственной власти, расположенным на их территории, и  органам государственной власти субъектов РФ, осуществляют координацию  деятельности органов ТОС.

Лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления, являются муниципальными служащими. Правовая регламентация муниципальной службы, включает требования к должности, статус муниципальных служащих, условия  и порядок прохождения муниципальной  службы, управление службой определяются уставом муниципального образования.

Органы и должностные лица местного самоуправления принимают или издают правовые акты. Наименование и виды правовых актов органов, выборных и  других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию  этих актов, порядок их принятия и  вступления в силу определяются уставом  муниципального образования.

Следовательно, муниципальное управление представляет собой упорядочивающее воздействие органов местного самоуправления на муниципальное образование с целью повышения уровня и качества жизни населения.

Место и роль муниципального управления в местном самоуправлении определяется следующими характеристиками:

а) муниципальное управление –  определенный вид деятельности по осуществлению  местного самоуправления, имеющий свои функции и компетенцию;

б) муниципальное управление –  деятельность специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как органы муниципального управления (в законодательстве - местного самоуправления);

в) муниципальное управление –  в основном исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного  непосредственного руководства  экономической, социальной, политической и духовной сферами муниципального образования;

г) муниципальное управление –  подзаконная деятельность, регламентируемая муниципальным правом.

Исходя из вышеизложенного, можно  сделать вывод, что муниципальное  управление осуществляют только органы муниципального управления, наделенные для этого соответствующими полномочиями, и соответственно выходит, что понятие  “муниципальное управление” не тождественно понятию “местное самоуправление”. Понятие “местное самоуправление”  гораздо шире по своему содержанию, т.к. включает в себя все формы  реализации местного самоуправления (непосредственной демократии, ТОС, органы местного самоуправления), а муниципальное управление является только его частью, которая реализуется  органами муниципального управления (рис.7.).

Рис. 7.  Место муниципального управления в системе местного самоуправления

В муниципальном управлении субъектом  являются органы местного самоуправления, объектом – муниципальное образование, а главной целью – повышение  уровня и качества жизни населения, в местном самоуправлении субъект  и объект – население муниципального образования, цель – решение вопросов местного значения. Все это регулируется нормами муниципального права.

ГЛАВА II СИСТЕМА, ЭЛЕМЕНТЫ, ОБЪЕКТ И СУБЪЕКТ  

                     МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

2.1 Система местного самоуправления в городе Подольске.

Основным нормативным правовым актом города Подольска, устанавливающим  систему местного самоуправления, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и гарантии его осуществления на территории города, является Устав муниципального образования «городской округ Подольск Московской области», принятый решением Подольского городского Совета депутатов Московской области от 14 марта 2007 года. Согласно Конституции местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется гражданами в различных организационных формах. В своей совокупности они образуют единую систему местного самоуправления, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения.

Структуру органов местного самоуправления Подольска составляют: представительный орган города — Совет депутатов городского округа, Глава городского округа, Администрация городского округа, Контрольный орган городского округа, обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Органы местного самоуправления города Подольска не входят в систему органов государственной власти.^. Подольский городской Совет депутатов — представительный орган местного самоуправления, состоящий из 25 депутатов, избранных по одномандатным округам при тайном голосовании на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права сроком на 5 лет. Территориальное общественное самоуправление объединяет население на основе совместной работы по выполнению определенных задач в области обслуживания общественных потребностей граждан, удовлетворения их культурно – бытовых и иных запросов, охраны их прав и интересов. Органы местного самоуправления, в соответствии с уставом муниципального образования, содействуют органам ТОС в осуществлении их полномочий.

Но, несмотря на то, что многие уставы муниципальных образований предусматривают  возможность передачи органами местного самоуправления отдельных вопросов на решение органов ТОС и даже установление сферы совместного  ведения органов местного самоуправления и органов ТОС, а также установление перечня вопросов, которые не могут  быть решены без согласования с органами ТОС, органы ТОС не осуществляют муниципального управления, т.к. не имеют муниципальной  собственности, не формируют и не исполняют собственный бюджет, не имеют в своем составе муниципальных  служащих.

Отдельную группу организационных  форм местного самоуправления составляют выборные и другие органы местного самоуправления, на которые возлагается  основная повседневная работа по осуществлению  муниципального управления (и местного самоуправления) на территории муниципальных  образований.